我国农作物收入保险:深层理解、卡点难题与发展思路

魏 超 陈盛伟 牛 浩

一、引言

提高农村居民收入,是“三农”领域的核心问题,也是全面推进乡村振兴、实现中国式农业与农村现代化的必由之路。然而,农业固有的弱质属性导致其易受自然、市场等多方面风险的冲击,农业生产经营的韧性不足、稳定性不强,从而对农民收入带来了诸多威胁与挑战。特别是随着我国农业市场对外开放程度的逐步提高,国际贸易争端、地缘政治冲突等对农产品价格冲击剧烈,而市场化定价改革也提高了农产品价格波动的频率,农产品愈发面临价格风险“内育”“外输”的双重挑战。在此背景下,传统的产量保险显得十分乏力(1)王鑫、夏英:《农业种植收入保险发展模式优化及政策创设》,《经济纵横》2022年第4期。,单纯“保产量”已不能满足农户日益增长的风险保障需求,而集“保产量”与“保价格”于一体的农作物收入保险将成为稳定农业生产、保障农民收入的新一代主力军。

2018年8月,财政部、农业农村部、银保监会联合印发了《关于开展三大粮食作物完全成本保险和收入保险试点工作的通知》,要求在6个粮食主产区的24个产粮大县开展三大粮食作物完全成本保险和收入保险试点。2019年9月,《关于加快农业保险高质量发展的指导意见》明确指出,2022年收入保险将成为我国农业保险的重要险种。从2022年开始,我国在13个粮食主产区的812个产粮大县全面推广三大粮食作物收入保险。在政策强力推动下,收入保险一跃成为我国农业保险市场中政策热度最高、发展潜力最大的“新宠”。但是,从国内的发展情况来看,我国农作物收入保险在产品设计、业务运行等方面存在诸多问题,与政府部门、保险机构及农户的目标期望存在偏差。(2)资料来源:“庹国柱:谈谈农业收入保险的几个问题”,https://baijiahao.baidu.com/s?id=1739234405691374323&wfr=spider&for=pcw,2022年7月23日。这使得我们需要深入思考:现阶段我国农作物收入保险发展面临的卡点难题有哪些?中国特色农作物收入保险路在何方?

目前,我国农作物收入保险尚处于发展摸索期,政府部门尚未制定明确统一的制度体系、保险机构尚未掌握可复制推广的产品模式、广大农户尚未真正参透科学内涵。在此背景下,深入剖析农作物收入保险,明确农作物收入保险的卡点难题,探讨农作物收入保险的发展思路,十分有必要且意义重大。基于此,本文首先回顾了我国农作物收入保险的理论探索和试点情况,其次对农作物收入保险进行了深层次的剖析,然后总结了农作物收入保险发展面临的卡点难题,最后探讨了中国特色农作物收入保险的发展思路。本研究旨在为我国未来以何种方式落地、何种模式推广、何种制度支持农作物收入保险,提供经验借鉴与决策参考。

二、我国农作物收入保险的理论探索与研发试点回顾

自2016年中央“一号文件”首次提出探索开展重要农产品收入保险试点以来,在需求牵引和目标拉动下,国内理论和实务界掀起了对农作物收入保险研究和试点的热潮。(3)宋伟、陈盛伟:《基于文献计量学的农业保险研究进展分析》,《兰州学刊》2021年第5期。这8年间,我国农作物收入保险经历了“政策引导→外部借鉴→产品研发→试点推广”的发展历程,实现了我国农业保险由“保成本”到“保收入”的跨越。本部分首先对我国农作物收入保险的理论探索与研发试点情况进行回顾。

(一)我国农作物收入保险的理论探索回顾

从研究推进来看,国内学者关于农作物收入保险的理论探索可划分为三个阶段:

第一,国外镜鉴参考阶段。学者们主要以美国和日本为例,对其农作物收入保险进行了介绍与分析。其中,中国赴美农险考察团首次介绍了美国农作物收入保险的产品种类。(4)中国赴美农业保险考察团:《美国农业保险考察报告》,《中国农村经济》2002年第1期。夏益国等(5)夏益国、刘艳华、傅佳:《美国联邦农作物保险产品:体系、运行机制及启示》,《农业经济问题》2014年第4期。详细分析了美国联邦农作物保险的产品体系和运行机制,并对实际历史产量、保险单位、保费补贴、重要期限等概念进行了阐述。魏加威和杨汭华(6)魏加威、杨汭华:《中美农作物收入保险产品:比较与启示》,《农业现代化研究》2020年第4期。在分析中美两国农业保险组织架构、产品体系等的基础上,提出了我国发展农作物收入保险的启示。此外,王学君和周沁楠(7)王学君、周沁楠:《日本农业收入保险的实施:因由、安排与启示》,《农业经济问题》2019年第10期。介绍了日本农业收入保险的实施背景,并从投保人、保险对象、损失理赔、运营主体等方面分析了其运行机制。王鑫和夏英(8)王鑫、夏英:《日本农业收入保险:政策背景、制度设计与镜鉴》,《现代经济探讨》2021年第3期。则重点阐释了日本农业收入保险的基本框架和典型做法,在评估收入保险政策功能的基础上,总结了我国可借鉴的经验做法。

第二,产品定价研究阶段。从已有研究成果来看,学者们主要利用Copula函数对农作物收入保险进行定价研究。谢凤杰等(9)谢凤杰、王尔大、朱阳:《基于Copula方法的作物收入保险定价研究——以安徽省阜阳市为例》,《农业技术经济》2011年第4期。最早运用Copula方法,对安徽省阜阳市的玉米、小麦、大豆收入保险的费率进行了测算。冯文丽和郭亚慧(10)冯文丽、郭亚慧:《基于Copula方法的河北省玉米收入保险费率测算》,《保险研究》2017年第8期。基于1981—2015年河北省的玉米数据,综合运用五种常见的Copula函数,在确定单产和价格的最优边缘分布和联合分布形式的基础上,计算了不同保障水平下玉米收入保险的纯费率。赵玉等(11)赵玉、严武、李佳:《基于混合Copula模型的水稻保险费率厘定》,《统计与信息论坛》2019年第8期。借助混合Copula函数和核密度估计方法,模拟了产量风险和价格风险的联合分布,并厘定了水稻收入保险的纯费率。此外,还有学者借助半参数Copula、混合Copula等方法,对棉花收入保险(12)晁娜娜、杨汭华、罗少凡:《基于Copula模型的棉花收入保险费率测算研究》,《统计研究》2017年第8期。、大豆收入保险(13)展凯、孙钰祥:《农作物收入保险产品设计与定价机制研究——以大豆收入保险为例》,《金融经济学研究》2021年第6期。、苹果收入保险(14)刘素春、刘亚文:《农产品收入保险及其定价研究——以山东省苹果为例》,《中国软科学》2018年第9期。等的纯费率进行了测算。

第三,发展方向探讨阶段。在关于我国农作物收入保险的未来发展方向探讨中,朱晶等(15)朱晶、徐亮、王学君:《WTO框架下中国农业收入保险补贴的国际规则适应性研究》,《中国农村经济》2020年第9期。认为目前我国正在试点的农业收入保险更有可能被认定为“黄箱”措施,因此要进一步加深对WTO《农业协定》相关条款的理解,不断拓展农业收入保险的补贴结构。展凯和孙钰祥(16)展凯、孙钰祥:《农作物收入保险产品设计与定价机制研究——以大豆收入保险为例》,《金融经济学研究》2021年第6期。提出要进一步推广RP类收入保险试点,完善地区产量、价格数据的采集发布机制,为产品的科学定价奠定基础。同时,王鑫和夏英(17)王鑫、夏英:《农业种植收入保险发展模式优化及政策创设》,《经济纵横》2022年第4期。还提出探索设立农作物收入保险“过渡模式”,即按照“实物计量、货币结算”的设计原理,先对农作物损失量以实物计量,然后再给予赔付,最终逐步过渡到收入保险产品模式。陈燕和林乐芬(18)陈燕、林乐芬:《主粮作物市县级农业综合风险区划与收入保险定价研究》,《农业经济问题》2022年第8期。通过对主粮作物收入保险的市、县级差异化定价,提出要不断完善主粮期货市场,加强主粮期货与现货品种的匹配性,充分发挥期货市场的价格发现功能。纵观已有的研究,学者们对农作物收入保险进行了丰富的探讨,但目前仍缺少对我国农作物收入保险的针对性分析和试点总结,尤其是缺乏对农作物收入保险本质、特征、角色定位等的深层理解,以及农作物收入保险发展面临的卡点难题,仍需对中国特色农作物收入保险的发展之路深入探讨。

(二)我国农作物收入保险的研发试点总结

2015年,重庆市率先启动了水稻、生猪、蔬菜收入保险的探索与试点。2016年,中国人民财产保险股份有限公司(以下简称“人保财险”)与江苏武进区政府合作推出了水稻目标收入保险,安信农业保险股份有限公司在上海市政府的支持下试点了水稻和小麦收入保险,这是国内落地时间最早的两个收入保险产品。据不完全统计,截至2023年4月,各省份实际落地的农作物收入保险产品已达50多种,保险标的涵盖玉米、水稻、大豆、棉花等大宗农产品,并逐渐扩展至蔬菜、橡胶、水果、茶叶、甘蔗等经济作物,由单一的种植业发展至林业、蜂业、渔业等多种产业。汇总情况如表1所示。

表1 我国农作物收入保险的试点情况汇总

综合来看,各地试点的农作物收入保险具有以下特点:(1)试点规模逐渐扩大,发展相对较快,如:2018年海南天然橡胶收入保险承保了7.86万亩,仅占当年种植面积的1%;2018年开始试点的三大粮食作物完全成本保险和收入保险,已在2022年实现13个粮食主产区产粮大县的全覆盖。(2)保险标的丰富多样,即包括玉米、水稻、大豆等大宗农产品,又涵盖茶叶、橡胶、蓝莓等地方特色经济作物,还推出了村集体经济收入保险等。(3)产品设计从单一保险标的向复合保险标的转变,如:2022年中煤保险在山西泽州试点了大豆玉米带状复合种植收入保险。(4)投保主体有明确的限制,多倾向于种植大户、家庭农场、专业合作社等,如:2020年河南沈丘试点的玉米收入保险的投保对象限制为建档立卡贫困户和新型农业经营主体,2021年山东玉米收入保险的投保对象限定为种植面积不少于50亩的适度规模经营农户。

在农作物收入保险的试点、推广过程中,各地形成了四种较为典型的发展模式。

一是“监测定价”模式。在该模式下,农作物收入保险的保费由财政补贴和农户自担两部分构成,以所选取的农产品期货合约在投保前1—3个月收盘价的算术平均值为目标价格;以官方统计部门发布的农产品前3—5年的平均亩产为目标产量;以期货合约在保险到期月的收盘价的算术平均值为实际价格;以实地测产确定的产量为实际产量。此时,目标收入=目标产量×目标价格,实际收入=实际产量×实际价格,当实际收入低于目标收入时,保险公司进行赔偿。这一模式的典型代表包括:武进水稻收入保险、义县玉米收入保险等。

二是“保险+期货”模式。随着国内农产品期货的发展,保险公司与商品交易所、期货公司合作,开发了“农作物收入保险+期货(期权)”产品。首先,农户向保险公司购买依据期货合约价格开发的农作物收入保险,将风险转嫁给保险公司;其次,保险公司向期货公司或其风险子公司购买场外看跌期权,转移自身承担的价格风险;再次,期货公司或其风险子公司对期权进行复制,通过商品交易所的期货市场进行风险对冲。这一模式的典型代表包括:桦川玉米收入保险、黄陵苹果收入保险等。

三是“保险+期货+订单”模式。该模式以“保险+期货”模式为运作基础,其比传统的“保险+期货”模式多了农产品加工企业这一参与主体。农户在购买保险产品的同时,与农产品加工企业签订销售合同,享受农产品加工企业为其提供的资金和技术服务,并且可以按照“期货合约价格+基差”和市场价格的相对高价,向农产品加工企业进行农产品点价销售。这一模式的典型代表为黑龙江逊克农场的玉米收入保险。

四是“主险+附加险”模式。该模式将价格保险与收入保险相匹配,以“主险+附加险”的形式将二者优势相互融合。项目主险为农作物收入保险,价格附加险负责对主险的目标价和采价期进行优化,根据到期结算价实行阶梯赔付,最大程度的保障农民收入。这一模式的典型代表为扎鲁特旗玉米收入保险。

三、农作物收入保险的深层理解

农作物收入保险在国内尚处于发展初期,政府部门、保险公司和农户普遍对其存在认知偏差,学界也缺乏对农作物收入保险的深层次理解。(19)庹国柱:《农业保险研究的若干前沿问题》,《农村金融研究》2022年第8期。基于此,本部分将对农作物收入保险作深层次剖析,揭示农作物收入保险的典型特征、核心内容、对冲效应、角色定位等核心要义,为国内农作物收入保险的推广和发展提供理论借鉴。

(一)保险责任扩充是农作物收入保险区别于其他险种的典型特征

农作物收入保险是指在保险期间内,以保险责任范围内的产量减少、价格降低或二者共同作用所导致的农业收入损失为理赔触发条件,当实际收入低于约定收入时,保险公司按约赔付。从内涵中可以看出,保险责任扩充是农作物收入保险的典型特征,这也是其与产量保险、价格保险等其他险种的本质区别。不过,从课题组的实地调研情况来看,政府部门和农户普遍对这一典型特征存在认知偏差,他们认为“收入保险是用来保障农业收入的,其保障水平就一定要高于成本保险”。又如2021年辽宁省玉米大灾保险的保险金额为720元/亩,而在义县试点的玉米收入保险的保险金额仅为700元/亩,农户对这一方案存在疑问。(20)高飞、翟涛:《我国玉米收入保险试点存在问题与完善建议》,《农业经济》2022年第3期。如果单从费率厘定和产品设计的科学角度来讲,农作物收入保险实现了保险责任的扩充和风险敞口的扩大,但这与保障水平并不挂钩。在实际操作中,农作物收入保险保障水平的确定涉及风险因素、补贴因素、成本因素等,而且成本保险、大灾保险、完全成本保险和收入保险之间也不存在保障水平层层递进的关系。因此,农作物收入保险的典型特征在于保险责任的扩充,而不是保障水平的提升。

(二)预期收入是农作物收入保险保障的核心内容

与其他农险产品不同,农作物收入保险的设立初衷是保障收入,那么这个“收入”到底是指什么呢?随着农产品价格支持政策改革的逐渐深入,农产品价格出现大幅波动的频率也越来越高,相比于政府兜底时的保护,此时农业生产经营的预期收入面临的不稳定性冲击将愈加剧烈,“丰产不丰收”“谷贱伤农”等潜在威胁逐渐增多,而对预期收入进行保障也成为农作物收入保险的核心内容。由于农作物收入保险保障的是农业生产经营的预期收入,这也就决定了其保险合同中的目标收入并非是固定的、长期的。并且,从产品设计的角度来讲,农作物收入保险中的目标收入是与近期或同期的农产品市场价格(或期货价格)、生产成本、实际产量等挂钩,因此会出现目标收入高于或低于农户个体历史平均收入的情况。而当其低于历史平均收入时,可能会导致农户不满,这是农户对农作物收入保险存在异议的主要原因。同时,这也反映出农作物收入保险提供的是一种短期保障,无法为农民收入提供全面、长期的保护。

(三)“风险对冲”效应在农作物收入保险中能否实现

从供求理论来讲,农产品价格和产量间存在负向关系,当农产品供给过多时,市场价格呈现走低趋势;当农产品供不应求时,市场价格会逐渐升高。由于收入=价格×产量,那么依据农作物价格和产量来设计的农作物收入保险是否能实现内部风险的对冲呢?学界对此存在一定的争议。部分学者认为,由于农产品产量和价格间“此消彼长”的关系,将二者在一起承保能够产生风险“对冲效应”(21)余艳:《农产品收入保险作用机制及其风险应对研究》,《价格理论与实践》2020年第7期。,但也有学者经过实地调研发现,农作物收入保险的风险发生率是成本保险的3.5倍以上(22)龙文军、张杰、李瑞奕:《农业保险从“保成本”到“保收入”——基于吉林敦化市大豆收入保险的调查》,《农村工作通讯》2017年第14期。。这说明,产量和价格“风险对冲”效应的发挥需要一定的前提条件,具体来看:第一,农产品要具备相对完善的市场化定价机制,农产品的价格要由市场决定,而不是由政府通过最低保护价政策、临时收储制度等进行兜底;二是农作物收入保险的承保范围要具备一定的规模,特定区域、小范围内的收入风险不能进行跨区域分散;三是农作物收入保险的产品设计要科学合理,精确模拟价格和产量的联合分布,这样才有可能实现农产品价格和产量的“风险对冲”。

(四)农作物收入保险与成本保险:替代还是互补

自2007年中央财政补贴保费以来,我国一直按照“低保障、广覆盖”的原则发展农业保险,传统农险产品的保障水平仅能覆盖农业生产的物化成本,而后又试点了覆盖“物化+地租”成本的大灾保险,以及“物化+地租+人工”成本的完全成本保险。随着农作物收入保险的试点和发展,业界产生了一个新的话题,即农作物收入保险与成本保险是替代关系还是互补关系?从动态的角度来看,本文认为,短期内农作物收入保险与成本保险是互补关系(23)刘妍、朱锦波、徐鑫月:《关于收入保险内涵及其多元共治体系的若干思考》,《上海保险》2022年第9期。,尤其是与完全成本保险在短期内会共同推广和发展,而长期内农作物收入保险会对成本保险进行替代,从而真正实现由“保成本”到“保收入”的跨越。从不同农业经营主体的角度来看,农作物收入保险与成本保险之间的替代或互补关系是有区别的,对于生产规模小、风险集聚程度低、风险保障意愿弱的小农户来讲,农作物收入保险对成本保险的互补效应更明显;而对于生产规模大、风险积聚程度高、风险分散意愿强的规模农户而言,农作物收入保险对成本保险会产生比较明显的替代效应。(24)方蕊、安毅、胡可为:《“保险+期货”试点保险与传统农业保险——替代还是互补》,《农业技术经济》2021年第11期。

四、我国农作物收入保险发展面临的卡点难题

从前文分析来看,农作物收入保险具有价格、产量风险双保障的突出优势,在政策支持和引导下,各地农作物收入保险的产品种类逐渐增多、试点规模逐渐扩大。但是,我们还应该清醒认识到,我国农作物收入保险仍处于发展摸索期,还未形成成熟的制度体系、产品模式、运行机制,面临诸多卡点难题,这突出表现在技术和业务两个方面。

(一)技术方面的卡点难题

1.目标价格精准锁定难

农作物收入保险产品设计的核心环节在于如何确定目标收入和实际收入,进一步来说,也就是如何确定目标价格、实际价格、目标产量和实际产量。从试点情况来看,在“监测定价”模式中,目标价格的确定方法主要有三种:一是按照最低收购价确定,此方法虽然能分散价格波动和自然灾害造成的收入风险,但无法控制价格的政策性调节造成的收入损失(25)王鑫、夏英:《我国农业收入保险运行效果析论——基于“武进模式”与“桦川模式”的典型案例》,《中州学刊》2021年第9期。;二是根据历史平均价确定,考虑通货膨胀和要素成本投入的变化,但此方法与市场脱钩过大,不能反映农作物的真实市场预期;三是按照《全国农产品成本收益资料汇编》中的成本、产值等数据确定,但此方法存在明显的滞后性,而且数据颗粒度较粗,容易造成较大的偏差。在“保险+期货”模式中,保险机构通常以投保前几个月期货合约的平均收盘价作为目标价格,此方法符合市场运行的规律,能够较为准确地反映农产品价格的变动趋势。但是,由于我国农产品期货市场起步较晚,尚未积累足够体量和深度的交易数据,仅玉米、大豆、棉花等少数几类农产品有对应的期货,而且交易量小、活跃度低,很难做到对目标价格的精准锁定,更难以支撑“保险+期货”模式在全国的大范围推广。(26)王鑫、夏英:《农业种植收入保险发展模式优化及政策创设》,《经济纵横》2022年第4期。

2.产量测定基差风险大

在产量测定环节,农作物收入保险最突出的问题就是基差风险大。美国农作物收入保险计划(RP)在测定产量时,以投保农场过去4—10年的历史平均产量作为预期产量,并且还加入了趋势因子进行调节,以收获期测定的农场平均产量作为实际产量,由此来确定赔付金额。(27)夏益国、刘艳华、傅佳:《美国联邦农作物保险产品:体系、运行机制及启示》,《农业经济问题》2014年第4期。但由于我国尚未构建农户微观数据库,农户层面的产量、价格、收入等数据缺失严重,即使是新型农业经营主体也未建立起统一的账簿、纳税记录体系,这就使得目标产量的测定比较受限。在此基础上,“监测定价”模式和“保险+期货”模式均选择农作物的县域历史平均产量作为目标产量、以收获期的县域平均产量作为实际产量,但由于各地的农业风险区划不同、农业资源禀赋各异,这就导致产量测定面临比较大的基差风险。

3.定价模型缺乏统一标准

在对农作物收入保险进行费率厘定时,模拟价格和产量的联合分布是其最主要的难点。(28)赵玉:《基于半参数Copula方法的蔬菜收入保险定价研究》,《农业现代化研究》2019年第2期。农作物收入保险的费率厘定要比价格保险、产量保险更复杂,而且由于缺乏足够、连续的基础数据作为支撑,这进一步加大了费率厘定的难度。从试点情况来看,保险机构的费率厘定方法主要有以下三种:第一,沿用大灾保险费率,或者在大灾保险费率的基础上增加相应的百分点;第二,根据保费补贴预算、经营管理费用、业务开展规模等,反向估测收入保险的费率;第三,在确定平均纯费率的基础上,结合已有的农业风险区划地图,划分各区域的具体费率。总的来说,实务界尚未建立起一套科学、统一、标准的农作物收入保险定价模型,这也成为限制我国农作物收入保险大范围推广的卡点难题。

(二)业务方面的卡点难题

1.中央财政如何补贴

从财政部2021年12月印发的《中央财政农业保险保费补贴管理办法》来看,农作物收入保险没有被明确列入补贴名录,仅指出“13个粮食主产区的三大粮食作物如果在符合市场定价原则的前提下,保险金额可以覆盖农业种植收入”。然而,农作物收入保险要想实现大范围的推广和发展,中央财政补贴是必不可少的,这是基于“监测定价”和“保险+期货”这两类现行产品模式的固有特点而作出的判断:首先,就“监测定价”模式而言,在缺乏中央财政补贴的前提下,由于各地的财政实力不同,尤其是“农业大县、财政弱县”的问题,难以实现大范围的复制推广;其次,在“保险+期货”模式中,如果仅依靠地方财政和期货交易所的补贴,也难以实现大规模发展,特别是在我国农业期货交易量小、品种少的情况下,期货交易所很难拿出足够的资金来持续支持。因此,中央财政的缺席成了现阶段制约我国农作物收入保险大范围发展的卡点难题。

2.大灾风险如何分散

与传统的成本保险相比,农作物收入保险提供价格和产量的双重风险保障,保险责任更全、风险敞口更大、不可控因素更多。并且,由于很难满足产量和价格“风险对冲”效应的三个前提条件,农作物收入保险的风险集聚度会更高,保险公司的整体运营风险明显加大,一旦遭受农业巨灾、系统性价格下跌等的冲击,农作物收入保险很难实现持续经营,因此,构建全面有效的农作物收入保险大灾风险分散体系势在必行。目前,农业保险经营机构主要是通过提取风险准备金、购买再保险、对外分保等途径来进行风险分散,但对于农作物收入保险而言,上述途径能否满足其大灾风险分散需求仍值得进一步商榷。特别是在国家农业大灾风险基金尚未建立的条件下,如何对农业收入大灾风险进行有效分散,也成了制约我国农作物收入保险发展的卡点难题。

3.配套设施如何建设

从国内的实际情况来看,配套设施建设不足已经制约了农作物收入保险的落地与推广,这突出表现在三个方面:第一,未明确统一的农产品价格、产量等数据信息发布机制,各地数据采集的口径、周期、范围等存在显著差异,这对农作物收入保险的标准化定价带来了阻碍;第二,未实现数据信息的跨部门、跨行业联合共享,由于农作物收入保险同时保障自然和市场双重风险,其产品设计需要大量的产量、价格、收入等数据予以支撑,但目前上述数据仍分散存储在政府、科研机构、高等院校、农业公司中,部门间联合对接少、共享难度大;第三,适配性高的多学科、专业性人才缺乏,农作物收入保险涉及农业、地理、气象、金融、保险等多个学科领域,产品的研发设计也需要将这些知识融会贯通,但目前与之相适配的人才仍十分紧缺,各高校、科研院所也鲜有相应的专业化人才培养体系。

4.与其他财政支农政策如何配合

农业保险保费补贴是我国一项重要的财政支农政策,与最低收购价、临时收储、粮食直补等其他财政工具相比,其更符合WTO的“绿箱”政策。由于农作物收入保险的保险责任广、运行风险大,其费率水平会相应提高,导致其所需要的财政补贴金额要大于现行的成本保险,而在各级财政收紧的背景下,农作物收入保险的大范围推广势必会加重各级政府的财政压力,甚至会影响整个财政支农体系的正常运行。并且,现行各项财政支农政策的交叉执行,很容易产生财政资金套取、补贴效率不高等问题,尤其是无法有效地保障农民收入。如此一来,农作物收入保险大规模发展面临的一个关键难题就是如何与其他财政支农政策协调配合,目的是使各项财政支农资金形成合力,共同对农业生产经营进行保障、巩固、提升。

五、中国特色农作物收入保险的发展思路探讨

从前文分析来看,国内农作物收入保险政策热度日益升高但仍处于发展摸索期,且存在诸多卡点难题。基于此,本部分依据对农作物收入保险的深层理解,对标发展面临的卡点难题,在结合国情、农情等的基础上,探讨了中国特色农作物收入保险的发展思路。

(一)重视农作物收入保险的比较优势,明确角色定位

与其他险种相比,农作物收入保险的比较优势突出体现在保险责任的扩充。首先,农作物收入保险将产量损失和价格波动同时纳入保险责任,构建了全面、完整的农业风险分散网;其次,农作物收入保险实现了从“保成本”到“保收入”的跨越,为农业收入提供托底保障。从政府引导的方向和学者推测的趋势来看,农作物收入保险未来极大可能成为我国政策性农险的主打险种(29)庹国柱、朱俊生:《论收入保险对完善农产品价格形成机制改革的重要性》,《保险研究》2016年第6期。,这就决定了农作物收入保险的角色定位是要对我国农业保险进行创新性的转型升级,而不仅仅是对现有险种的简单补充。因此,要把握好农作物收入保险现阶段的发展节奏,明确产品互补和替代的转换时机,尤其注重农作物收入保险的承保标的、开展区域、投保主体的针对性,注重与完全成本保险、天气指数保险等其他险种的配合。

(二)采取差异化产品模式,把握好农作物收入保险发展的适应性边界

我国农产品期货种类少、交易量小、活跃度低,且尚未建立涵盖农产品价格、产量、收入等信息的微观农业数据库,又加上国内小农户占比高、各级财政逐渐收紧等因素,共同决定了我国农作物收入保险需要分阶段、多模式推进,把握好产品的适应性边界:第一,因“品”制宜,采取差异化发展模式。由于“保险+期货”相比于“监测定价”更能精确反映市场价格变动,因此对于玉米、大豆、棉花等有相应期货的农产品,要坚持采取“保险+期货”模式来开展收入保险(30)王鑫、夏英:《农业种植收入保险发展模式优化及政策创设》,《经济纵横》2022年第4期。,对于尚未有相应期货的农产品,应先考虑“监测定价”模式;第二,区分投保主体类型,灵活设置保额。与小农户相比,由于规模农户的生产规模大、风险集聚程度高、风险保障意愿强,因此要把规模农户作为农作物收入保险的首要推广对象,着重挖掘“点对点”定制化服务和动态保额的设置;第三,同步发展区域型农作物收入保险产品。对于市场价格变化具有系统性特征、农业风险区划较为统一的农作物,可借鉴指数类保险的发展模式,以地市、县区为单位开展农作物区域收入保险,统一确定目标收入和实际收入,统一进行定损和理赔。

(三)强化政策扶持,做好与其他财政支农工具的协调配合

政策扶持是农作物收入保险落地和推广的前提条件。第一,要争取中央财政的强力支持,构建差异化、多层次的保费补贴体系。从目前试点的产品来看,农作物收入保险的费率水平要普遍高于传统的成本保险,在缺乏中央财政支持的条件下,小范围、少品种、短时间的发展尚能维持,但难以支撑大范围、多品种、持续性的发展需要,因此需要中央财政的常态化补贴支持,同时依据各地区的农业风险区划、地方财政实力、经济发展水平等构建差异化、多层次的中央财政保费补贴体系。第二,要做好农作物收入保险与其他财政工具的协调配合。可以考虑将灾害救助的部分补贴资金转移到保费补贴上,变灾后救助为灾前预防,同时,将农业直补贴政策逐渐向更符合市场化特征的收入保险保费补贴政策转变,以适应WTO的协议规则,提高农产品的国际竞争力。

(四)研究制定可大范围复制推广的农作物收入保险定价模型

由于农作物收入保险需要同时对自然、市场、收入风险的纯费率进行测算,其费率厘定要比传统的农业保险更复杂,但实务界目前尚未掌握标准、科学的农作物收入保险定价模型。因此,国内应尽快研究制定可大范围复制推广的农作物收入保险定价模型,务必注意以下几点:第一,要充分借鉴美国、日本等西方国家在厘定收入保险费率时的科学经验,注重区分“保险+期货”“监测定价”等不同产品模式,以及规模农户、小农户等不同投保主体;第二,确定一套科学的农作物收入保险费率厘定程序,可以先分别对产量风险和价格风险进行测算,再建立二者的联合分布函数,然后模拟测算不同保障水平下的收入保险费率;第三,组织保险机构、科研院所、高等院校等部门的保险精算力量,利用大数据、云计算、人工智能等先进的技术工具,建立我国农作物收入保险的定价模型;第四,农作物收入保险的费率厘定要与农业风险区划相结合,还要考虑到保险机构业务经营的可持续性,避免因定价偏差造成赔付标准设置过高或者超额理赔等问题。

(五)构建数据信息共享机制,做好配套设施建设

首先,由于农作物收入保险涉及到农业、气象、地理、财政、保险、财务等多个部门的专业知识和基础数据,因此需要各部门间协调配合,建立数据信息共享机制,为产品研发落地和精准理赔奠定基础。其次,为了减少基差风险,保证数据信息的真实性、公信力,政府部门应明确价格、产量等数据统一的采集、发布方式,并定期对各地区的数据进行修正和调整。再次,要借鉴日本农业的“蓝色申报”制度(31)王学君、周沁楠:《日本农业收入保险的实施:因由、安排与启示》,《农业经济问题》2019年第10期。,联合工商、税务、农业农村等部门,共同建立农户尤其是规模农户纳税、账簿、生产、经营、销售等的记录体系,做好农业投入、农间管理、农产品销售等方面的微观数据积累,甚至可将其作为投保的前提条件。最后,要大力发展我国的农产品期货市场,美国利用期货市场来对冲价格风险的农产品的产值占比高达11%(32)数据来源:“美国农场使用期货、期权及销售合同情况分析”,https://baijiahao.baidu.com/s?id=1687967150267546671&wfr=spider&for=pc,2021年1月24日。,相比之下,我国农产品期货市场的价格发现和套期保值功能尚不成熟,因此需要进一步加大农产品期货的支持力度,提高产品的丰富度、调动交易的活跃度,并进一步争取期货交易所的保费补贴。

(六)完善再保险与大灾风险分散体系

由于农作物收入保险兼具弥补产量损失和价格损失的双重保障功能,在目前尚不具备实现二者“风险对冲效应”的客观条件下,农作物收入保险的风险集聚程度更高、风险分散难度更大,一旦遭受巨灾冲击,很有可能导致超额赔付,进而影响整个农险市场的稳定经营和持续发展。因此,构建完善的农业再保险与大灾风险分散体系十分必要,具体来看:第一,继续完善农业再保险体系,充分发挥中国农业再保险股份有限公司的主体作用,适当提高保险机构购买再保险的最低比例;第二,建立国家大灾风险基金,为农作物收入保险的大范围推广保驾护航,国家大灾风险基金应由财政部门、农业部门、银保监会等牵头发起,省级财政部门和保险机构也应注资,由专门的派出机构予以管理;第三,借鉴美国农作物收入保险发展的经验,积极借助期货市场对冲风险,充分发挥其价格发现和套期保值功能,将收入风险转移到期货市场上进行对冲。

(七)构建农作物收入保险绩效评价与反馈机制

目前,我国农作物收入保险尚未构建成熟的制度体系、产品模式、运行机制,仍存在诸多需要改进的业务环节。在此背景下,各省级农险主管部门应尽快建立辖区内农作物收入保险的绩效评价与反馈机制,定期对农作物收入保险的试点经营情况进行考核,重点包括以下内容:一是产品设计的科学性、合理性,着重解决费率厘定偏差的问题,目的是及时对收入保险的费率进行调整,使其更契合当地的农业风险水平;二是产品的风险保障能力,需要与传统的成本保险进行比较,考察农作物收入保险是否真正实现了由“保成本”到“保收入”的跨越;三是保险机构的服务能力和经营水平,将业务经营合规性、基层网点建设、专业人员配置、农户满意度等作为重点考核指标;四是各级政府部门的参与情况,考察保费补贴资金的到账率、农险业务的干预度,重点揭露“设租”“寻租”、应收保费、协议理赔等违法违规行为。