排污许可制改革及实施进展

郑润锚

（广东环境保护工程职业学院，广东 广州 510000）

引言

现阶段，我国生态文明建设力度不断加大，人们的环保意识也在不断增强，在此背景下，我们要不断深化现代环境治理体系，而全面实行排污许可制是实现这一目标的重要举措。我国高度重视排污许可制，自2016年以来，排污许可制度改革取得了显著进展，但在改革过程中仍然存在各项环境管理制度衔接不充分、排污许可证质量不高、排污单位主体责任尚未落实、排污许可制度实施保障能力不足等问题。本文在此背景下，探讨了排污许可制改革及实施的进展，为深化排污许可制度提供支撑。

1 排污许可制实施概述

排污许可制是一项基础性的环境管理制度，是依照国家以及地方颁布的法律法规对企事业单位排污行为进行规范。由环境保护部门依法发放排污许可证，并且承担监管实施排污许可制的责任。党中央、国务院高度重视以及全面深化生态文明建设，由此推出了排污许可制度，在党的十九届四中、五中全会等重要会议上，对排污许可制进行了相关研究，并且构建了以排污许可制为核心的固定污染源监管制度体系。通过开展排污许可制改革，可以在企业事业单位和其他生产经营者的生产排污过程中（如图1所示），明确排污单位的主体责任，从而有利于加大相关部门对污染的管理力度，提高环境治理水平，并推动全社会的绿色发展，也是促进人与自然环境协调发展的重要措施之一。

图1 固定污染源废气排放口

2 排污许可制改革实施的进展

2016年11月，国务院全面启动排污许可制度改革。2018年1月，原环境保护部印发《排污许可管理办法（试行）》，对排污许可的相关内容作出具体规定，具体内容主要是关于排污许可证的申请、核发、执行、监管等工作，均作出了明确的要求。同时，还明确了相关主体单位的责任，包括核发环保部门、排污单位和第三方机构的法律责任，从而推动了排污许可制的改革进程。

2018年6月，《中共中央 国务院 关于全面加强生态环境保护 坚决打好污染防治攻坚战的意见》中，再次提出要继续加强实施排污许可制的相关意见，针对固定污染源，要实施全过程管理，并且要与多污染物进行协同控制。在核发排污许可证的过程中，相关部门要充分考虑不同行业、地区、时限等相关要求，明确以及落实相关企业的治污责任，加强证后的监管力度，加大对违法违规企业的处罚力度，建立以排污许可证制度为核心的固定源环境管理核心制度，全面实现“一证式”管理。全国各级生态环境部门多方联动、多措并举，切实做到“核发一个行业、清理一个行业、规范一个行业、达标一个行业”。

经相关数据统计，2020年9月固定污染源排污许可已经实现了全覆盖目标，并且为了巩固工作成效，相关部门于2020年11-12月开展了排污许可全覆盖质量“回头看”活动，进一步巩固了排污许可全覆盖工作成效。

2020年12月，生态环境部印发《关于构建以排污许可制为核心的固定污染源监管制度体系实施方案》，围绕排污许可工作，提出相关试点工作任务，通过部分地区先行开展试点，加快推进排污许可制，并且构建以此为核心的固定污染源监管制度体系，进而推动排污许可制的全面实施。

2021年1月，国务院颁布《排污许可管理条例》（以下简称《条例》），对排污许可制进行了进一步的规定，明确了排污许可制的具体管理范围和管理类别，并针对排污许可制的申请与审批做出了具体规定，要求在具体实施过程中要做到严格监督检查，不断强化法律责任。《条例》颁布实施的重要意义在于一方面能够实现环境治理体系的构建，另一方面能够推动环境治理能力的现代化水平。同时，排污许可制的实施，有利于促进企事业单位治污主体责任的有效落实，使其能够做到依法治污、科学治污、精准治污，为“十四五”期间生态环境保护工作起好步、开好局提供了坚实的制度保障。

现阶段，我国排污许可制改革的进展在多方面努力下已初见成效，具体包括全国统一信息平台的建立推动了固定污染源排污许可信息化管理工作的有序展开，固定污染源排污许可实现全覆盖，构建了较为完善的排污许可技术规范体系以及各项固定污染源监管制度。排污许可制度体系的基本建成，使排污许可制的核心地位得到确立[1]。

3 排污许可制改革过程中存在的问题

3.1 排污许可制与相关环境管理制度未能有效衔接

环评、总量、监测、执法、验收、环境统计等制度与排污许可制之间尚未实现真正有效地衔接，不同制度的管理要求、适用技术规范体系存在差异，导致部分制度之间存在功能重叠、衔接不明等问题，使实施工作难以畅通开展[2]。例如，排污许可和环境影响评价在审批内容、标准方面存在高度重合，两项制度在功能发挥上相互重叠，因而增加了制度成本，影响了制度的运行效率，所以难以形成制度合力、发挥联动效力。在污染物排放量方面，排污许可证中仅对部分排放口、部分污染因子的许可排放量进行了控制，而未进行全量控制，且由于各制度之间的核算口径不一致，许可排放量无法与环境影响评价、环境统计等污染物排放量实现统一。另外，总量控制与环境容量之间缺乏有效融合，而且以排污许可制为核心的固定污染源总量控制体系尚未建立。

3.2 排污许可工作质量有待提升

排污许可证存在质量问题会制约排污单位的生产经营活动，因而无法有效实施证后监管，导致违法责任主体不清晰。排污许可工作质量不高的原因主要包括以下几方面：一是排污许可的专业性强、内容多，对工作人员的要求较高。排污许可证涉及的内容主要有排污单位的基本信息、污染物及污染治理设施、许可排放限值、自行监测、环境管理台账等内容。目前生态环境部已制定并发布了多个技术规范，但是不同排污许可的技术规范以及标准不尽相同，对企业、填报人员、审核人员各方面能力的要求较高。二是基层人员的能力素质难以满足排污许可工作的要求。针对排污许可的技术规范以及要求，基层工作人员难以完全掌握，因而对排污许可的审批进度及核发质量产生了不利影响。三是第三方机构水平参差不齐。目前对排污许可填报及评估的企业或者技术机构没有资质要求，市场鱼龙混杂，难以保障排污许可填报质量，因而影响排污许可工作的顺利开展。

3.3 排污单位主体责任尚未落实

部分排污单位对排污许可管理制度在思想上认识不足，重申领、轻落实，主体责任意识不强，按证排污、自证守法意识有待提升。另外，运行和维护污染防治设施、污染物排放控制工作、信息公开等工作也不能严格按照规定执行。排污单位的环境管理能力不足，大量中小微企业的环境管理人员力量、技术水平、业务能力与排污许可要求的精细化管理不匹配，难以保证自行填报数据的完整性、规范性和真实性。

排污许可制的监督管理工作还缺少统一的监管标准，这主要是因为排污许可制的技术性较强，而且排污许可证涉及的信息比较广泛，这样就导致执法监督标准不一致，从而阻碍了执法监督工作的有效开展。

3.4 排污许可制度实施的保障能力不足

排污许可执法检查对于环境执法人员而言是一项新任务，而且具有较强的专业性，而环境执法人员能力不足，难以掌握排污许可证后监管的要点，有时无法准确判断违反排污许可证规定的违法行为。基层执法部门在排污许可证后监管执法方面的职责分工、工作要求等方面缺乏管理规范，仍然存在责任分工不明晰、监管机制不健全等问题，部分地区未将执行报告和监督检查纳入“双随机、一公开”的监管范围，而且未建立完善的排污许可证后监管体系，因而难以发挥排污许可制管理的效能。另外，环境数据信息未实现统一共享。各行业、各领域的环境数据信息未实现互联互通，因而无法为实现排污许可“一证式”管理提供有力的基础支撑[3]。

4 建议

4.1 加快推进排污许可制与相关环境管理制度的衔接与融合

为了推动各项固定污染源环境管理制度的衔接融合，需要从顶层设计出发，实现高效衔接，促进排污许可“一证式”管理的全面落实。排污许可制度应与各环境制度进行有效衔接，主要包括环境影响评价制度、环境监测制度、环境标准制度、环境税制度等，健全环境管理制度体系，并且能够保证该体系运行顺畅。同时，要明确排污许可与环评的功能定位，避免重复评价，并建立健全相关技术规范和标准体系，从而推动排污许可与环评在评价对象、管理内容、管理要求等方面的深度融合。另外相关部门还应统一固定污染源源强的核算口径，从而推动排污许可、总量、环境统计、排污权交易等各项制度所涉及的固定污染源排放数据的真正统一，并建立以排污许可制度为核心的固定源总量控制制度。

4.2 建立健全技术规范体系

建立健全技术规范体系，有利于为排污许可制的实施提供重要保障。排污许可制技术规范体系的完善，还需要由各个编制单位、排污单位以及行业协会参与到技术规范编制过程中，具体包括排污许可证申请与核发技术规范、污染防治可行技术指南、排污许可证执行报告技术规范等。与此同时，相关部门还需要对行业重点污染物允许排量的核算方法给出相应规定，并不断优化排污许可技术规范体系，从而有利于规范环境管理，减轻排污单位的负担[4]。

4.3 不断提高排污许可质量，推动排污许可工作提质增效

在日常排污许可管理工作中，排污许可证核发人员要不断加强业务知识学习，及时掌握标准、规范和政策的出台和更新，全面提高自身的能力素质，并通过采用企业自查、现场检查、线上核查等方式，及时发现和整改排污许可证核发质量问题，从而推动排污许可工作提质增效，夯实排污许可“一证式”管理基础。同时，要建立各管理部门联合审查的工作机制，优化排污许可证的核发流程，切实提高排污许可证核发质量[5]。另外，还要不断加强对企业和第三方服务机构的技术培训，提高工作人员的业务水平，保证排污许可证的编制质量，并要做好排污许可的服务工作，加强宣传引导，强化排污单位的主体责任意识，通过提供技术服务、多渠道帮扶指导的方式，提高排污许可证的填报质量，进一步提高审批效率。

4.4 加强对排污许可执法的监管

在排污许可制实施过程中，建议相关部门组织制定执法监管指导文件，明确工作要求、执法流程、执法内容等重要内容，规范证后监管工作，提升执法部门的证后监管水平。相关部门还应采取有效措施，不断优化排污许可证后监管体制机制，建立全闭环监管体系，做好事前监管、事中监管、事后监管等工作。排污许可核发部门在监管过程中若发现问题，需要列出问题清单，并及时将问题清单移交给执法部门。执法部门应根据法律法规的要求有效开展执法检查工作，对于涉及排污许可证的问题，执法部门需要及时反馈至核发部门，由核发部门对执法部门反馈的排污许可证问题进行核实，并根据核实结果，依法对排污许可证进行调整，形成闭环管理，从而实现排污许可与执法的有效衔接。

执法部门要定期开展排污许可证的专项执法工作，对于违法行为，如无证排污、不按证排污等，要加大震慑力度，持续强化企业排污的主体责任[6]。

4.5 加强排污许可的信息化建设

相关部门应利用信息化技术手段，构建固定污染源数据库，以实现污染源排污许可的信息共享。一方面要提高固定污染源监管的信息化水平，另一方面要提高固定污染源监管的信息智能化水平，同时推动排污许可管理平台与其他系统平台的对接融合，如与移动执法平台系统的对接融合、与自行监测平台系统的对接融合、与环境统计等平台系统的对接融合，从而打通数据壁垒，提高数据应用的广度和深度。另外，还要加强智能化运用，以支撑生态环境部门实施现代化监管，提升现代化环境管理水平。利用大数据手段，通过自行监测排污情况，监测排污效果是否符合排污许可制管理的要求。如果超出要求范围，需要落实好排污措施，解决出现的排污问题。

5 结语

全面实行排污许可制，是贯彻落实党中央精神的重要部署，是实现生态文明体制建设的重要内容，也是强化排污责任主体的重要保障。

排污许可制已经进入改革攻坚期，充分发挥排污许可制在各行业治污工作中的重要作用，能够为深入打好污染防治攻坚战奠定坚实的基础。