浅析排污许可证核发过程中存在的问题及建议—以东莞市为例

温文婷，陈 琳

（东莞市生态环保研究院有限公司，广东 东莞 523000）

引言

2016年11月，国务院办公厅印发了《控制污染物排放许可制实施方案》(国办发[2016]81号)，标志着我国排污许可制度进入正式改革阶段[1]。该方案明确提出，要将排污许可制度提升至固定污染源环境管理的核心地位。环境保护部于2018年1月发布《排污许可管理办法（试行）》，并于2019年8月进行了修正，进一步完善了排污许可制。近年来，东莞市在落实排污许可制度时进行了积极探索且成效显著，存在的问题也较为典型，因此研究东莞市的工作经验可对构建以排污许可制为核心的固定污染源体系提供思路。

1 东莞市排污许可制度现状

1.1 东莞市排污单位特点

制造业是东莞的立市之基，“国际制造名城”早已成为举世闻名的东莞名片。

近几年来，东莞市加速产业转型升级，在纺织、家具、玩具、包装印刷、造纸、化工等传统行业的基础上，大力引进高端装备制造、新一代信息技术、新能源、新材料等新兴产业。目前东莞市重污染来源主要为电镀、阳极氧化等金属表面处理、印染、造纸、化工、电子电路等行业。这些行业企业在增加全市经济效益的同时，污染物排放也随之增加，对环境产生了较大影响。

1.2 东莞市排污许可制度探索

2017年以来，东莞市按照国家及广东省要求，全力推进排污许可制度改革相关工作，不断创新探索，逐步形成了符合东莞实际并行之有效的一套工作方法。2020年2月东莞市生态环境局发布通告，要对所有排污单位实施排污许可发证登记工作。为了能顺利推进该工作，东莞市迅速制定了实施方案，在实践过程中积极解决各项问题并采取相应措施以确保工作进度。

首先，在建立工作机制时，东莞市借助第三方技术的支持，有效地将村（社区）与市局、各分局凝聚在了一起，多方共同合作，不仅让工作落实到位，而且大幅度提高了工作效率。其次，在工作调动上，及时关注各方工作进度。由于行业多且相关行业负责人水平差距较大，致使落实工作难。因此，东莞市组织技术团队对纸制品、印刷、金属铸造等各个行业进行线上培训。

当某分局的进度明显落后时，约谈相关责任人，并由技术团队负责有针对性地一对一指导帮扶，从而确保进度。不仅如此，技术团队还通过现场集中审核的形势帮助企业快速缕清头绪。因此，企业在申请排污许可时便有了一定程度的专业性，分局在进行审核的过程中也能更高效地完成工作。

1.3 东莞市排污许可证核发情况

正是由于多方共同合作，东莞市在2020年9月22日完成了所有排污单位的核发登记工作。不仅实现了固定污染源排污许可整顿任务，同时也实现了2020年排污许可发证登记任务。东莞市取得这番成绩显然与其工作机制、工作态度以及工作方式密不可分。

截止2023年5月底，东莞市持有排污许可证的企业共5 503个，在广东省排名第一。按管理类别统计，重点管理1 071个，简化管理4 432个；按行业类别统计，金属制造业1 441个，占26.2%，造纸和纸制品制造732个，占13.3%，金属表面处理及热处理加工531个，占9.6%。其中，属于重点管理的主要行业为金属表面处理及热处理、污水处理及其再生利用，属于简化管理的主要行业为金属制品业、纸制品制造，见表1。

表1 东莞市现有排污许可证行业分布情况一览表

2 目前东莞市排污许可证核发过程中面临的问题

从东莞市实施排污许可制度的结果来看，东莞市取得的成绩是十分显著的。然而，自东莞市推行排污许可制度至今，不断有问题暴露出来，亟需解决。

2.1 核发数量庞大，核发部门任务艰巨

从全国第二次污染源普查数据来看，广东省固定污染源数量位列全国第一，数值超过60万，因而将排污许可制度覆盖全省的任务艰巨繁重[2]。单就东莞市来说，固定污染源的数量十分庞大，高达9万多家，占广东省总数的15%以上，数据上来说，东莞市的固定污染源数量仅次于深圳市，但在推行排污许可制度的难度上东莞市的情形不容客观。

由于排污许可证的核发对质量要求比较高，在时间紧迫任务繁重的情况下，第三方技术评估单位、核发单位均面临着巨大压力，并且未来一段时间内这种压力还会持续加重[3]。今年是排污证全覆盖后延续发证的第一年，负责核发的部门不仅要处理大量的新申请，同时还要负责对需要延续排污许可证的企业进行审核。此外，还有部分变更的企业也需要进行相关的手续变更，工作人员的任务量及工作难度可想而知。

2.2 填报人员能力不足，填报质量不高

企业在申请排污许可证时必须要依据排污许可管理条例、排污许可管理办法、各行业技术规范、自行监测指南等文件的相关规定，对申请文件的规范性、专业性要求都比较高。然而，大多数企业并没有专门负责人，他们多是临危受命，对排污许可证申请流程不熟悉，对环保的专业知识不清楚，对相关政策规范等文件理解不到位，导致不少企业所填报的内容有时与实际生产运行情况之间存在很大差别，比如在填报时遗漏主要排放口、遗漏污染因子、遗漏主要排放口的年排放量限值、执行标准与限值有误等等，不仅增加了技术评估单位和核发部门的工作量，且频繁修改，延长了排污许可证的申请周期，使得申请难度大大增加，同时也影响项目的落地。因此，企业在填报时必须详细了解相关政策文件，按照专业要求申报。

2.3 环境影响评价与排污许可缺乏有效衔接

2016年底，我国出台的《控制污染物排放许可制实施方案》提出了排污许可制衔接整个环评等相关管理制度。由于排污许可制度的不完善，导致二者的衔接始终存在诸多问题。东莞市于2022年9月印发《东莞市排污许可制与环境影响评价制度有机衔接改革试点实施方案》（东环办函[2022]58号），将分散式污水处理设施及共性工厂项目纳入试点范围，积极推进排污许可制与环境影响评价制度的有机衔接。但由于试点范围较小，仅适用于东莞市辖区范围内日处理量500吨及以上的分散式生活污水处理设施和位于共性工厂的入驻企业，目前符合该条件的企业数量不多，且为企业自愿选择执行，并非强制性执行，试点成效不大。

由于环评与排污许可污染物的管理对象及管理类别不一致，以及对污染物排放量核算办法存在差异使得二者在衔接上难以融洽。另外，一些老旧企业环评手续办理年限比较早，当时的环评工作内容相对简单，以至于部分重要排污许可信息无处可查，因而在重新填报排污许可时根本不能满足填报要求。加上由于东莞市环境容量有限，环评审批时并未完全考虑执行标准的适用性，而是以最严格标准执行。比如并非家具行业的喷涂工序，采用更为严格的广东省《家具制造行业挥发性有机化合物排放标准》（DB 44/801-2010），表征因子为总VOCs，而排污许可证填报时，国家或地方污染物排放标准需要考虑执行标准的适用性，即应执行广东省《大气污染物排放限值》（DB 44/27-2001），表征因子为非甲烷总烃，执行标准和有机废气表征污染因子均不同，因此增加了企业填报和审核的难度。

2.4 核发权限过于集中，严重影响核发效率及质量

为了提高排污许可证的审核质量，东莞市在2020年10月启动了第三方技术评估，并且将各分局的发证权限上收，统一由东莞市生态环境局、东莞市生态环境局松山湖直属分局核发。且根据国务院2021年颁布的《排污许可管理条例》，排污单位应当向其生产经营场所所在地设区的市级以上地方人民政府生态环境主管部门申请取得排污许可证，因此有权力发放排污许可的单位非常有限。

据统计，2023年东莞市需要办理延续手续的企业多达905家，除此之外，还有需要办理变更、重新申请、新企业核发等，然而目前负责为这些单位核发排污许可证的部门，仅有东莞市生态环境局审批协调科和东莞市生态环境局松山湖功能区直属分局审批股，且以上两个部门的工作人员人数不足。核发权限过于集中将导致审核周期长，审核速度慢，同时也影响核发质量。

3 排污许可工作建议

3.1 完善相应技术规范，优化排污许可证内容和填报系统

企业申请排污许可证时所要填报的材料主要以相关的技术规范文件为依据。然而，目前已经发布的技术规范并不完善，在使用时偶有不合理的地方，相关部门应及时修订完善，以保证该技术规范的适用性和指导性，为排污许可证的申请及核发提供支撑。建议优化调整排污许可证记载内容，以增强排污许可证在监管执法过程中的可操作性。比如对于设施参数、处理方式和排污口相同的的生产设备允许合并填报，对于污染较小的生产设备无需填报等。

另外，排污证填报系统也需要优化，比如目前排污证填报系统中的污染物种类出现挥发性有机物、总挥发性有机物、挥发性有机物特征污染因子、挥发性有机物（油类）等，造成填报人员选择困难。建议污染物种类的选项严格按照执行标准提供。又如厂界和厂区无组织排放信息、监测及记录信息等均无法由系统带入，需要手动添加，造成一定的填报难度。建议厂界和厂区无组织排放信息、监测及记录信息等采用系统带入方式。

3.2 审批部门、建设单位、第三方技术单位共同稳步推进

建议排污单位建立环保专干岗位，由专门负责人深入调查了解单位内的实际排污情况并学习专业知识；鼓励专业从事此项工作的第三方机构参与，借助第三方机构的力量，使核发排污许可证的整个流程更加顺畅，提高核发速度，缓解审核部门的工作压力，保证核发质量更高，速度更快。加强企事业排污单位及第三方技术单位与审批部门之间的培训交流，审批部门要起到“领头羊”的作用，应针对各类排污许可政策文件、行业排污技术规范对企业及第三方技术机构进行阶段性培训工作、对填报过程中反复出现的问题归纳讲解。另外，还可以通过建立答疑交流群，将企事业单位难以搞懂的问题总结出来，统一进行解答后建立实时文档，方便后续有问题的单位进行查看。

3.3 加强环境影响评价和排污许可制度之间的衔接

环境影响评价制度和排污许可制度是生态环境保护的两大“护卫”，做好环境影响评价工作以及排污许可证核发工作，能有效减缓项目对生态环境的影响。这也是目前我国为保护生态环境而采取的两种主要手段。

目前，国家已经陆续发布了不少与环评制度以及排污许可制度相关的法律法规，它们有效促进了环评与排污许可制度的衔接。然而根据实际工作情况的结果来看，进一步完善相关法律迫在眉睫。首先，就是要做好《建设项目环境影响评价分类管理名录》和《固定污染源排污许可分类管理名录》的进一步衔接，可以通过对某一行业可能涉及的生产工序进行综合考察，扩大通用工序的适用范围。其次，环评审批与排污许可证核发工作统一原则，包括产污工序、污染因子、执行标准、总量核算等，其中执行标准严格按照《生态环境标准管理办法》确定，污染因子根据执行标准确定，总量核算参考行业技术规范确定。再次，由于目前东莞市排污许可制与环境影响评价制度有机衔接改革试点实施方案适用范围过小，建议针对东莞市的现状，把污染较小且数量较多的行业，如金属制品业中的金属铸造行业，纳入试点范围，积极探索简化环保手续办理机制，加快实现排污许可“一证式”管理。最后，应通过实行分类管理的方式解决建设项目验收后变动与排污许可证衔接的问题。加强环境影响评价和排污许可制度衔接，既能减轻企业负担，又能加快项目落地。

3.4 积极探索新方式，下放核发权限

结合国家放管服的要求采用委托等方式，将核发权限下放到各镇街环境分局[4]。倘若由各街道或各镇对下辖区的排污单位进行排污许可证的核发，不仅可以有效减缓相关部门的压力，还能更精准的对排污单位的情况进行把控。不过，在简政放权时权限不应一次完全松手，要逐步稳定地一点点推进。建议先将污染轻的行业进行下放，比如污水处理及其再生利用、金属铸造、塑料制品业、纸制品印刷等。同时，要充实人员，提高业务水平，加强对下放权力部门的监督管理，并加强证后监管。

4 结语

虽然排污许可制度在固定污染源环境管理中处于核心地位，我国的排污许可制度也经过了多年的实践探索，但始终不够完善，仍然存在不少缺陷和难点。以东莞市为例，通过详细论述排污许可证制度在核发的过程中长期存在的问题，具体分析并有针对性的提出了一些应对方案，希望能为排污许可证制度更加完善尽提供有益的帮助。