我国政府绩效审计独立性问题分析

朱钰 田祺

摘 要：政府绩效审计在政府审计监督系统中发挥了非常关键的角色，保持独立性是保证绩效审计工作实现其效果的基础，但是，我国政府绩效审计独立性不强问题显著。本文通过研究发现我国政府审计独立性较弱，主要是由于双重领导体制、审计人事任免方式、审计经费划拨方式等影响。针对上述原因，本文提出了提高我国政府绩效审计独立性的相应建议，从而解决我国政府绩效审计独立性不强问题。

关键词：政府审计；政府绩效审计；独立性

中图分类号：F23     文献标识码：A      doi：10.19311/j.cnki.16723198.2023.19.058

0 引言

随着进入21世纪20年代，我国在各方面已经取得了巨大的进步。但是，在经济高速增长的过程中，一些问题也愈发突出。在深化预算改革的背景下，政府绩效审计成为关键。政府绩效审计在完善政府审计体系中发挥了至关重要的作用。国务院办公厅明确提出要切实发挥审计监督职能，完善审计制度、注重绩效审计、加大改革创新力度。

当前，我国正处于发展的新时代，政府绩效审计由于自身的科学性以及良好的监督性也越来越被关注和重视。实施政府绩效审计对于社会具有积极意义，对推进财税体制改革也具有重大的意义。然而，我国现在的政府绩效审计经济监督作用不强，效果并不显著，政府绩效审计的独立性较弱，这导致对政府绩效监督薄弱、效果不良，不仅不利于我国的发展，也违背了政府绩效审计的初心。

1 政府绩效审计独立性相关研究现状

1.1 政府绩效审计评价体系研究

我国政府绩效审计相较于西方国家起步较晚，缺乏完善的政府绩效审计评价标准，齐卉（2021）通过对青岛胶州市、潍坊市等地审计局进行案例分析，认为我国各地对于如何高效实施绩效审计的探索不均衡，没有形成统一的政府绩效审计体系评价标准，也正是由于标准不一使得我国政府绩效审计发展缓慢，经济落后地区的绩效审计发展远不及发达地区，因此绩效审计的内容也就容易出现短板，甚至出现执行不严的情况，进而会对绩效审计独立性产生一定影响。她指出应当完善绩效审计评价标准，使绩效审计工作更加科学合理，促进我国绩效审计更加长远的发展。

1.2 政府绩效审计体制研究

大部分国内学者认为我国政府绩效审计独立性主要受到审计体制的影响，由于我国采用双重领导审计模式，地方审计机关不仅受地方政治领导还要接受上级审计机关的业务领导，该种审计模式会影响政府审计人员在审计过程中保持自身独立性。张大增（2020）认为，在行政型审计体制下开展审计工作时审计很容易受到地方的干预，地方审计机关容易出现“墙头草”的情形，当地方政府对审计机关施压时，审计机关会偏向当地政府；当上级审计机关监督严格时则会按照要求执行审计工作，那么这种审计体制对于审计独立性也是存在较大影响的，进而会对独立性产生影响，因此需要变革该模式为立法型审计模式。吴晶晶、赵三星、王梓霏（2022）认为，相关审计人员在执行审计工作时要想得出一份客观公正的政府绩效审计报告，需要统一的绩效指标评价体系对被审单位的经济活动进行评价，从而量化绩效审计结果，使绩效审计工作能够拥有可靠的法律依据。

1.3 影响政府绩效审计独立性其他相关研究

通过结合我国政府绩效审计实际情况，有学者认为社会公众和审计工作者对政府绩效审计的独立性也会产生影响，陶丹倩（2019）通过以常熟市绩效审计工作为例分析了我国地方政府绩效审计独立性存在的问题，她认为由于我国地方人民对于政府审计部门的了解度不高，公众对于政府审计不太重视，因此对于绩效审计的关注度不高，绩效审计工作也就容易出现马虎、敷衍的状况，严重影响绩效审计的独立性和审计效果。郭静怡、于易铭（2020）通过分析我国政府绩效审计的特点，认为我国政府绩效审计的方法多样，对于不同情况的处理也更加灵活，基于此，充分发挥绩效审计作用也对绩效审计工作人员提出了更高的要求，要求绩效审计工作者需要有更强的专业胜任能力，一旦在能力上出现问题，即使审计独立性发挥作用那么也会毫无意义。闫坤（2021）认为，政府绩效审计作为政府审计的延伸面临的审计范围更广、审计复杂性更高，他指出，若要使绩效审计真正发挥出应有效果需要给予审计主体更高的地位或审计人员拥有绝对的权力，同时还应当100%保证审计人员可以在人格上做到独立拥有超然的职业道德素质，如果二者均无法保证那么绩效审计的结果的可靠性也就难以得到保证。因此，他认为应当加强我国绩效审计队伍的人才培养，完善相关法律法规来赋予绩效审计权威性。

2 我国政府绩效审计独立性问题分析

2.1 “双重领导体制”之间的矛盾影响政府绩效审计独立性

我国宪法和审计法明确规定，我国的审计机关采用行政型审计模式：審计署是我国的最高审计机关，审计署署长和相关审计人员大部分也由国务院任免。在这种组织模式下，我国地方政府审计机关在行政工作上受本级政府领导，在审计业务上受上级审计机关领导，即“双重领导”。也正是由于这种有两个“上司”的审计领导模式，使得地方审计机关在执行审计工作时难以充分发挥其独立性。当地方审计机关发现当地政府机构在财政收支、预算执行上存在问题时，对于问题是否要进行深入调查则会出现犹豫情况，若选择进行深入调查，一旦发现问题那么对于当地政府的公信力以及地方影响力将会带来负面消极影响，此外由于地方审计机关受到地方政府的行政领导，在对于问题的调查上很有可能受到地方政府的干涉与阻碍，甚至审计工作人员在政府的行政压力下而被迫放弃进一步审计；另一种结果则是选择视而不见，这种选择不仅是对上级审计机关的不负责，更是对国家、社会和人民的不负责，违背了政府审计的宗旨以及审计的本质。作为拥有两个领导的地方审计机关，从自身角度来讲无论选择哪一种结果对于自身都是不利的，因此，在上级机关与本级政府的双重领导体制模式下，政府绩效审计独立性就难以发挥。

我国实施政府绩效审计最初的目的就是监督政府部门及行使公共权力的相关部门，监督其经济活动和经济决策。在受托责任理论下，审计人员在政府的委托下，依法对政府部门和行使公共权利的部门的绩效进行审计。但是，审计人员工资由被审计单位的同级政府财政部门发放，此时他们的劳动报酬就很容易受到被审计单位和同级政府的影响，当自己的利益受到限制时，在保全私利与公正执法之间就很容易产生矛盾，进而影响绩效审计的独立性。

此外，地方审计机关在进行对同级财政部门进行审计时，名义上是审计同级部门，实际上是对上级政府的审计，因为重大财政支出都是需要当地政府首脑的签字和批准，重要经济决策也是由当地政府做出，地方财政只是扮演“收款人”与“付款人”的角色，对于重大财政问题并不承担主要责任，那么此时作为下级机关的审计局在开展审计工作时便面临更大的困难，很有可能出现不敢审计、不敢监督的情况，严重影响绩效审计的独立性。

2.2 政府绩效审计人事管理模式影响政府绩效审计独立性

我国地方审计机关要受到同级政府的行政领导，地方审计机关的工作人员一般为地市公务员招录时产生，因此，地方审计机关审计人员的任免可以说是由政府“说了算”。在绝大多数时候，地方政府已经直接领导审计局等审计机关的工作，审计工作的实施极易受到当地政府领导意识形态的影响，使得政府绩效审计的独立性被大大削弱。在我国的政府审计工作中大致分为“上审下”和“同级审”，由于“上审下”的工作模式较为复杂、工作量大因此我国普遍采用“同级审”模式。在政府绩效审计中对于同级财政局的审计难度普遍较大，正是因为双重领导模式与“同级审”进行结合后，使得审计难度增加。从理论上讲，审计机关对地方财政的绩效审计是属于同级审模式，但是由于地方财政部门是地方政府的重点机构，在重大财政项目上都是由当地政府决策，因此对于地方财政的绩效审计也就转移到了对政府领导的绩效审计，又因为地方审计机关受同级政府的领导，这样一来对于地方的财政审计就变为下级审计领导，困难也就不言而喻。审计机关的审计工作人员由于由政府任免，因而在对上级领导的审计工作中常常会出现不敢审计、敷衍了事等情况，再加上审计部门和审计工作缺乏必要监督，那就很容易使得绩效审计成为走过场、走形式的形式主义，审计流于形式，影响绩效审计的独立性，进而也难以产生高质量的政府绩效审计效果。

此外，从人际关系的角度来说，审计人员与同级政府部门工作人员皆为当地公务员录取产生，平时在非审计期间，可能在同一政府下审计人员与其他部门人员关系密切，甚至已成为兄弟姐妹的关系。因此一旦在实际执行审计活动时审计人员遇到熟悉同事，出于人际关系考虑就很容易出现为了朋友而“睁一只眼闭一只眼”；另外，当审计工作进行时，审计人员出于对以后在部门中的人社地位、声誉等考虑，可能就不愿意得罪人，容易产生“多一事不如少一事的念头”，对于绩效审计独立性的影响也就可想而知。

2.3 政府绩效审计经费划拨方式影响政府绩效审计独立性

我国的政府审计属于财政供给经费，地方审计机关的审计经费，来自于本级地方政府财政。审计经费的划拨方式为地方财政机关划拨，但需要先经过地方政府的批准。但是，我国地方审计机关的审计职责之一就是对所在地方的财政资金的划拨及使用进行审计监督。由于地方财政机关也在审计的范围之内，这就容易使审计机关出现尴尬的情况，例如当审计机关对于地方财政机关进行审计时发现问题，但恰巧审计机关开展其他项目又需要审计经费，而审计经费又需要正在被审计的财政部门划拨，那么这个时候审计机关还能否保持超然的独立性就难以确定，可能审计机关为顺利得到经费而去讨好财政部门进而放弃对问题对追踪调查，那么便影响政府绩效审计的独立性。因为充足的经费是审计机关开展审计工作的物质基础，缺乏审计经费那么审计机关的工作就难以展开，经费受制于被审单位则会使绩效审计的效果严重降低。甚至在经济不发达的贫困地区，由于自身经济的制约使得地方财政也“无银可拨”，那么就可能使审计机关由于缺乏相应经费而对绩效审计工作难以开展，进而严重影响政府绩效审计独立性。

在现行审计经费划拨方式上，当地方审计机关需要用到审计经费时需要向地方财政申请，如果由于在上一次绩效审计工作中审计机关在绩效审计报告中认为地方政府绩效不达标或不合格，也因此使得地方政府受到上级政府或国务院的批评时，出于“报复”地方财政很难轻易将经费划拨至审计机关，会势必对其进行为难或以财政不足为由拖欠审计经费，严重者甚至拖欠审计人员工资。因此审计人员出于此种担忧，在实际出具政府审计报告中很有可能不敢出现对地方政府不利的评语，也因此影响了绩效审计的独立性。

3 完善我国政府绩效审计独立性的相关建议

3.1 加强审计机关的独立性

在行政型领导体制下，审计机关自身的独立性很难得到保证，审计机关最重要的职能就是监督本级政府绩效，缺乏独立性的审计机关会严重影响政府绩效审计工作。因此，要加强审计的独立性就需要改变原有的双重领导审计体制，采用垂直领导方式，提高审计机关的地位，使其在地方审计工作中有更高的话语权，切实做到审计监督。取消地方政府对本地审计机關的领导权，将行政权力全部转变为由上级审计机关统一履行，使地方审计机关不再受制于地方政府。地方审计机关只对上一级审计机关负责，上级审计机关直接由审计署进行领导，审计机构领导人员的任免、行政事宜的安排由审计署负责统筹，实行单一的垂直领导模式。在这种模式下，地方审计机关才能不受第三方因素的干预而专心于完成审计工作和任务，充分发挥政府绩效审计的独立性。

缺乏独立性的审计已经是名存实亡。政府绩效审计的本质就是要独立客观的对政府工作的执行情况、财政资金的利用情况、经济政策的决策情况进行评价，并发表政府审计报告。由于我国疆域广阔、人口众多，中央对于地方政府官员的考核标准便是其执政期内当地的经济发展水平、执政期间的绩效工作等，那么政府绩效审计报告便是党中央、国务院评价一方政绩的重要参考文件。双重领导下的审计体制很容易使绩效审计独立性受到影响，进行影响绩效评价的可靠性和真实性，影响国家的发展。因此垂直领导方式便能在更大程度上保证政府绩效审计工作不受干预，只隶属于上级审计机关可以使审计人员在执行审计工作时避免来自当地政府的压力，保障政府绩效审计的独立性。

3.2 政府绩效审计人员任免权收归上级审计部门

人员的任命是否得当对于审计工作的顺利开展发挥着关键作用，因此将政府审计机关的人事任命收归上级审计部门。这种任命模式，一方面可以有效避免审计人员在绩效审计工作中面临的来自政府机关的压力，使其在审计工作中不用担心因查了自己上级而被故意刁难或被罢免；另一方面，由于是上级审计机关的任命，审计人员直接对上级机关负责，在地方的绩效审计工作中更具话语权，更加保持自身的独立性，避免和政府机关联合欺瞒上级的情况。

审计人员人事任免权由审计署牵头、由上级审计部门直接任免的方式还有助于增强地方审计局审计人员的相应地位，极大程度上避免了因受地方领导的“胁迫”不敢审而发表虚假绩效审计报告的可能性，在实际执行审计工作过程中如果遇到因地方政府人员干扰而产生审计困难，为保障绩效审计的独立性审计人员可以“先斩后奏”，保障充分获取绩效审计证据，保证绩效审计的独立，使得绩效审计报告质量更高，可信度更强。

3.3 改变政府绩效审计经费划拨方式

我国当前地方审计机关的审计经费来源于地方财政部门，由地方财政部门划拨，这使得地方审计机关的绩效审计独立性难以充分发挥。改变我国现行审计机关经费划拨方式，由地方审计机关向上级审计机关申请经费，上级批示统一后直接划拨至下级审计机关而不再进入当地财政，同时可以由财政部派专人監督经费的使用情况。这种经费划拨方式便能使地方审计机关在物质基础上脱离地方财政的束缚，从而避免地方政府对于绩效审计工作的干涉，使得审计机关在之后的绩效审计工作中更具独立性。

此外，审计经费的划拨方式由上级直接划拨可以保障审计经费的及时到位，避免因审计过程中缺乏经费而难以开展审计工作；在原有审计经费划拨方式下，很有可能被审计单位为阻碍审计工作的正常进行而故意拖欠审计资金的到账，因此由上级审计机关直接划拨经费的方式可以保证审计经费独立于地方财政，保障审计工作的稳定展开。同时，审计经费划拨方式脱离地方，可以避免审计机关与地方上的利益往来，也更有利于对地方财政上的绩效审计，更好的发挥审计监督职能。

参考文献

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