竞争性采购装备合同监管创新方法体系之（十六）分级监管法

杨建强 高欣飞 陈俩兴 訾皓然 王逍

随着新质新域作战形态力量不断涌现，武器装备愈发成为战场上克敌制胜的主要因素。目前我军装备建设已进入跨越式发展阶段，装备采购工作则和我军装备建设水平紧密相联。为降低装备采购风险，需要对装备采购合同乙方履行过程进行监管。为深入贯彻新时代军事战略方针，遵循社会主义市场经济规律和武器装备建设规律，2018 年建立装备采购合同监管工作运行机制，2022 年发布《军队装备采购合同监督管理暂行规定》，从顶层设计上对合同监管工作进行了规范，明确了装备采购合同监管工作相关要求和框架内容。

为提高武器装备采购效益，竞争性采购成为当下首选方式，我军装备采购主管机关也公开发布了一系列关于加强“十四五”期间装备竞争性采购工作的措施要求。由于装备科研生产组织模式多样、武器装备类型复杂，在竞争性采购机制下，装备采购合同履行过程中不断涌现出新情况新问题。作为装备合同监管实施主体，军事代表如何对竞争性采购装备合同开展监管工作，如何在依法监管的同时做到精准监管、有效监管、创新监管，需要在实践中不断探索。

一、竞争性采购装备合同监管创新方法体系简介

针对当前军事代表在竞争性采购装备合同监管工作中存在的问题和难点，经过调研、分析、总结和比较借鉴，课题组紧贴任务实际创造性地提出了15 种单项监管方法（追溯历史法、状态核查法、能力评估法、焦点附加法、动态更替法、多项选择法、节点激励法、联合监管法、负面清单法、告知承诺法、随机抽查法、三方审计法、用户告知法、分步结算法、交叉评价法）和5 种系统监管方法（分级监管法、分类监管法、分阶段监管法、分层次监管法、分模式监管法）构建的合同监管创新方法体系，确保了以质量为核心的合同监管工作的创新开展。单项监管方法主要针对合同监管工作具体内容设计，单项运用以解决个体监管问题；系统监管方法则是根据合同监管工作整体情况设计，系统施治以提升整体监管效能。本文介绍系统监管方法之分级监管法。

二、分级监管法的提出背景

装备采购合同监管工作的内容是对承制单位履行合同过程进行监督管理，源头是采购合同，依据是监管协议，对象是承制单位，中心是装备本身，合同监管涉及到的十五项具体工作都是围绕上述四要素开展，各种合同监管法规标准又是工作开展的遵循。开展过程中通常会遇到不同的采购合同、不同的承制单位、不同的装备类型、不同的任务情形，若没有系统工作思维，则往往只会机械地套用同样的监管工作方式，胡子眉毛一把抓，分不清主次重点，既降低了监管工作效率，也忽视了真正需要关注的问题。从工作规范性的角度，需要从开展程序上保持监管工作标准的统一，但从工作针对性的角度，更需要从实施过程上区分具体监管工作重点，以达到精准监管和有效监管。基于风险的思维是一种被实践证明有效的系统工作思维，以风险为核心，以问题为导向，可以在合同监管实施过程中应用，从而确保合同监管工作有针对性开展。

三、分级监管法的设计思路

借鉴风险管理的有益思想，对合同监管任务进行风险评估，划分不同的风险等级，根据监管任务的风险等级不同，采取不同等级的监管策略，即为分级监管法。该系统监管方法运用的关键是如何分级，这里的分级包括任务风险分级和监管策略分级。大量的合同监管工作实践表明，承制单位合同履约及质量管理能力、装备专业特点、质量问题处置、任务影响程度等方面是监管任务风险分级的重要考虑因素，监管工作的频次、范围、深度、广度、强度等方面是监管策略分级的重要考虑因素。据此可将监管任务分为高、中、低三个风险等级，相应的监管策略分为增强式、普通式、简捷式。

四、分级监管法的实施策略

（一）增强式

适用情形：监管任务为高风险。比如承制单位合同履约信用差，质量管理能力弱，或装备复杂、性能不稳定、存安全隐患，或质量问题多发频发，或各级关注度高的专项任务等。

监管方式：从深度、广度、强度、频次、范围多维度增强合同监管力度。加大现场监管的时间频次，对质量、进度、费用等情况进行多频次现场检查核实和督促整改；突出装备质量监督核心工作，拓展监督对象范围和过程环节，采取加严检验方式，增大需抽样检验项目的抽样比例，扩大需参与工序检验、零部件检验、外购件检验的范围，提高提交检验和受理检验人员职级要求；针对监管问题和隐患风险，应检尽检、能检即检，禁用采信报告、并行开展、评估分析、文件审查等方式，尽量采取实物验证、串行开展、现场检查、会议审查等方式；配合上级机关适时开展合同履约专项检查、质量管理体系监督审核、进度推进及风险约谈、价格审核等增量监管工作。

（二）普通式

适用情形：监管任务为中风险。比如承制单位合同履约信用一般，质量管理能力为普通水平，装备无特殊性能要求和安全隐患，质量问题不多，任务影响程度一般。

监管方式：开展普通常规方式的合同监管。即根据批准的合同监管实施方案和合同监管规程细则等法规标准，采取正常模式的质量、进度、费用监管方法和应对措施；遵循装备质量形成过程的一般规律，突出关键过程现场监督和关键节点现场检查，抽样监督一般过程和控制一般节点；根据鉴定定型文件编制装备检验验收细则，采取一般检验水平对装备开展零部件检验、过程检验和成品检验；以承制单位资格和质量管理体系监督为抓手，督促企业不断完善履约风险控制和质量管理改进。

（三）简捷式

适用情形：监管任务为低风险。比如承制单位合同履约信用优良，质量管理水平较高，且装备技术成熟度和质量稳定度高，无质量问题发生，且任务影响程度较小。

监管方式：从深度、广度、强度、频次、范围多方面突出敏捷监管。监管工作开展过程中，重视对承制单位的法规政策宣贯引导，如合同监管规定、装备质量标准、军方特殊要求等法规标准，确保其认知层面的良好理解和执行层面的自觉落实，强化其合同契约精神遵守和优良经营信誉保持；装备实现过程采取形式监管，主要采取文件审查方式，即质量监督审查装备过程记录，进度监督审查进度执行报告，费用监督审查定期自查报告，售后服务进度监督查看售后服务记录。为提高效率，装备检验可采用并行开展方式，可视情减少抽样项目范围和抽样数量比例，合理采信相关数据，减少同质化验收，突出成品功能性能检验和使用性能考核。

五、需要注意的问题

分级监管法是一种系统监管方法和工作策略，核心在于基于风险的思维，属于合同监管风险评估与应对措施制定的范畴，其风险分级思想贯穿每一项具体监管工作，告知承诺法、随机抽查法等单项监管方法实际上已体现了本方法思想。文中分三级仅是参考，实际工作开展过程中可相应调整，纳入合同监管实施方案经批准后实施，部分内容还需相关政策支持。具体实施过程中，也可针对每项监管工作都建立相适应的风险等级标准，进而根据每项监管工作风险评估结果采取不同的开展策略。因为风险是实时变化的，故实施策略也要随之调整。风险分级中关于承制单位合同履约及质量管理能力的评判，可结合装备采购合同履行绩效评价和履约信誉等级评定结果及武器装备质量管理体系成熟度评价结果来判定。

六、结论

作为竞争性采购装备合同监管创新方法体系的第一种系统监管方法，分级监管法主要基于监管任务风险分级思想开展合同监管。此方法通过对监管任务进行风险分级，采取不同等级的监管策略，确保能够精准监管和有效监管，从而提高合同监管质效。