江西省特色小镇高质量发展面临的困境和对策研究

文/钟亮 盛明 邓婷 汪星

一、特色小镇内涵演进和时代意义

特色小镇是在改革创新时代精神引领下，各地适应、引领经济新常态的战略选择和破局之举，作为新型城镇化与城乡统筹发展的重要途径和创新实践，在我国现代化进程中发挥着重要的作用。2015 年12 月，习近平总书记肯定了浙江省特色小镇建设在推进地区经济转型升级、新型城镇化建设中的重要意义。2016 年，特色小镇正式向全国推广，以区域化再造、增长要素聚集为特点的“浙江模式”引领了全国性特色小镇建设浪潮。2017 年，国家发展改革委会同有关部门针对部分地方滥用特色小镇概念、房地产化不良倾向抬头等问题，制定出台了《关于规范推进特色小镇和特色小城镇建设的若干意见》（发改规划〔2017〕2084 号）和《关于建立特色小镇和特色小城镇高质量发展机制的通知》（发改办规划〔2018〕1041 号）等文件，特色小镇建设过渡到规范发展阶段。2021 年，国家发展改革委等10部门出台《全国特色小镇规范健康发展导则》（发改规划〔2021〕1383 号），提出特色小镇是产业特而强、功能聚而合、形态小而美、机制新而活的新型发展空间，为特色小镇健康有序高质量发展提供了基本遵循。

当前，全国上下正处于深入贯彻落实党的二十大精神，奋力夺取全面建设社会主义现代化国家新胜利的新阶段。笔者认为，持续推进特色小镇建设，对贯彻落实党的二十大精神，助推城镇地区高质量发展，实现我国十四亿多人口整体迈进现代化社会，具有重要的时代意义。

（一）推进特色小镇建设，有利于打破城乡二元结构对立，助推新型城镇化和城乡协调发展。特色小镇位于城乡接合部，推进特色小镇建设，能够有力推动农村地区基础设施与城市地区有效衔接，推动城乡一体化统筹发展，帮助建设新农村，吸纳农村劳动力就业，最大程度破解城乡经济二元对立难题，实现城乡的协调发展。

（二）推进特色小镇建设，有利于延长产业链，推进产业转型升级。特色小镇在产业维度上具有创新性、特色性的特征，可与周边或上下游产业形成互生互补的紧密联结。围绕特色小镇进行谋篇布局,有利于开发衍生出新产品、新模式、新业态，赋予产业新的生命力，形成特色产业集聚，推动产业结构转型升级,逐步实现区域整体产业融合。

（三）推进特色小镇建设，有利于特色文化的深度挖掘和保护，助推特色文化的传承与创新。特色小镇，根在文化。特色小镇的建设，可推动当地的风俗民情和传统文化向文旅、文创产业的转化，提升文化产品附加值，既有利于展现特色小镇的美感及历史厚重感，又有利于保护和弘扬传统文化,促进特色文化的传承和创新，打造真正体现地域特色的文化名片和文化品牌，满足人民群众日益增长的文化需求。

（四）推进特色小镇建设，有利于促进资金、技术、人才等向小镇集聚，促进区域实现高质量发展。特色小镇致力于从供给端把创新所需的资金、技术、人才等集聚在一起，既可满足现代创业群体个性化的创业需求，也可为不同的客户输出定制化需求，满足人们在市场大潮中激情创业又在优美环境中诗意生活等新追求的同时，带动小镇及周边区域共同实现高质量发展。

二、江西省特色小镇发展现状及目前面临的主要问题

经过对特色小镇发展进行的纠偏和整改后，目前江西省还有62 个特色小镇纳入省级清单管理，其中文化旅游类、三产融合类、先进制造类和数字经济类四类合计占比高达87%（如图1），与江西省自然文化资源丰富、目前正在大力发展制造业和数字经济的省情基本一致。

图1 江西省特色小镇分类情况

研究发现，目前江西省特色小镇“穿新鞋走老路”、“千镇一面”、“泛房地产化”等问题得到有效遏制，并涌现了一批如龙南市虔心小镇、大余县丫山运动小镇、共青城市南湖基金小镇等产业强、形态美、机制活的特色小镇。但也发现部分小镇存在“产业弱”、“配套差”、“发展不足”等情况，并进一步挖掘出小镇“发展定位不清”、“要素供给不足”、“投资渠道单一”等深层次的问题。

（一）发展定位不清，文化挖掘不够，小镇缺乏特色。一是发展定位不清，特色脱离现实。近年来，有些特色小镇为了摆脱“千镇一面”窘境，刻意追求差异化发展，特色脱离当地实际，缺乏发展基础。如：萍乡市湘东区赣湘合作试验区研学小镇拟借助全国研学良好的发展趋势，打造研学为主导产业的特色小镇，但当地既缺乏特色教学资源，也因远离大中型城市，研学需求较少，小镇发展前景堪忧。二是文化挖掘不够，仍有模仿痕迹。据统计，依托江西省优美的自然环境和丰富的文化资源，62 个特色小镇中有超40%为文化旅游类。很多小镇建设规划过程中明明有深厚文化底蕴作为支撑，但小镇产业发展、景观建设等却偏离了文化传承，缺乏文化底蕴，特色不明显。

（二）要素供给不足，产城融合不深，小镇缺乏动力。一是要素供给不足，竞争力不强。特色小镇作为一种微型产业集聚区，旨在通过吸纳城市地区先进生产要素，推动区域经济转型升级和新型城镇化建设。当前，随着我国经济迈入高质量发展阶段，对于土地资源、能耗指标、污染物排放指标等要素控制渐趋严格，高新技术竞争日趋激烈。江西省作为欠发达地区，城市区域也面临要素供给不足的情况，城市地区向特色小镇溢出的先进生产要素能力有限。特色小镇也囿于企业小、低、散的问题，产业竞争力不强。如：鹰潭市信江新区周塘烘焙小镇拟依托鹰潭市“中国桃酥之乡”的招牌发展烘焙产业，但是鹰潭市烘焙产业基础不强，要素输出不多，目前小镇仅引进烘焙工坊3 家，预期的集聚效应尚未形成。二是基础设施投入不足，产城融合不深。研究发现，基础设施投入大，产城融合水平高的特色小镇普遍形成了自己的特色产业。但大部分特色小镇由于与所依托的工业园区、景区等空间相对独立，叠加旅游功能、文化功能、社区功能投入巨大，前期资金投入不足，难以反哺产业，实现生产、生活、生态“三生融合”。

（三）投资渠道与治理主体单一，小镇缺乏活力。一是投资渠道单一，可持续性不足。《全国特色小镇规范健康发展导则》要求，特色小镇建设过程中应当坚持市场化运作、突出企业主体地位，引导大中小微企业联动发展。调查发现，尽管政府吸引社会资本参与意愿强烈，但江西省62 个特色小镇以民间资本为主开发建设的占比仅为27%（如图2），大部分仍由政府或国有平台公司主导开发，囿于政府财力，小镇发展后劲不足。二是治理主体单一，创新活力不足。多元参与、协同共享是特色小镇治理的核心要义。东部先进省份的特色小镇治理主体既立足于小镇当地政府和民众，也大量吸纳了与其特色相关联、人文相融合的多方参与主体。据统计，江西省有超70%的特色小镇目前的治理主体仍以政府为主导，大部分采用管委会模式或直接由政府代管，小镇发展缺乏大型企业或智库组织等第三方的支持，建设运营决策中很难倾听多方声音。

图2 江西省特色小镇投资模式分类情况

三、下一步发展策略

针对以上发现的问题，为不断夯实特色小镇发展基础，丰富产业业态，提升发展动力，推动特色小镇高质量发展，建议从以下四方面下功夫：

（一）突出小镇特色，大力夯实发展基础。准确把握特色小镇的概念内涵、本质特征、功能作用和空间形态，挖掘当地资源禀赋和比较优势，科学选择小镇发展主题和主导产业，高起点画好特色小镇建设自画像，确保特色小镇建设不走样、不变形。一是要深挖比较优势。要精准把握资源禀赋、政策等有利条件，在深入研究分析本地区比较优势的前提下，宜工则工、宜商则商、宜农则农、宜游则游，科学定位核心产业。在确定核心产业的基础上，小镇要以巩固重点产业为导向，积极培育和发展特色优势产业，形成特色小镇高质量发展经济增长点，辐射和带动周边地区经济发展。二是要坚持因地制宜。在城市中心城区或国家级开发区周边发展特色小镇，应当继续保持自身区位、经济及资源优势，主动融入当地产业链，按照补链延链思路，加大投入，加快延伸完善产业链，与当地原有优势产业形成分工有序、相互协作、链接紧密、共生互补的关系。在偏远县区发展特色小镇，应该积极推动小镇自身优势资源的挖掘、开发及保护，并同文化、旅游、体育等产业融合发展，形成独具魅力的特色小镇，进而实现其稳步发展。

（二）优化发展环境，大力丰富产业业态。一是要完善配套基础设施，大力优化发展硬环境。在规划设计和建设上，秉持“产、城、人、文”四位一体的建设理念，尊重原有自然生态本色，融入地方文化元素，统筹推进教育、医疗、文化、养老、家政、体育、商贸、物流等设施落地落位和服务能力提升，打造优质服务圈和繁荣商业圈。二是要提升政府服务水平、大力优化发展软环境。一方面，政府要积极打造招商引资平台、市场推广平台、培训和交流平台和产业投资库等产业服务平台，为特色小镇产业项目的招商引资、市场推广、培训和品牌塑造提供“一站式”服务，提高运转效率。另一方面，要加大政策支持力度，结合自身发展现状、特点，科学制定小镇规划布局、创设土地开发、投融资、企业落户、人才落户、营商环境等政策方案，促进特色小镇产业招商、人才吸引差异化发展。三是推进生产、生活、生态“三生融合”，丰富产业业态。聚焦特色小镇产城人文融合的多元功能特征、集约高效的空间利用特点，在聚力发展主导产业的基础上，挖掘产业衍生文化、叠加旅游功能，丰富研发、设计、生产、观光、体验、服务等产业业态，延长产业链、优化供应链、提升价值链，促进产业深度融合。

（三）坚持创新引领，大力提升小镇发展动能。一是要注重技术研发创新。技术创新是特色小镇高质量发展的核心驱动力。要加强对创新企业的支持，并鼓励产学研三方共建创新基地，协调好三者之间的联系与合作，促进产学研深度融合，提高特色小镇技术创新能力，促进其产业升级和创新，加快新旧动能转换，为特色小镇发展提能增效。二是要注重人才培养和引进创新。一方面，要积极推进农村转移人口市民化，加强就业服务和技能培训，提高农村转移人口的综合素质，为特色小镇产业发展提供更多高素质的劳动力。另一方面，鼓励特色小镇利用自身优势，通过举办论坛、展会等方式搭建本地区开放性平台，促进相关产业人才交流互动和信息共享，通过平台引人、育人、留人，以专业人才给产业建设提供新的力量源泉。三是要注重体制机制创新。首先，要鼓励社会各方积极参与特色小镇建设和运营管理，要充分发挥企业在构建技术创新体系、优化特色产业结构、培育产业核心人才、提升发展管理经验、塑造小镇竞争力等方面的主体作用。其次，要完善地方政府之间的合作机制，加强特色小镇之间的沟通协作，消除地方政府保护主义，打破信息孤岛，避免同质化竞争，实现区域特色小镇整体的统一有序发展。最后，政府要强化引导，提供资金、政策的支持，吸引人才、资源、资本、信息等生产资源向特色小镇的集聚。

（四）坚持高质量发展，大力提升特色小镇发展成色。一是要重视文化内涵。文化是特色小镇的灵魂与命脉。推动江西省特色小镇高质量发展，必须深入挖掘小镇独特的文化元素，进而发挥文化的导向性、引领性作用。一方面，要深度挖掘江西省丰富的历史文化资源，梳理和提炼特有的“红色文化”、“陶瓷文化”、“书院文化”等文化符号，提升江西省特色小镇文化内涵。另一方面，要重视开发和保护特色小镇中的非物质文化遗产，要紧扣小镇文化遗产特色设计出适合其自身发展的思路，切实推进传统历史文化融入特色小镇高质量发展，构筑特色小镇精神之魂，使其能够脱颖而出、独树一帜，从而彰显出特色小镇的独特魅力。二是要重视生态建设。一方面，要践行“绿水青山就是金山银山，宁要绿水青山，不要金山银山”的绿色发展理念，结合小镇的自然环境、人文特点和产业特色进行科学规划，有机协调特色小镇周边的自然和生态资源，提高资源使用效率，构建生态网络格局。另一方面，要加快特色小镇绿色发展。加大环境整治力度，督促企业改良生产技术，提高排放标准，实现源头治理。

四、结束语

特色小镇是推进新型城镇化的重要载体和有效模式，当前，各地的特色小镇发展越来越规范，在地方政府、工程咨询机构、特色小镇运营主体等各方共同努力下，涌现了一批特色明显、机制灵活、产业兴旺的优秀案例。建议各级政府和实施主体对标先进，从深入挖掘特色、坚持创新引领、注重产业发展等几个方面下更多的功夫。期待未来有更多发展良好的特色小镇出现，为我国巩固拓展脱贫攻坚成果，推进乡村振兴提供更为有力的支撑。