黄河流域环境资源犯罪现状与治理

张衍斌

《中华人民共和国黄河保护法》于2023 年4 月1 日正式实施，标志着中国“江河战略”法治化全面推进。黄河流域生态保护和高质量发展战略是继长江经济带生态优先、绿色发展战略的又一项国家级江河战略。黄河流域生态保护和高质量发展国家战略的持续推进，有助于改善黄河流域生态环境。黄河流域生态环境问题由来已久，既有自然原因，也有人为原因。黄河流域环境资源犯罪问题已经不在局限于以掠夺方式开发资源的犯罪，而是已经上升到破坏生态环境的犯罪问题。黄河流域环境资源犯罪呈现出跨区域、跨部门、空间差异显著等特征，在治理的过程中存在侦破率低、打击效果不佳、危害性滞后和修复补偿不能落实等困难。本文针对黄河流域环境资源犯罪问题，揭示犯罪现状，分析治理不足，提出科学的治理方案，以降低此类案件的发生率，提高公安机关的侦破率，缓解当前黄河流域环境资源犯罪的顽疾，维护黄河流域生态安全性和稳固性，推动黄河流域高质量发展。

一、黄河流域环境资源犯罪现状分析

环境资源犯罪是黄河流域各类犯罪中比较突出的一类，对黄河流域环境资源犯罪进行特征分析，有利于精准把握治理机制建设的关键。近年来，黄河周边区域经济发展加快，人口增长迅速，黄河沿线各区域对建筑材料、日化用品等需求急剧上升。然而这些产品对生态环境造成了不同程度的破坏，有很多破坏很难得以修复。但是由于需求的增长，经济利益驱使着犯罪分子铤而走险，出现了非法占用农用地、盗伐和滥伐林木、非法采矿、污染环境、非法捕捞水产品等犯罪。

据刑事司法裁判文书的数据统计[1]，当前黄河流域环境资源犯罪总体上呈现出“涉及罪名多，违法特征明显”的态势。具体表现为，《刑法修正案（十一）》中16 种环境资源犯罪的罪名，黄河流域涉及的罪名占到13 种。除非法处置进口的固体废物罪，擅自进口固体废物罪，非法引进、释放、丢弃外来入侵物种罪3 项新增罪名外，其他13 种罪名，包含《刑法修正案（十一）》新增的破坏自然保护地罪，黄河流域环境资源犯罪都有涉及。并且违法特征明显，资源犯罪主要集中在非法占用农用地、滥伐林木、盗伐林木、非法采矿等犯罪。这些犯罪的总和占黄河流域环境资源犯罪案件总量的60%以上。其中非法占用农用地犯罪占比最高，主要原因在于黄河流域是我国重要农业区之一，黄河流域经济建设和城镇化速度加快，对农用地转用需求加大，由此造成土地资源利用矛盾突出。其次污染环境罪居高不下，说明当前黄河流域环境犯罪同资源犯罪一样问题严重，黄河流域环境污染犯罪防治形势十分严峻，主要原因在于黄河流域环境污染犯罪具有跨区域性，对原有侦防工作机制带来了挑战。

从地理学的角度分析黄河流域各类环境资源犯罪案件数量分布，可以有效地解释黄河流域环境资源犯罪的区域特征，为提出科学的治理决策提供理论支撑。其分布规律如下：

1.黄河流域环境资源犯罪省域空间差异显著。具体表现为不同类型的犯罪在黄河流域中不同省份的分布有很大差别。环境类犯罪主要出现在黄河流域的下游省份。以山东为例，近十年的污染环境犯罪数量多达1000 多件，主要有排放、倾倒或者处置危险废物，干扰和伪造环境监测数据。其原因在于下游的经济发展速度快，导致污染环境的因素多，再加之打击力度大。资源类犯罪的数量在黄河流域从上游到下游呈现出多样分布的态势，涉动植物类资源犯罪主要存在上游的四川省，涉农用和自然保护地非法占有犯罪主要集中在中游的内蒙古自治区，涉林木资源犯罪主要集中在下游的河南省。说明资源类犯罪对各省份的自然资源特征依附程度较高。

2.黄河流域环境资源犯罪的跨区域性突出。黄河流域环境资源犯罪涉及的罪名多，并且这些违法犯罪行为对黄河流域的整个生态平衡和经济社会发展有着破坏作用[2]。以环境犯罪为例，黄河流域环境犯罪涉及黄河流域的上中下游、左右岸、干支流等不同区域的不同主体，若黄河上中游水资源截留、抢占、滥用、污染等，会直接影响下游的用水，产生流域内水资源供需矛盾[3]。又如资源类犯罪，黄河流域上游的滥发、盗伐林木、土地的非法占用，非法采矿等违法犯罪行为导致水土流失，将严重影响中下游的生态环境，甚至对中下游的防汛防洪安全造成严重威胁。

二、黄河流域环境资源犯罪治理困境

基于上述黄河流域环境资源犯罪现状分析，发现原有的环境资源犯罪治理措施已经不能适应新时期下黄河流域环境资源犯罪治理的需求。现将当前的治理困境总结如下。

（一）黄河流域环境资源犯罪治理的专业化不高

针对黄河流域环境资源犯罪涉及的罪名多的特点，当前的司法队伍的专业知识和实践能力不能有效地对黄河流域环境资源犯罪进行应对。黄河流域环境资源犯罪案件的侦查、移送和审判等一系列过程，都需要更专业的司法队伍执行。然而，当前的处理黄河流域环境资源犯罪的司法队伍大部分是从相关部门抽选的，虽然他们具备一定的环境资源的法律知识和实践经验，但是在处理黄河流域环境资源犯罪方面略显不足。另外，黄河流域环境资源犯罪治理机构的设置上还未达到专业化的程度。目前黄河流域各省高级法院已经成立了专门的环境资源审判机构，但是在流域内还未完全建立三级法院审判体系。而且公安和检察院的设置远远滞后于法院，在治理体系和力度上无法适应黄河流域环境资源犯罪的特征。

（二）黄河流域环境资源犯罪治理的地方法规不完善

虽然《黄河保护法》已在2023 年4 月1 日实施，但是黄河流域各省还未在《黄河保护法》的综合法律框架下出台各自的具体的实施办法。当前各地司法部门治理环境资源犯罪的时候，仍然延用陈旧的行政管理规定，未充分地针对黄河流域环境资源犯罪省域空间差异的特点，以《黄河保护法》为指导，对本省实行科学的治理措施。黄河流域需要通过稳定的流域法律秩序来塑造良好的环境资源空间秩序。因此，黄河流域各省如果能尽早制定适合本区域的环境资源犯罪治理实施办法，将有助于重塑自身的环境资源秩序。

（三）黄河流域环境资源犯罪治理的司法协作机制不完善

近几年针对黄河流域环境资源犯罪的跨区域特征，黄河流域环境资源犯罪协同治理取得了一定成效，但是在司法协作机制的完善方面还有所欠缺。主要体现在[4]：一是司法部门在黄河流域环境资源犯罪案件的集中管辖权赋予上缺乏法律依据。二是司法协作机制中缺失行政与司法配套衔接制度。三是司法协作机制运行缺乏专业化司法资源支持。四是司法协作机制缺乏实际操作性。五是司法协作机制中公众参与程度不够。

（四）黄河流域环境资源犯罪治理的模式有待更新

现有的环境资源犯罪的治理模式主要以行政区域为划分，采用省域内司法治理模式，从很大程度上割裂了黄河流域环境资源的整体性。黄河流域上中下游是一个有机的整体，基于行政区划的治理模式由于缺乏生态理性，很难覆盖全流域的环境资源犯罪，极易造成治理真空[5]。现有的环境资源犯罪的治理模式主要体现在碎片化司法机构布局，无法适应黄河流域环境资源犯罪的跨行政区域的治理，使司法治理陷于“治理无能”的尴尬境地。

（五）黄河流域环境资源犯罪治理缺乏预防性措施

现有的黄河流域环境资源犯罪治理，不管从体系、机制、模式等各方面都缺乏预防性理念。预防性措施的匮乏直接导致黄河流域环境资源犯罪风险具有突发性。现行的黄河流域环境资源犯罪治理仍旧采用事后救济的思维理念，主要表现在：环境资源修复、损害赔偿、犯罪量刑等。如果不能在黄河流域环境资源犯罪治理中融入预防性元素，势必会降低司法治理手段的能动性，加剧黄河流域环境资源犯罪风险性[5]。

三、黄河流域环境资源犯罪治理对策

（一）提高黄河流域环境资源犯罪治理的专业化

提高黄河流域环境资源犯罪治理的专业化可以从司法队伍和司法机构两方面进行专业化建设。司法队伍专业化建设主要包含理论知识的专业化和实践能力的专业化。理论知识是指司法人员既要具备一定的法律知识和法律素养，又要具备流域环境资源保护的科学知识。实践能力是指案件审理中责任和因果关系认定、量刑标准把握、侵权损害赔偿等具体裁决能力。司法队伍的专业化可以通过引进高层人才，加强与高校、研究所的专业合作，聘请专家等方式提高专业化水平。司法机构专业化主要涉及构建三级环境资源犯罪司法治理体系。公安机关、检察院、法院不仅要建立专门化的机构，还要构建省市县三级环境资源犯罪治理体系，公检法相互合作，提高环境资源犯罪的治理效率。

（二）完善黄河流域环境资源犯罪治理的地方法规

《黄河保护法》于2023 年4 月1 日开始实施，本法律的实施为黄河流域环境资源保护指明了方向，为黄河流域各省制定相关地方法规提供了思路。地方法规的制定要求具有可操作性强、实践性强的特点，并且能够切实指导本区域的司法部门对黄河流域环境资源犯罪的治理。这方面做的比较好的有河南省和山东省，下面以这两个省份为例，讲述他们的经验，期待可以为黄河流域其他省份起到借鉴作用。河南省实行自上而下的治理方案，由高级人民法院、检察院和公安厅出台的法律文件为指导，市县司法部门具体出台相关治理措施，逐步形成自上而下治理体制，并将其制度化。河南省还高度重视公众环境的根本利益，从黄河流域环境资源案件的复杂性、整体性出发，充分体现地方司法保护黄河流域公众环境利益的理念。山东省推动司法审判与环境资源修复相结合，建立环境资源司法修复基地，在公正审判黄河流域环境资源犯罪案件的同时，加强环境资源的修复。并且强化司法机构与黄河流域行政管理机构的业务协作，共同实现黄河流域环境资源大保护、大治理的格局。

（三）健全黄河流域环境资源犯罪治理的司法协作机制

黄河流域环境资源犯罪治理的司法协作机制完善是推动黄河流域环境资源犯罪治理法治化的重要保障。协作机制的构建主要涉及到黄河流域司法部门内部之间的协作和司法部门与其他行政管理部门之间的协作。协作机制的完善措施方面主要包括完善法律保障、多元化协作主体、明确协作内容、完备协作程序、创新协作方式、完善保障机制、建立信息共享、多元化纠纷解决机制、健全行刑衔接机制等[6]。实践中，我们要充分考虑黄河流域环境资源犯罪空间差异特征，结合流域环境资源犯罪跨区域性，统筹规划，推动司法部门、行政管理部门、社会民众、市场主体多元化参与。司法机关内部协作既要做好本行政区域的公安机关、检察院和法院的协作，又要做好跨行政区、跨层级的公安机关、检察院和法院的协作，在确保司法独立的基础上，相互监督，相互制约、联合取证、联合办案。司法机关外部协作要做好司法部门与其他政府部门或社会组织之间的信息互通，在与其他政府部门协作中做好工作衔接，在与社会组织协作中做好功能合作。

（四）创新黄河流域环境资源犯罪的治理模式

目前，黄河流域环境资源犯罪形式多样化，涉及罪名众多，如果仍然延用传统的治理模式，很难适应黄河流域环境资源犯罪的全链条、全方位、全覆盖的治理需要。传统治理模式中的内容、方式和程序等过于空洞和单一，下一步需要立足于黄河流域环境资源犯罪的特点，从根本上解决传统治理模式的缺陷。治理内容上需要拓宽覆盖的范围，使新的治理模式涵盖黄河流域环境资源犯罪案件的立案、取证、审判、执行等各环节。同时扩展治理方式，利用先进的科学技术，实现信息共享。建立黄河流域环境资源犯罪案件鉴定、审判和评估标准。明确科学的治理程序，加强治理模式的适用性和实用性，根据实际情况不断补充治理规则和进一步规范治理程序，确保治理程序遵循黄河流域的生态原则。

（五）实施黄河流域环境资源犯罪的预防性措施

黄河流域环境资源犯罪风险是黄河流域生态保护和高质量发展的阻碍之一。黄河流域环境资源犯罪治理过程中未将预防性理念融入其中，黄河流域自然生态系统极其脆弱，自我修复和调节功能弱化，黄河流域环境资源犯罪往往会对黄河流域生态环境造成不可逆的严重损害。制定和实施合理的预防措施，可以提前阻止环境资源犯罪的发生，降低黄河流域环境资源损害风险。黄河流域环境资源犯罪的预防性措施可以从事后救济治理向事前预防、事中修复转变的治理理念出发，在治理专业化、地方性法规制定、协作机制完善、治理模式创新等几个方面融入预防性元素，逐步将黄河流域环境资源犯罪预防制度化、实践化，力图将通过法制宣传提高预防的方式拓展到将预防性措施融入到法制宣传、行政监管、治安巡查、修复补偿、司法监督等黄河流域环境资源犯罪治理的方方面面。