中国省级女性科技人才政策研究——基于政策“工具—目标”的二维分析框架

□ 徐倪妮

一、引言

女性科技人才是科技人才队伍的重要组成部分，是助力中国实现从科技大国向科技强国的战略性转变不可或缺的重要力量。当前，中国女性科技人才总量稳居世界第一，但总量占比仍偏低。据统计，截至2020 年，中国研究与发展（R&D）人员总数为755.30万人，其中女性有198.39 万人，占比不到1/3。此外，女性科技人才整体职业地位亦偏低，以两院院士增选为例，2021 年增选的中国科学院院士、中国工程院院士中女性分别仅占7.69%、7.14%。这意味着中国女性科技人才资源亟待更为有效的开发利用。2021年6 月，科技部等十三部门联合印发《关于支持女性科技人才在科技创新中发挥更大作用的若干措施》。在相关政策的引领下，各省政府高度重视女性科技人才工作，陆续出台了女性科技人才专项支持政策。作为联系中央政府与地方基层政府的桥梁和纽带，省级政府出台的政策具有重要的承接传导作用，一方面可以结合地区实际将女性科技人才政策的目标和举措具体化，另一方面可以推动下辖各市县细化落实政策。因此，分析和评价省级女性科技人才政策工具的选择和运用，是不断调整与完善相关政策体系的基础，对增强女性科技人才工作实效具有重要现实意义。

早期学界对人才政策的研究多聚焦于综合性政策，围绕政策体系分析[1]、政策效果评价[2]、区域间政策比较[3]、国外政策借鉴[4]等方面进行了广泛探讨。近年来随着高端人才流失、创新人才缺乏等问题日益凸显，高层次人才政策[5]、海外科技人才政策[6]、创业人才政策[7]、国家自主创新示范区科技人才政策[8]等专门性政策成为研究热点。其中，不少学者对女性科技人才发展的现状[9]及影响因素[10]等进行了探讨，然而针对女性科技人才政策的研究较少。马缨梳理了国外政府和机构对于女性科技人才的政策措施，并提出了性别权利平等、倾斜性、性别主流化的阶段和类型划分方式。[11]董丽娟等围绕科技奖励、“杰青基金”、两院院士等方面的性别比例评价了政策的实施效果。[12]肖军飞从科技政策视角研究了优化女性科技人才发展的路径，包括政策制定的价值取向和政治可行性、政策的制度安排以及政策运行的矛盾调适等。[13]刘筱红等分析了湖北省女性科技人才政策的若干局限性。[14]这些研究多是从国家层面或某一区域层面对女性科技人才政策进行分析，缺乏面向省级层面政策的研究；多是基于政策内容的简单概述，缺乏对政策内部结构的深入挖掘。而政策作用的发挥必须依赖于各种政策工具，从而达成既定政策目标。因此，本文将从政策工具的角度切入，通过构建政策“工具—目标”的二维分析框架，采用内容分析法，探讨省级女性科技人才政策部署及政策工具分布特征，剖析其存在的不足之处，进而有针对性地为后续政策的制定和优化提出建议。

二、研究设计

（一）政策分析框架

政策的内容分析包括政策的目标、形式、工具等，其中政策工具是实现政策目标或解决社会问题的方式与措施，是公共政策目标与结果之间的桥梁。[15]任何政策都需要通过一些工具来实现，女性科技人才政策亦是如此。因此，本文从政策工具的视角出发，在已有人才政策分析框架[16]的基础上，构建政策“工具—目标”二维分析框架，如图1所示。

图1 女性科技人才政策“工具—目标”二维分析框架

1.X维度：政策工具

本文借鉴罗思韦尔（Rothwell）等[17]对创新政策的研究，将供给型、环境型和需求型三类政策工具作为女性科技人才政策分析的X维度。其中供给型政策工具是促进女性科技人才成长与发展的重要推力，通过多种方式提供支持，如人才培养、基础设施建设、资金投入、人才信息支持和公共服务等，来扩大女性科技人才的有效供给；环境型政策工具是指对女性科技人才发展具有间接促进作用的政策，政府通过人才目标规划、人才法规管制、税收金融、策略性措施等营造有利的发展环境，以实现女性科技人才的可持续发展；需求型政策工具则主要体现在其对女性科技人才事业发展的促进作用上，通过人才引进、产学研合作、服务外包、海外人才机构等拓宽女性科技人才市场。具体的政策工具分类及解释详见表1。

表1 女性科技人才政策工具分类及解释

本文借鉴宁甜甜等[1]、张惠琴等[16]的研究成果，结合女性科技人才工作实践以及对相关政策文件的解读，将女性科技人才政策目标划分为六个维度。一是人才规模，指培育壮大女性科技人才队伍，加强人才后备梯队建设；二是人才质量，指女性科技人才素质和能力水平的提升，不仅应增强其专业技术水平与职业技能，还应强调正确的政治方向、社会责任感与科学家精神；三是人才投入，指从人财物信等多方面为女性科技人才事业的发展提供支持；四是人才环境，指人才成长与发展的软、硬环境建设；五是人才创新，指女性科技人才开展多种形式的创新创业活动，包括参与创新创业大赛和科技特派员选派等；六是人才效益，指女性科技人才发展带来的社会、经济等各方面的效益，例如服务乡村振兴、助力产业升级等。

（二）政策文本收集与编码

各省级政府积极响应相关政策，陆续出台支持女性科技人才发展的方案和具体落实措施。本文以2021 年以来省级政府出台的女性科技人才政策为研究样本，以政府门户网站、北大法宝法律数据库作为主要政策搜集来源，通过检索全文、标题、关键词或摘要中出现“女性科技人才”的方法来获取政策样本，并逐一进行审查。截至2022 年4 月，共搜集得到23 份现行有效的女性科技人才政策文件。在此基础上，本文将政策文件中的长句作为分析单元，依据“政策编号—章节编号—条款编号”的标准进行编码，最终得到629 个分析单元。

三、研究结果

（一）政策工具维度分析

根据政策分析框架中X维度的分类，将629 个分析单元进行归类，结果见表2。可以发现，环境型政策工具运用得最为充分，共340 条，占比高达54.05%；供给型政策工具次之，共230 条，占总数的36.57%；需求型政策工具最少，共59 条，仅占9.38%。这表明，现阶段各省政府非常重视通过宏观层面的政策引领，为女性科技人才发挥更大作用构建良好的制度环境。政府部门在相关政策制定中充分考虑性别差异和女性特殊需求，加强制度保障，如建立有利于女科技工作者发展的评价激励机制、创新女性科技人才开展科研工作的方式、创造条件吸纳更多女性参与科技活动等。同时，供给型政策工具也逐渐受到重视，通过聚焦人才培养对象、健全人才公共服务、拓宽资金来源渠道和提供平台保障等方式推动女性科技人才事业的有序发展。而需求型政策受到的重视程度相对较低，政府部门拓展女性科技人才市场的意识仍有待提升，拉动女性科技人才发展的需求型政策措施相对匮乏。

表2 女性科技人才政策X 维度政策工具分布情况

从政策工具内部来看，环境型政策工具中使用比较频繁的是策略性措施（56.76%）和人才法规管制（37.94%）。女性科技人才在成长与发展过程中面临着项目机会少、职业中断等问题。为了解决各类障碍，政府部门重点关注科技项目和人才计划等相关资源的配置、孕哺期女科技工作者的评聘考核、女性高级专家的离退休等问题，指定责任部门加强支撑保障，从资源分配、科研环境、工作方式、舆论氛围等方面构建健康和谐的人才发展环境，充分调动女性科技人才的积极性。相较而言，人才目标规划（3.24%）与税收金融（2.06%）的运用明显不足，政策的整体引导作用和经济杠杆作用未得到充分发挥，迫切需要改进与完善。

供给型政策工具维度侧重人才培养（46.96%）和公共服务（21.30%）的作用。一方面，省级政府将提升女性科技人才竞争力作为工作重点，通过定期组织学习培训、搭建交流合作平台等方式，加快培育一批高层次女性科技人才。另一方面，注重建设女性人才后备梯队，强调要广泛开展性别平等教育，面向女大学生提供有针对性的措施，如加强职业发展规划辅导、举办创新创业大赛、设立理工科优秀奖学金等，着力消除刻板的学科性别观念，扩大女性科技人才的后备人才储备。同时强化对女性科技人才的公共服务，既包括技术转移、知识产权保护等专业服务，也包括医疗健康支持、托幼养老和家政等生活服务。相比之下，作为人才发展重要激励因素的资金投入（12.17%）、提供平台保障的基础设施建设（10.43%）以及促进人才资源配置的人才信息支持（9.13%）的运用优势不足。

在需求型政策工具中，使用最广泛的是产学研合作（50.85%）。政府部门关注女性科技人才的创新创业和成果转化，通过鼓励事业单位设置流动岗位、支持科研人员到企业挂职等方式，促进女性科技人才以多种形式与企业科技需求对接，开展联合攻关；同时依托高新区、孵化器等平台，加大对女性科技创业者的支持力度，整合各种创新创业资源，加速推动科研成果转移转化。然而，对于作为促进人才市场高水平发展重要渠道的服务外包（23.73%）与海外人才机构（25.42%）等的应用相对较少，更重要的是未涉及人才引进，导致需求型政策工具的促进作用不足。因此，制定有针对性的引才政策和激励措施，加强运用人才服务外包工具，并积极利用海外资源培育高层次女性科技人才，成为政策后续补充与完善的重要途径与方向。

（二）政策目标维度分析

在X维度分析的基础上引入Y维度，得到政策工具在政策目标维度上的分布统计结果（见图2）。可以发现与人才环境目标相关的政策工具最多，共计214 条，占总数的34.02%。这说明目前政府格外重视对人才发展环境的优化，特别是制度环境，通过建立健全符合女性科技人才发展规律的评价机制、激励机制、管理机制等，来破除束缚女性科技人才发展的体制机制障碍，充分释放人才发展活力。其次，人才投入目标和人才效益目标也表现出了一定优势，分别占比16.85%、16.69%，表明现有政策兼顾了人才的投入和产出，这符合女性科技人才的发展现状。在现有女科技工作者作用尚未得到充分发挥的情况下，加大人才投入是发挥人才效益的必要条件。至于人才质量目标和人才创新目标，二者所占比例相差不远，分别为12.24%和11.61%，知识经济的快速发展增加了社会对于高层次人才和创新型人才的需求。女性科技人才政策在政策工具的使用上也倾向于强化人才能力素质建设、激发人才创新活力与潜能。不过从占比情况来看，人才质量和人才创新处于中间靠后位置，仍有较大提升空间。此外，数据显示政策目标占比最少的是人才规模，表明现阶段女性科技人才工作更加关注改善人才层次结构，而不是扩大人才资源总量。

图2 女性科技人才政策“工具—目标”二维分析

对各省女性科技人才政策在Y维度的分布情况进行统计，具体结果如图3 所示。可以直观地看出，各省级政府普遍重视营造良好的人才发展环境，尤其关注女性科技人才的科技资源获取，区域内各类科技计划、人才项目均规定同等条件下优先支持女性科技人才。而其他维度的政策目标选择差异较明显，各省存在不同的侧重点。在人才规模目标方面，除福建省、陕西省、江苏省、湖北省、广西壮族自治区外，其他省份较少提及。在人才质量目标方面，福建省、上海市、广西壮族自治区、陕西省、北京市、天津市特别注重对高层次女性科技人才的培育，其中福建省通过实施“八闽巾帼数创未来”行动来培育巾帼带头人；上海市要求加强女性科技领军人才等专项培育工程；广西壮族自治区和陕西省则提出加强高层次女性科技人才领导力培训等；而其他省份则重视不足。在人才投入目标方面，北京市、陕西省、重庆市、天津市、甘肃省出台的政策较多，主要采用搭建各类平台、专项资金支持、健全公共服务等投入方式来推动女性科技人才事业发展。在人才创新目标方面，关注度较高的分别是广东省和安徽省，各自占该省政策总数的47.06%、34.78%，其中广东省推出了专属融资服务产品“科技创新巾帼贷”，安徽省则明确支持女科技工作者以科技成果投资入股，两省均注重集聚科技创新资源，促进女性牵头的产学研项目在企业落地。在人才效益目标方面，中西部省份比较重视如何用好人才，如重庆市开展“她力量”建功、“她视角”建言和“她联动”助力等系列实践活动；湖北省启动“百名女性科技创新人才走基层”系列活动，充分发挥女性科技人才在参政议政、科技决策咨询、服务乡村振兴、提升企业核心竞争力等方面的作用。

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图3 省级政府女性科技人才政策Y 维度政策目标分析

（三）政策“工具—目标”二维分析

为进一步了解女性科技人才政策的分布情况，对实现不同政策目标而采用的政策工具和具体措施进行量化分析，得出结果如图4 所示。可以发现人才规模和人才投入两大目标均呈现出以供给型政策工具为主、环境型政策工具为辅的结构，而需求型政策工具相对不足。具体而言，人才规模目标包含了44 条供给型政策工具和10 条环境型政策工具，其中最受重视的是人才培养（57.41%），之后是资金投入（16.67%）和策略性措施（18.52%），而其他工具运用频数较低。各地更倾向于通过加大对中小学女学生的科普教育以及对女大学生的职业引导、实践培养、创新服务和资助力度等来培育女性科技人才后备军，而忽视了需求型政策工具在壮大女性科技人才队伍方面的拉动作用。人才投入目标包含了90 条供给型政策工具和16 条环境型政策工具，供给型政策工具占据绝对优势。从其内部结构来看，公共服务占比52.22%，而其他四项工具运用频数偏低，平均不超过15 条，表明各地更偏好于使用公共服务措施来加强人才投入。强调人才公共服务体现了政府对女性科技人才发展的保健性因素的重视，但资金、平台和信息等投入的不足，可能会影响整体政策效果。

图4 政策工具作用政策目标频数分布

在人才质量方面，仍以供给型政策工具为主，运用较多的是人才培养（53.25%），通过实施巾帼科创思想引领计划和科技人才成长计划，配合各类技术培训、继续教育培训、领导力培训和高端研修班等，加快培育一批高层次复合型女性科技人才。其次是需求型政策工具，主要是利用海外人才机构（19.48%），开拓女性科技人才的国际化发展渠道，提升人才的国际影响力，而其他三项政策工具运用较少，需求型政策工具的实际功能被削弱。此外还辅之以少量的环境型政策工具，主要运用人才法规管制（10.39%），例如从各类科技计划和人才项目的申报和立项方面来规范科技资源的分配，畅通女性科技人才职业发展路径。

人才环境目标相关的政策表现为环境型政策工具（96.26%）过溢，供给型政策工具（3.74%）不足，需求性政策工具短缺。环境型政策工具的内部组合中以策略性措施（47.66%）和人才法规管制（48.13%）居多。一方面，以政策激励人才，如对孕哺期女性科研“减压”、加强先进典型宣传等，营造有利的科研环境和舆论环境；另一方面，用制度保障人才，如实施女性人才配备和配比政策，促进科研项目、科技奖励等相关资源的平等配置，构建合理的制度环境。然而人才目标规划较少涉及税收金融工具，且缺乏需求性政策工具的互补支持，难以确保女性科技人才环境的全方位优化。

人才创新目标包含了24 条供给型政策工具，32 条环境型政策工具和17 条需求型政策工具，各维度政策工具的内部结构分布不平衡，主要采用了环境型政策工具中的策略性措施（23.29%）、需求型政策工具中的产学研合作（23.29%）和供给型政策工具中的人才培养（15.07%）。各地注重发挥科技特派员行动的纽带作用，依托各类创新创业平台载体为女性科技人才提供项目对接、成果转化等方面的支持，促进女性科技人才的科技成果在企业和乡村转化应用。但现有政策中缺少税收金融、基础设施建设服务等措施，资金投入、公共服务等工具的使用相对不足。

对于人才效益目标而言，环境型政策工具运用最为频繁，占比达60%，其内部结构分布也不平衡，主要通过策略性措施（49.52%），如实施巾帼科技服务计划、巾帼科普行动、巾帼宣讲活动等，促进女性科技人才在乡村振兴、科普活动、弘扬科学家精神方面发挥作用。其次为需求型政策工具，主要通过服务外包（13.33%）和产学研合作（11.43%）等促进女性科技人才在科技决策咨询、科技项目评审、服务企业方面发挥作用。运用频率最低的是供给型政策工具，主要通过人才培养，推荐优秀女性科技人才参政议政。

四、研究启示

（一）政策工具维度

1.加强政策工具整体协调性

从女性科技人才政策工具的整体应用情况来看，存在结构性失调问题，具体表现为环境型政策工具占总量的一半以上，供给型政策工具约占1/3，而需求型政策工具的使用程度最小，占比不到10%。相较于供给型和环境型政策工具，需求型政策工具的运用更为直接、见效也更快。从产学研合作到服务外包，其指向明确，能够充分利用女性科技人才的智慧和力量，是推进女性科技人才事业市场化的有力工具；人才引进和海外人才机构在拓宽女性科技人才来源渠道、培养渠道方面具有积极作用，有助于女性科技人才培养质量的提升，推进女性科技人才市场的高水平发展。但从分析结果看，目前各省份更多依赖的是环境型和供给型政策资源，而需求型政策工具相对缺位，较难持续发挥应有的拉动作用，容易在后续发展阶段产生政策乏力的问题，增大政府在财政、技术、人员等方面的压力。因此，未来应加强不同类型政策工具之间的协调配合，着重推进需求型政策工具的应用，构建科学合理、协同发力的女性科技人才政策工具体系。

2.优化政策工具内部结构

现阶段女性科技人才政策在具体工具选择上呈现出一定的不平衡性，如人才引进工具缺失，税收金融手段、人才目标规划、服务外包和海外人才机构等应用较少，资金投入、基础设施建设和人才信息支持也仍需进一步完善，需优化调整政策工具的内部结构。具体而言，在供给型政策工具的运用中，首先，要适当加大资金投入工具的实施力度，探索针对女性科技人才的多元投入机制，提高资助率和资助强度，结合女性科研回归基金、女性科研专项等帮助人才顺利开展科研工作。其次，要加大基础设施建设的力度，除了建立巾帼科技创新基地、巾帼众创空间、女院士工作站等平台，还应进一步完善配套服务设施。最后，应重视人才信息的支持作用，进一步完善女性科技人才调查统计制度，加快女科技工作者信息共享平台、女性科技人才的数据库建设，为女性科技人才事业奠定基础。

在环境型政策工具维度，首先要注重加大税收金融政策工具的运用比重，扩大实施范围。在税收优惠方面，除了针对女性科技人才个人的减免措施，还应落实对于人才所在单位的优惠政策；在金融支持方面，应进一步推出巾帼创新贷、创业贷等贷款产品，并积极探索股权投资、创业保险等多方面优质的金融扶持方式，提高女性创新创业的积极性。其次，应重视目标规划的作用，对于如何培养、激励女性科技人才进行更加系统的规划，包括人才供需总量、重点学科领域、层次结构优化和组织领导方式等方面。

在需求型政策工具整体应用相对欠缺的情况下，首先需扩展人才引进方面的政策措施，结合当地女性科技人才供需状况，从人才引进的类型、方式和渠道等方面展开科学规划，推进女性科技人才在区域间的合理流动和优化配置。其次，应在产学研合作相关政策方面继续发力，通过开展服务企业专项行动、专家与企业项目对接、兼职挂职等多种形式的产学研合作，为女性科技人才创新发展提供稳定的市场环境；同时，完善服务外包政策工具，探索建立相应的平台和管理模式，促进女性科技人才积极承接政府或企业的咨询服务、劳务服务项目等。在国内国际双循环的发展格局下，应加大对于海外人才机构的重视，加快制定出台相关具体条例和规章制度，并鼓励设立海外科研机构，与海外高校和研究机构共建女性人才培养合作基地等。

（二）政策目标维度

1.调整完善政策目标结构

目前，各省份女性科技人才政策目标主要为优化人才环境，其余依次为加大人才投入、发挥人才效益、提升人才质量、促进人才创新和扩大人才规模。这表明现阶段政策工具的使用主要集中在环境和投入层面，而人才能力和产出层面的目标偏弱。虽然良好的生态环境和充足的资源投入对于女性科技人才的成长和发展至关重要，但政策的更深层次目标应该是实现人才辈出、才尽其用，以人才创新驱动高质量发展。在女性科技人才工作中，迫切需要汇聚各方资源要素，打造健康和谐的发展环境。各省份注重人才环境的构建优化与加大人才工作投入力度的政策，符合实践需要。但随着女性科技人才工作不断向前推进，人才环境和人才投入逐步改善，各地在政策工具的运用上，应逐步转向人才质量、人才创新和人才效益目标。在后续的政策制定中，各省份应根据不同的区位特点，结合女性科技人才事业发展的阶段情况，对政策目标结构进行相应调整。例如，吉林省、辽宁省、广西壮族自治区、贵州省、四川省、湖北省、山东省等地对优化女性科技人才环境方面给予了高度关注，但在未来，应注重增加对于人才创新目标的政策支持，多措并举助力女性科技人才培养工作。

2.整合政策工具与政策目标

女性科技人才政策工具在政策目标维度的应用亦存在不均衡的问题。统计结果显示，绝大多数供给型政策工具应用在人才投入、人才质量和人才规模三大目标上；环境型政策工具在人才效益与人才环境目标领域的运用过溢；而需求型政策工具在各个目标领域的运用均存在不足。未来需注重政策工具与政策目标维度的整合工作，全面运用各类政策工具。首先，增加需求型政策工具在实现人才规模、人才投入和人才环境三大目标中的运用。通过加快服务外包提质升级、探索产学研合作新模式等将女性科技人才需求提升与女性科技人才规模发展连接起来；通过加大产学研方面的财政投入、搭建服务外包新型平台、设立海外人才工作站等将女性科技人才市场活力激发与多元化女性科技人才投入体系构建连接起来；通过营造女性人才引进新生态、产学研深度融合生态圈等将女性科技人才资源优化配置与女性科技人才环境优化连接起来。其次，完善供给型政策工具在人才创新和人才效益目标维度的运用。一方面，通过构建女性创新创业服务体系、实施女性创新创业定向资助等，形成一批优质的女性创新项目，培养女性创业人才；另一方面，应通过女性科技人才信息库、人才跟踪服务机制等助推女性科技人才资源开发与利用。最后，还需进一步加强环境型政策工具和需求型政策工具在人才质量目标维度的运用，尤其是通过税收金融工具加快校企合作人才培养新模式的构建，通过产学研合作工具带动人才融入项目，并通过海外人才机构拓展人才交流培养渠道，助力提升女性科技人才软实力。