地方妇联与社会组织联动治理的嵌合机制探索*——基于对上海市P区“家中心”项目的实证考察

高 丽 徐选国

(1.郑州轻工业大学 政法学院,河南 郑州 450001;2.华东理工大学 社会与公共管理学院,上海 200237)

一、问题提出

妇联作为党领导下的群团组织,既是党和政府服务妇女群众的桥梁与纽带,也是党密切联系广大妇女群众、促进社会整合的组织化载体。为有效发挥妇联等群团组织在引领、联系、服务群众方面的功能,党的十九届四中全会明确指出,要建立健全联系广泛、服务群众的群团工作体系,发挥群团组织、社会组织作用,注重发挥家庭家教家风在基层社会治理中的重要作用,助力构建基层治理共同体。党的二十大报告进一步强调要深化工会、共青团、妇联等群团组织改革和建设,有效发挥桥梁纽带作用。而家庭作为妇联组织的传统工作和优势领域,也是妇联开展工作、落实服务、彰显效能的主要阵地,妇联在聚合家庭资源、推进家庭文明建设、深化家庭家教家风在基层社会治理中的作用等方面肩负着重要责任,在党建引领下凝聚社会各方力量协同推进家庭工作新格局则成为新时代党中央交给妇联组织的一项重要任务。

党的十八大以来,习近平总书记始终高度重视家庭建设,2013年在同全国妇联新一届领导班子集体谈话时就明确要求妇联组织“要注重发挥妇女在社会生活和家庭生活中的独特作用,发挥妇女在弘扬中华民族家庭美德、树立良好家风方面的独特作用”。2015年春节团拜会上,习近平总书记进一步明确了“注重家庭、注重家教、注重家风”的“三个注重”要求。2016年会见第一届全国文明家庭代表时,习近平总书记再次强调了家庭文明建设的重要作用、目标任务与要求。党的十九大以来,在新时代家庭家教家风建设上,习近平总书记创造性地提出“爱国爱家、相亲相爱、向上向善、共建共享”的新时代家庭观,千千万万个家庭成为国家发展、民族进步、社会和谐的重要基点。

作为引领服务妇女群众、深化创新家庭建设的重要主体,妇联组织在推动家庭工作中既要重视家庭内部建设,也要发挥家庭在社会生活和基层社会治理中的应然效能。然而,家庭问题是一个社会问题,面对社会加速转型背景下家庭结构与功能的多元变迁,以及现有公共政策支持不足的情况[1]下家庭育儿压力的加重[2]、少子老龄化背景下“一老一小”问题凸显[3]、女性发展与家庭责任之间压力博弈加大[4]等多重现实,迫切需要妇联组织联动多方力量协同解决家庭难题、深耕家庭建设、创新家庭治理格局。另外,在全面推进高质量发展的中国式现代化进程中,如何联动多元主体激活家庭内在力量、找准家庭在基层社会治理中的结构位置、充分发挥其在治理体系内的角色优势,逐步推动其从被服务或被治理的对象转向参与基层治理的实践主体,是当前妇联组织深入推进家庭建设、有效发挥桥梁纽带作用的关键议题。以往对于妇联参与家庭建设领域的探讨,既有对家庭工作定位与意涵[5]、家庭建设与社会治理关系[6]的解析,也有对新时代家庭建设中妇联作用与妇联推动家庭建设路径[7]等方面的探讨,更多是对制度安排、政策变迁的一般性解读与路径分析,而对深化群团改革下妇联组织何以推动家庭建设、妇联创新家庭治理的实践与运作机制等方面的努力尚有欠缺。

上海P区妇联在习近平总书记所提出的“三个注重”要求下,基于前期项目化运作经验与全区家庭建设的紧迫问题,尝试以各街镇“家庭文明建设指导服务中心”(简称“家中心”)为载体,按照“一街镇一品牌”的原则,通过由区妇联出资、街镇妇联根据区域特点与妇女家庭需求来选择服务项目、社会组织承接项目来提供专业化服务的方式,于2014年率先在17个街镇试点推行“家中心”项目(1)“家中心”项目,是指P区妇联通过购买社会服务、引入社会资源等形式,由区街(镇)妇联共同出资,各街镇妇联根据区域特点自行选择项目类型和服务方式,由街镇家庭文明建设指导服务中心承接或委托社会组织承接,以满足不同街镇妇女儿童家庭的多元复杂需求,更好推进家庭建设在基层治理中的效能。,以积极践行“资源向基层下沉、力量向基层汇聚、服务在基层提供”的发展理念。2016年在群团改革要求下,为进一步推进妇联的社会化职能,P区妇联加大向社会组织购买社会服务项目力度,实现了全区36个街镇“家中心”项目全覆盖,形成了一批以家庭文明、家庭教育、家庭服务、家庭研究为重点的服务项目,在撬动家庭与社区资源、激发多元力量、提升妇联与社会组织联动治理效力等方面取得显著成效。因此,本文所关切的核心问题在于:P区妇联在群团改革实践中如何联动社会力量建构家庭治理体系,并通过“妇社联动”的实践推动家庭建设和基层社会治理?这种“妇社联动”在治理实践中的嵌合机制为何?

基于此,本文采用质性研究方法,以P区妇联“家中心”项目实践为研究对象,通过研究者2016-2020年所参与的“家中心”项目第三方监管评估实践,借助深度访谈、参与式观察等方法对“家中心”项目实践进行深入探究。在研究与资料收集过程中,研究者借助第三方评估身份的入场优势全面参与了“家中心”项目的筛选立项、过程评估、年终总结、调研迎检等事宜,并在评估过程中与区妇联、街镇妇联、社会组织等均建立了良好的信任关系,先后与14名区街妇联干部、8名社会组织代表(含协调方与评估方)就项目缘起、实施过程与效果、合作关系等内容进行了深度访谈,在日常项目评估中还与服务参与对象就项目效果与满意度展开交流,保障了经验资料的丰富度与完整性,从而更为全面地呈现了“家中心”项目的运作过程与“妇社联动”治理的全貌。

二、理论基础与分析框架

妇联组织作为基层社会治理实践的重要组成部分,乃是联动多元主体促进社会团结、助力国家治理体系和治理能力现代化的组织力量。在治理实践中,如何实现聚合个体、联动家庭、激活社区、创新治理的目标,乃是妇联推动家庭建设、发挥家庭在基层社会治理中重要作用的关键。而“嵌合”作为阐释不同主体之间互动合作关系的重要概念,是对原有嵌入性理论的进一步延展,且不同行动者之间的有效嵌合能够发挥出各主体独立所不具有的作用,进而彰显出多元主体合作共治的实践效能,这就为妇社联动治理提供了更具分析性和解释力的学理依据。

(一)从“嵌入”走向“嵌合”:解释治理主体互动关系的视角转换

作为一个分析市场经济和社会网络间关系的经济学概念,“嵌入”一词最早由卡尔·波兰尼(Karl Polanyi)在社会科学领域用于解释市场与社会的关系[8](P15),认为市场原本是嵌入并从属于社会的,但在自发调节市场主义推动下,市场不断脱嵌于社会,使得社会嵌入市场之中。而后,马克·格兰诺维特(Mark Granovetter)进一步将“嵌入”分为结构嵌入和关系嵌入[9](P29),提出人类一切有意识的活动都嵌入在人际关系和社会网络中。而在社会工作本土化进程中,“嵌入”概念被创造性地用于阐释中国社会工作的发展进路,认为专业社会工作在中国的发展是一种“嵌入性发展”[10],并对嵌入主体、客体、过程、效果等进行了全面论述,揭示出A受制于B的社会事实下A谋求进入B中并获得特定位置与认可的内在机理[11][12](P153)。但不少研究却将“嵌入”仅仅理解为“介入”“参与”,抑或停留于“嵌入”的“单向性”,忽视了“嵌入”的本原性意涵,进而在复杂的权力关系下约制了“嵌入”的有效性,逐步陷入外部服务行政化、内部治理官僚化和专业建制化的现实[13]。为此,不同学者从“双重嵌入”[14]、“双向嵌入”[15]、“层级嵌入”[16]、“多重嵌入”[17]等多维度进一步丰富了嵌入的内涵及其对中国本土社会工作发展的解释力。然而,在中国特有的政治、社会与文化体系下,聚焦于主客体二元关系的“嵌入性”思想,对实践场域内多元主体互动的解释力颇为有限,且嵌入何以发展、嵌入有效性[18]等也受到质疑与挑战。

为此,有学者在“嵌入性发展”“融合性发展”基础上,进一步提出“嵌合”发展。“嵌合”最早用于军事和工程领域,指不同事物有机结合后形成新功能的现象。在社会科学领域,“嵌合”陆续被用于解释独立董事和独立董事制度与既有社会结构的嵌套[19](P300)、基层社会中自治性与行政性的互嵌[20]、社会工作与公益慈善的嵌合共生[21]、公共卫生与社会工作的嵌合[22]等一系列问题,进而折射出“嵌合”对各领域内不同主体互动过程及其关系的解释效力。相较于“嵌入”,“嵌合”更关注“嵌”之后的“合”,其强调嵌入后不同主体之间的互相适应、支持、协作与耦合,在分析不同制度关系、不同主体互动合作等方面具有较强的解释力。从本质上来讲,作为对“嵌入”思想的理论延展,“嵌合”更突出强调不同事物之间嵌入或互嵌后所结合而成的新的嵌合体能够较好地合作、协同、整合和一体化行动的现象[23],既揭示了不同事物之间的互嵌与合作机制,也体现出嵌合体在功能与过程上的内在耦合机制,从而为分析基层社会治理体系内多主体互动合作的实践逻辑提供了新的解释视角。因此,面对基层社会治理场域内主体多样性及其关系复杂性的现实情形,“嵌合”视角或可成为阐释在治理共同体视域下主体间何以联动治理的学理依据。

(二)嵌合机制:一种“妇社联动”治理的分析框架

作为党领导下的群团组织,面临基层服务力量和服务妇女群众能力不足以及处于国家政治性与民间社会性的内在张力等情况[24],进一步发挥妇联组织在参与基层社会治理中的应然效能,既要全面贯彻落实群团改革要求、创新群众工作机制等一系列存量改革,也要主动寻求增量创新,以家庭建设为切入点来激活家庭主体性与社会性特质,以项目化运作为载体来协同社会力量共同推进社会化服务,着力破解其近邻性与替代性难题[25],从而在聚合多元主体下共同推动基层社会治理的共建共治共享格局。

因此,在多任务并存、多诉求叠加的群团改革现实以及妇联单一主体难以有效破解治理难题的困局下,需要借助妇联与社会组织之间的有效联动来促成一种多元主体合作的治理格局。而原有的“嵌入观”较多阐释的是两个或多个主体之间的本质性关系,但在不同治理情景和复杂权力关系的交织下,易发生嵌入后的“反向吸纳”抑或建制化导向,难以促成主体间的有效融合,且所形成的嵌入关系往往体现在事物A嵌入事物B的“单向嵌入”,缺乏对治理共同体视域下多主体联动及其复杂关系的有效解释力。基于此,本研究以妇联推动家庭建设、创新基层社会治理的本土实践为基础,从原有的单向“嵌入观”转向主体间“嵌合”机制,并将其放置于基层社会治理共同体的视域下,从主体间互嵌融合的维度出发,阐释“妇社联动”推进“家中心”项目化运作的嵌合实践机理,并形成了以下理论命题。

第一,坚持以妇女群众需求为本位的服务使命是主体“嵌合”的根本逻辑前提。在以人民为中心的治理导向与中央群团改革要求的双重驱动下,既要注重个体与家庭的主体性,也要持续增强群众性职能、社会化属性,切实围绕妇女儿童家庭的现实需求来联动社会组织、延展工作手臂、推动治理效能提升。

第二,党委统一领导下的层级联动与主体参与是“嵌合”的组织结构。注重党建引领下不同层级主体之间的互通共融,促进外部环境支撑下行动主体的主动参与,以规范有序的项目组织结构来实现“嵌合”的有效性。

第三,全过程督导赋能是主体“嵌合”的技术支撑。从本质上来讲,“嵌合”并非“单向性”,而是具有“双向性”特质,而“双向性”得以可能的关键在于外部赋能机制的有力驱动,即从既往“监管”思维下对结果合法性的佐证转向“赋能”逻辑下对实践过程有效性的支撑,推动“以评促建”与“以督赋能”下的陪伴式成长。

第四,制度创新与理念转换是保障主体“嵌合”的长效机制。在治理现代化视域下,主体间有效嵌合的常态化与长效性需要依托自上而下制度合法性与自下而上培植在地力量的双重支撑,以推动“嵌合”机制及其效应的可持续。

根据“嵌入”机制及其四个基本命题,笔者形成了图1所示的分析框架,以展示“家中心”项目运作中妇联与社会组织联动治理的嵌合机制及其实践逻辑。

图1 嵌合机制下“妇社联动”治理实践的分析框架

相较于既往妇联组织面临的单一主体、“悬浮式”参与基层治理的实践困境而言,在嵌合机制的“妇社联动”治理分析框架下,妇联组织与社会组织之间的联动过程,更多是围绕妇女群众需求本位的根本前提、党委领导下层级联动与主体参与的组织结构、全过程督导赋能的技术支撑以及制度创新与理念转换的长效机制,逐步形成了多元主体嵌合的治理共同体格局,从而在中国式现代化进程中为进一步阐释妇联组织推进家庭文明建设、联动社会组织创新基层社会治理、深化自身改革实践等提供了新的学理性阐释。

三、“妇社联动”推进P区妇联“家中心”项目运作的嵌合逻辑

“家中心”项目作为“妇社联动”的实践平台,是回应区域家庭现实需求、激活家庭力量参与治理的服务载体。在项目化运作过程中,妇联组织如何联动社会组织来创新群众工作机制、聚合多元治理主体共同推进家庭家教家风建设则成为创新基层社会治理的核心要义。从具体实践来看,P区妇联通过以群众性为核心导向的项目筛选机制、党建引领多方联动的项目运行机制、全过程项目陪伴赋能机制、制度创新驱动的项目长效机制,着力促成“妇社联动”治理下的嵌合实践,由此进一步推动多元主体的协同共治,进而实现基层社会治理的创新升级。

(一)需求本位与“四上四下”并行,构筑群众性导向的项目筛选机制

“家中心”项目作为妇联延展工作手臂、创新群众工作机制的积极尝试,在实施初期因未建立明确的项目筛选与立项要求,再加之组织间竞争少,多为“来者少拒”“申报即立”,实践中存在“项目活动化”“服务娱乐化”“成效形式化”等现实问题。在中央群团改革对增强“政治性、先进性、群众性”的明确要求以及社会组织持续发展下,为进一步深耕群众性职能,P区妇联在“家中心”项目立项签约前的筛选阶段,通过“需求本位”理念引导和“四上四下”过程磨合两方面保障项目议题的聚焦度与服务精准性,进而有力回应了妇女群众需求、提升了群众服务的有效性。

一方面,P区妇联依托规则约束与意识培养来推动专业社会组织对“需求本位”的践行。在P区妇联对外发布项目征集公告时,明确标明项目申报的“三个注重”要求,即注重对区委重点工作的结合、注重对社会热点议题的关切、注重对在地妇女群众需求的聚焦;并要求有意申报的社会组织要提前与落地街镇妇联就区域重点工作互通商议,形成对重点议题、重点群体的共识,如所在街镇年度重点工作、重点困弱群体的需求要点等;以此为基础,再引导并支持社会组织有针对性地展开需求调研,借助问卷、访谈、社区走访等形式全面知悉所关注群体的现实需求,并在申报书的“项目背景”板块呈现调研数据与结果。X镇妇联主席常和社会组织一同下社区走访,深有感慨:“如果你想做‘家中心’项目,一定要去做前期需求调查,我们自己做项目还要到社区走访呢,作为外来的社会组织,如果纯粹地把其他地方做的项目拿过来的话,效果就会受到影响。”因此,在“家中心”项目逐年推进中,P区妇联与街镇妇联通过明晰申报规则、共同参与走访调研、推动以调研为支撑的申报书撰写等,增强社会组织的需求本位意识,从而进一步提升项目设计的科学性与精准性。

另一方面,为确保项目申报书的主题合规、管理规范、服务专业,P区妇联以多主体协同推进的“四上四下”模式来进一步打磨优化社会组织的申报书,即在项目申报截止后,建立起由“区妇联+街镇妇联+评估方+实务专家”组成的项目立项审核小组,对所有项目申报书依次审阅,并通过面对面问询、文档批注退回、电话问询或反馈等形式,从项目的需求聚焦、目标拟定、服务规划、预算设计、管理规范等方面对每份申报书严格筛选把关,确保项目质量。既往项目修改反馈中,因缺失二轮甚至多轮的对返修稿的“再议”,导致社会组织“忽视修改意见”抑或“不动不改”,给出的修改意见大多“流于形式”。因此,P区妇联通过采取“四上四下”的多轮“提交—反馈—修改”过程,从源头上把控项目规范性及其质量,以确保项目本身契合妇女儿童家庭的现实需求。据D街道妇联主席回忆:“今年形式上明显比去年重视好多,那个月我们周周都要跑区妇联,往年就改一轮,过去就过去了,不再考究,今年来回沟通得有四五回,换掉的机构和换掉的项目真是多。”同时,在项目筛选时审核小组对不同类别的项目采取差别化的反馈机制,其中存在“四化”倾向的项目一律退回更换(或更换机构)、有问题或新意不足的项目一律退回修改、更换新项目的街镇一律致电妇联主席确认,进而在相互修改磨合中甄选出既符合在地家庭建设需要又彰显街镇特色的服务项目。正如承接项目的X家庭服务中心负责人所言:“我们每年承接4个‘家中心’项目,每个都是反反复复打磨出来的,过程很艰辛,领导专家真的是一针见血、批注也很细致,对团队来说成长与收获很大的。”

(二)党委领导下层级联动与主体参与,形成多方互促的项目运行机制

在项目实施初期,购买“家中心”项目资金统一由区妇联下拨,36个“家中心”项目均匀分配至36个街镇,各街镇妇联负责项目落实后的监管与支持,但因该项目是街镇繁杂事务外的新增行政事项,且区妇联对街镇妇联并无考核,使得街镇妇联支持项目落地的动力与参与度不足;再加之有的街镇党委将其视为“唱唱跳跳的活动”,重视度与支持度相对有限,项目较多“悬浮”于街道妇联工作之上,运行顺畅度与主体参与尚属不足。而在中央群团改革要求与家庭家教家风建设的持续驱动下,各级党委对群团改革、妇女儿童诉求与家庭建设要求的关注日趋增进,家庭文明建设成为党委的重要工作之一,进而在聚焦党委中心工作的同时为构筑新的项目组织结构提供了有利契机。

基于此,P区妇联于2019年调整“家中心”项目布局,着力推动层级联动。一是转变出资模式,由区妇联单一出资购买转为区街妇联共同出资,每年向各街镇妇联拨付购买资金的同时,要求各街镇妇联根据项目实际配备资金;二是项目合作协议中明确规定街镇妇联的监管职责,即街镇妇联要指导与支持落地项目的实施,联合社会组织共创“一街一品”,形成项目运作的层级协同;三是强调“党建带妇建、妇建促党建”,各街镇党委牵头组建了家庭文明建设指导协调小组,重视并支持所购买的“家中心”项目实施,引导多部门协作共建,进一步推动党建与妇建互促下条块资源的有效整合。资金较为充裕的C镇妇联主席表示:“盖章有时候是一种形式支持,关键还在于‘作为’。像我们镇党委每年都会专门听取工青妇汇报,对我们几个品牌项目非常认可,街镇也愿意出资配比支持,其他部门还主动找我们合作。”可见,在畅通层级联动的基础上,依托项目运作来进一步推动从盖章批复的“形式认可”到成效驱动的“实质认可”、从“单一主体行动”到“多部门联动”的转变。而这一转变既与妇联本身所运作项目的影响力密切相关,也离不开社会组织这一重要实践主体的参与。

正是党委统一领导下妇联工作与党委中心工作的有机契合,初步构建起“家中心”项目运作的组织结构,进而在项目运行机制畅通下进一步推动着项目承接方即社会组织的主体参与。一方面,P区妇联引入由P公益促进会所推进的“供需对接·一站式服务平台”(以下简称“平台”)为社会组织提供专项培训,提升项目管理能力。作为枢纽型社会组织的P公益促进会,每季度结合平台上所管理的各个项目的共性需求来开设专题培训,重在提升对项目运作的管理能力。作为一家聚焦家庭亲子阅读的社会组织,在“平台”支持下受益匪浅:“平台研发了需求评估手册、项目管理手册、财务管理手册、优秀案例撰写手册等学习材料,再加上每季度一次专题培训,对我们这种初创期社会组织真的太有用了。”由此,P区妇联借助P公益促进会来进一步推动区域内女性社会组织、家庭服务类社会组织的培育。另一方面,街镇妇联与社会组织在项目运作中实行资源双向互“哺”,进一步推动社会组织的主体参与。既往购买社会服务项目中较多是各级妇联在项目推进中协助社会组织链接资源,如社区的场地、招募人员、链接师资等,S镇主席觉得“外来社会组织有他们的难处,所以帮他们协调场地和其他资源支持”;但随着社会组织服务能力与参与主体性的增强,资源整合能力明显提升,“以前都是我来找资源,但现在有些承接方整合能力挺强的,不仅带给市妇联资源,我们需要的其他资源他都能帮你链接到。”

(三)以评促建与陪伴式成长相辅,打造全过程的项目赋能机制

当前,无论是向社会力量购买服务机制还是社会组织能力均处于初期发展阶段,如何有力推动项目和社会组织的专业化、成效化发展,成为各个实践主体所应思考的重要议题。基于既有项目化运作经验与购买服务实践中“内行管内行”的必要性,P区妇联在联手社会组织推进“家中心”项目之初,便主动购买引入专业的第三方评估机构X评估中心,主要对36个“家中心”项目开展全过程监管评估,力图以专业化评估来实现对各类服务项目及其承接组织的规范指导,更好地保障项目运作专业性与服务成效最大化。

需要指出的是,在初期引入第三方评估时,P区妇联更倾向于将“第三方评估”视为“中间代理人”[26]来发挥监管角色,以两次过程性现场监测评估来判定项目进展与成效,容易呈现出“为了监管而监管”“事后监管”的评估悬浮化与滞后性困境,难以从源头上保障项目本身的规范与精准,评估容易沦为“结项佐证”,致使“第三方评估失灵”[27]。改进后,第三方评估机构主要通过赋能式评估宣介践行、全过程监管体系、多主体评估机制来实现对“家中心”项目运作的技术支撑。

第一,转变P区妇联与社会组织对评估理念的“管”思维,从“监管式评估”转向“赋能式评估”。原有以监管为核心的评估模式下,重“管”而轻“督”,评估方更多充当P区妇联的“代理人”来监督、管理、考评各个“家中心”项目,社会组织也将“评估方”视为“二领导”,在实地现场活动监测时往往“毕恭毕敬、报喜不报忧”。在深化群团改革要求与社会组织发展需求下,X评估中心借助各类培训、实地评估、新闻媒体宣传、实践研究等形式来持续宣介第三方评估的“赋能”与“同行陪伴”特征,“赋能本身具有双重性,涵盖着专业赋能与规范赋能,前者强调对社会组织的服务引导与能力支持,后者则是对项目运作规范层面的服务监管”。X评估中心X主任所期望达到的正是理念和行动层面从监管到赋能的调适,推动评估方对社会组织的“陪伴式成长”,并在具体现场监测评估中用行动佐证对社会组织的问题督导、思路启发及专业引导。

第二,结合项目运作实际,P区妇联与评估方共同商议下建立起“家中心”项目的“全过程监管体系”,即“前置评估+过程现场监测+末期结果评估+常态化咨询”,贯穿项目运作各个阶段,推动“以评促建”“以督赋能”。其中,前置评估是立项前借助多主体构成的审核小组对项目的“四上四下”;过程监测是项目运作中评估方以参与式观察法实地审视项目内具体服务活动;结果评估是项目完成后对执行情况、目标达成、实践成效、财务管理等方面的总体评估;常态化咨询则是贯穿于整个项目实施过程、基于项目发展需求的线上线下咨询督导。这种全过程监管评估体系的建立,既能够突出评估本身对社会组织的赋能支持,也进一步为“家中心”项目运作提供了有力的外部技术保障。

第三,构建起由“购买方+落地方+评估方+服务对象(受益方)”组成的多主体评估机制。既往评估结果的决定权较多在于评估方,即“一方主导”,造成评估维度与评估主体代表的单薄化。在多年评估探索实践下,X评估中心在征得P区妇联认可的基础上,对“家中心”项目实施多主体协同参与的评估机制。其中,购买方是对项目协议的执行情况、项目实施对妇女儿童家庭及妇联工作的促进作用以及服务满意度予以评价;落地方对项目过程管理的有效性、服务推进的专业性、项目实施对区域妇女儿童家庭带来的影响以及服务满意度予以评价;服务对象(受益方)主要对服务满意度、服务参与对自身的影响与改变等予以评价;而评估方则结合项目资料的查阅与相关方的访谈来对项目整体执行情况、项目管理情况、财务管理情况、项目产出与成效等方面进行综合性评价。这种多主体参与的评估机制,既能兼顾各方对项目实施的评价意见,又能提升评估结论的科学性与客观性,还能增进体制内外不同群体知悉并肯定第三方评估工作。

(四)制度创新与理念转换共进,筑牢内外相通的项目长效机制

“家中心”项目作为一项自上而下推动服务重心下移与服务资源下沉的创新实践,在“党建带妇建、妇建促党建”的导向下,试图在理想制度设计下有效发挥妇联聚合效能并激活家庭主体性,增强自身主体意识、创新行动实践,进而广泛撬动资源、推进主体协同互嵌下基层妇联及项目运作的可持续发展[28]。从这个意义上来说,外部顶层制度设计与内在服务理念转换乃是推动“家中心”项目长效性发展的关键点。

一方面,P区妇联主动争取相关部门对家庭建设的重视与共识,从制度保障入手,主动联手多部门,推动制度建立及落地生根。一是拟定政策文本共同建立家庭建设共识:推动区文明委把家庭文明建设纳入《P区精神文明建设“十三五”规划纲要》(2016-2020),与区委宣传部等六部门联合下发《关于贯彻落实“注重家庭、注重家教、注重家风”建设工作的实施意见》,将家庭文明建设与文明城市、文明村镇、文明单位等创建工作同步部署推进。在P区妇联W主席看来,团结其他部门联合推动家庭工作纳入全区精神文明建设“总盘子”,“既能确保家庭建设资金投入的稳定性,也能拉升家庭文明建设在精神文明创建工作体系内的地位,促成部门间对家庭建设的制度共识与组织保障”。二是以项目契合重点工作来落实政策要求。针对既往存在的“只见文件不见行动”的情况,在推进家庭建设实施意见时,P区妇联重整“家中心”平台、落实实体化运作,将全区36个街镇的“家中心”项目分类设计:一是与全区中心工作粘合,将“家庭服务”类项目融入全区家门口服务体系,形成服务叠加效应;二是与部门工作牵手融合,如依托与区教育局、文明办联合成立的家庭教育研究与指导中心,在全市率先启动“父母成长支持计划”、搭建“空中父母学堂”平台,共同支持“家庭教育”类项目运作,这就在促成制度落实的同时又以部门间团结合力推动家庭服务升级。

另一方面,推动在地化督导与服务力量的培植生长。基于多年的项目化运作经验,及其与社会组织、第三方组织的互动关系,妇联内部包括区家庭儿童权益部门、街镇妇联主席等对家庭建设本身、需求调研、项目化运作、项目管理、成效评价等方面的理解有了更为清晰的认知,从“指标导向”转向“成效导向”,从项目的“行政任务包”转向“加持资源包”,“之前做项目光想着赶快完成指标,现在每次活动结束后我都会跟服务对象聊聊、听听意见,即便你们不来做监测评估,我也要问的,如果他们是‘倒浆糊’,那我就不要了,我们与社会组织合作就是要让百万家庭满意,为妇女群众服务是重要目的”。这种在实践过程所建立的推动家庭建设的在地化指导力量,既具有体制内资源支撑,又形成了对项目管理、家庭建设的意识转换与知识积累。此外,相较于既往从外围找专业社会组织,P区妇联开始重视对本土女性社会组织、社区社会组织的孵化培育,依托“供需对接·一站式服务平台”、第三方评估组织以及街镇妇联的落地指导的多重支持,以工作坊、经验交流、实地指导、面对面问询等形式精准支持项目运作与组织成长,进而成为初创期社会组织的“孵化器”,成长和受益于妇联项目支持的L机构负责人坦言:“最困难时妇联把我作为社区代表吸纳进T镇妇联执委团队,通过妇联这个大平台结识许多相关部门、企业,也了解到很多的公益项目与公益创业案例,还去参加工作坊培训,并委托我们承办镇妇联、居委的一些社区活动,做公益创业尝试。”可见,对本土社会组织的培植过程还进一步促成了妇联对优秀女性力量的聚合与吸纳,推动了在地化社会服务力量的生长。

四、“妇社联动”治理下“家中心”项目运作的实践效应

经过八年多项目化运作探索,上述所形成的群众性导向的项目筛选机制、党建引领多方联动的项目运行机制、全过程项目陪伴赋能机制、制度创新驱动的项目长效机制等嵌合实践,彰显了P区妇联朝向对家庭主体性的激活、对妇联再组织化逻辑的重塑、对妇社联动治理共同体的构建等实践效应。这些效应得以实现的深层原因在于:在多元主体嵌合实践框架下,“妇社联动”治理依托嵌合机制的内在命题及其在地化操作,促成了家庭治理与基层治理场域内多元主体角色位置的厘定、结构与功能的整合以及作用效能的有力发挥。

(一)制度赋能与服务导入并进,重塑了家庭的主体性与社会性

家庭虽是相对于国家、社会、市场等公共领域之外的私人领域,但其所具备的联结国家与个人之间的中介特质却因社会急剧变迁下家庭结构调整、家庭问题多变等走向弱化,家庭的组织化功能、社会性内涵日趋消逝。当前党中央持续推进的“三个注重”要求,既是对重塑家庭在社会治理体系中应然角色的强烈呼唤,也是对发挥家庭在促进社会团结、创新基层治理中应然效力的积极尝试。

在推进“家中心”项目中,P区妇联借助妇社联动治理推进多元主体嵌合,初步实现了对家庭建设的有效落实,具体表现在:一是明晰了家庭在治理体系内的位置,落实了家庭建设的制度合法性,各街镇纷纷将“家中心”建设纳入全局工作,形成了制度监管、专项资金、专职人员、考核测评等一系列保障,有效推动了全区家庭文明建设落到实处。二是以专业化服务推进家庭建设体系化,形成了“幸福+”系列项目、“T镇i幸福”智慧平台、“心灵驿站”关爱模式、妇女议事会机制以及一系列女性公益组织,初步实现了以服务导入聚合女性及家庭参与治理的目标。一位L街道幸福家庭心灵驿站项目铁杆粉丝的全职妈妈表示:“这里转变了我的教育理念,父母的陪伴很重要,但家庭本身的健康更重要。”三是激活了家庭参与社区治理的主体性,推动着妇女儿童及其家庭逐步从隐秘的私人领域走进了社区公共空间。“从带动儿童、女性参与公益,到带领家庭促进社区融合,我们真的在见证着家庭参与数量增加、积极性提升,同时也增强了家庭与社区的关联,带动家庭走进社区、融入社区,引导社区家庭形成合力”,这正是P社区家庭服务中心负责人在推进家庭项目中的真切感受。四是紧密了家庭工作与社区工作的内在关联。家庭既是社区层面参与治理的实践主体,也是基层社会治理的最终落脚点,而基层社会治理的一个重要目标就是要促进家庭发展,以家庭需求为导向来提供政策支持和公共服务,即基层社会治理应是“为家庭”的[29]。一位L街道妇联主席点明了家庭与社区关系的紧密性:“家庭好、社区也就好了,这几年我们一直做家庭暴力,挨家挨户走访,去年我们家暴就少了很多,这就是为社区做贡献!家庭的事升级了就是社会的事,所以家庭事无小事,小事情处理后有很多工作会不一样,家庭工作‘任重而道远’。”

简言之,在“妇社联动”推动下,通过制度赋能与服务导入,进一步厘清了家庭在治理体系内的角色位置,重构了家庭本身在治理实践中的主体性与社会性内涵,逐步实现以小家庭团结促进大社会团结的目标,更进一步推动社会转型阶段对原有个体再组织化逻辑的新调整。

(二)从单向借道到多维嵌合,推动妇联组织化功能的倍增

从本质上来讲,妇联是具有组织化功能的群众性组织,应通过不同层级的组织化载体和一系列社会化服务来将原子化、离散化的个体重新加以整合,借助嵌入型桥接来组织社会[30],进而缓解单位制解体下社会成员所面临的“没有组织向自己负责”的现实局面[31],推动个体的再组织化与社会团结。而就妇联自身建设来看,所展开的存量改革如何进一步改变基层服务抓手不够、力量不足的情况,促进组织化效力彰显?作为引领服务联系广大妇女群众、促进社会有效整合的组织化载体,地方妇联如何重塑再组织化逻辑、彰显党领导下的社会化属性,进而使“桥梁”畅通、纽带“牢固”并实现家庭建设创新?

从实践来看,P区妇联深知面对全区百万家庭开展服务所存在的能力与资源限度,因而把存量改革与增量改革相结合,将“家中心”建设作为推进家庭建设、深化基层社会治理创新的突破口与落脚点,转变既往社会力量的“单向借道”机制,着力发挥“嵌合机制”下“1+1>2”的现实效力与组织化功能。不同于“行政借道社会”所呈现的“治理术”或“工具”导向[32]抑或“群团借道社会”的单向性[33],上述“嵌合”机制中妇联与社会组织之间、不同治理主体之间是相互借力、互促共赢的,折射出“嵌合机制”的内在双向性。究其本质,这一“嵌合机制”既是妇联基于群团改革要求与回应妇女群众诉求而主动寻求外部支持、重塑组织化与社会化功能的一种策略选择,也是社会组织立足自身发展限度而与妇联组织之间形成的一种双向互促共进的信任合作,进而促成了一种“群社嵌合”机制下建构基层社会治理共同体的实践效能[34]。这与P区妇联分管项目运作的副主席G所谈及的“妇社合作的双重性”不谋而合:“以项目化运作为基础的妇社合作,既有利于推进社会组织发展,也促使妇联结识更多合作方、培育更多女性社会组织,也回应了妇女儿童家庭的多元需求、彰显群众性特质,最终实现了增能、赋权和发展三大功能。”因此,在以项目化为载体的“妇社联动”治理实践中,一是增强了妇联满足女性需求、维护女性权利、解决家庭问题、参与社会治理的能力;二是推动了妇联服务横向到边、纵向到底,更有效地为基层赋权、为家庭和女性赋权;三是培植并赋能了社会组织,延伸了妇联工作手臂,推动了社会组织的能力与公信力提升。

进一步来讲,P区妇联在“家中心”项目中恰是在坚持需求契合、成效粘合的基础上,依托不同主体间有效嵌合来促成自身与社会组织之间的双向成长与共赢发展,并借助新的组织化载体来逐步增强妇联对原子化个体的再组织化、隐匿化家庭的再激活与聚合,引导、协同更多主体参与到家庭治理、社区治理实践中,从而进一步彰显出妇联与社会组织的组织化功能与群众性职能,这既是对妇社联动治理下“增强妇联社会化属性”这一根本逻辑的充分回应,也是对党的二十大报告中对“发挥群团组织桥梁纽带作用”的有力响应。

(三)党建引领与多主体耦合联动,初步构筑起嵌合治理共同体

伴随着市场经济推动下社会转型加速、社会结构急剧调整,家庭功能的骤变与单位制的解体使得原有的社会整合功能由社区接替,但因面临组织基础薄弱、职能履行受限等困境而难以实现对“后单位”时代原子化个体的再组织化。可见,原有的以家庭、单位、社区作为载体的单一组织化机制,因家庭功能弱化、单位制解体、社区有责无权而出现日趋消解或陷入困局。那么,重建一种恰适性、聚合多元主体的系统组织化机制,成为推动共建共治共享的基层治理格局的关键。

P区妇联在坚持“党建带妇建、妇建促党建”的基础上,以“妇社联动”为支撑,积极推动“家中心”服务载体的增能升级,在创新基层社会治理格局中彰显出本土实践智慧。一方面,P区妇联与街镇妇联以“党建引领、共建共享”为原则,将“家中心”项目与区域、街镇重点工作相结合。如与P区缤纷社区建设实事工作、家门口服务体系有机融合,以党建为抓手,借力借势、聚合多部门优质资源,推动社会治理重心下移、资源下沉,形成与党政部门之间的主体互嵌与优势互补,既进一步扩展了项目影响力与知晓度,也逐步促成了一种党群协同下多元主体合作参与基层治理创新的良好局面。另一方面,妇联联动社会组织推进专精化服务,以社区参与带动个体聚合及其再组织。例如,将家庭服务与社区治理相结合的家庭治理项目,以“百万家庭文明行”为契机,以“妇女之家”为平台,通过关注社区热点、激发家庭潜力,引领家庭参与社区治理、志愿服务社区建设、重塑社区内在活力,而党建核心引领则成为项目化运作下家庭、社区、社会组织、妇联等多主体联动的关键要义。

在C镇2022年“家中心”自评报告中有这样一段总结:为深化“家中心”平台枢纽作用,以“六色花开”区域化妇建项目为载体,发挥妇联执委成员单位、区域化共建单位的资源优势,发挥凝聚妇女、带动家庭、联动社区的资源整合作用,进一步提高了“家中心”的品牌效应和社会知晓率。为扩大家中心的辐射作用,在镇社区党群服务中心内设置了分中心,发挥党建引领作用。此外,还在J村设置分中心,集中展示家文化特色,并设有提供心理咨询服务的心灵驿站,辐射周边居村,在推广家文化建设的同时为更多家庭提供了切实服务。

可见,正是通过党建引领下多元主体有序合作及功能耦合,拓展了“家中心”的品牌效应与影响力,有效促成了党群之间、妇社之间的联动互补与组织化载体的再塑,丰富并拓展了基层社会治理的参与主体及其效能发挥。作为一种党领导下的多主体共治,这种以嵌合为基础的治理共同体既是妇社有效联动下对参与主体、服务资源的有效激活与联通,推动并折射出基层社会治理实践中多元共治效应;也在实现由“单一组织化”转向“系统组织化”、从“单一主体治理”迈向“多主体合作治理”的基础上,重新畅通了个体、家庭与国家之间的联结通道,真正实现了“党政所需、妇女所急、妇联所能”的互通结合,进而逐步形成了一种深化妇联组织改革、创新基层社会治理格局的实践模式。

五、结论与讨论

在中国式现代化进程中,深化群团组织改革和建设、有效发挥桥梁纽带作用,既是重塑再组织化载体、畅通和规范个体与国家之间联结通道的重要路径,也是完善社会治理体系、构筑社会治理共同体的关键举措。本文基于对上海市P区妇联向社会组织购买“家中心”项目实践过程的系统梳理发现,面对家庭建设导向、群团改革要求、基层治理需求等多重挑战,妇联组织借助项目化运作与社会组织形成联动治理,通过以群众性需求为核心导向的项目筛选机制、党建引领多方联动的项目运行机制、全过程项目陪伴赋能机制、制度创新驱动的项目长效机制等多维嵌合实践机理,一方面明确了基层社会治理中“为家庭”的实践导向,以制度保障与服务导入来重塑了家庭主体性和社会性特质,引导家庭走出私人领域、走进生活社区,激活家庭参与基层社会治理的内在动力;另一方面,妇社之间从单向借道转向双向主体间嵌合,逐步以新的组织化载体实现了妇联应然组织化功能的倍增;以此为基础,在回应深化群团改革要求的同时,进一步构建起党建引领下多主体合作的嵌合治理共同体,从而深度阐释了“妇社联动”创新基层社会治理的实践效力。

作为一种创新基层社会治理的积极尝试,P区妇联所持续探索的基于“家中心”项目运作而形成的“妇社联动”治理模式,在一定程度上为深化妇社合作、重建组织化载体、推进社会团结等提供了重要的本土智慧;同时对于探究家庭治理体系、组织化机制新转向、构建“群社嵌合”治理共同体等也具有较大参考价值。当然,不可忽视的是,科层体系的内在约制、项目制的集权导向[35]、妇社关系的非对等性,一定程度上对“妇社联动”治理的应然效力带来了一定的约制,如层级联动加码下所衍生的双重控制与隐形庇护[36]、多重制度逻辑下所催生的合作各异与效能分化以及项目制悖论下所引发的多主体博弈与准伙伴关系等。究其本质,这与“妇社联动”治理过程中的结构性位置缺失、固有科层结构下的体制约制与角色徘徊、社会组织专业能力薄弱等要素有着紧密关联。

因此,要想在购买服务实践中有效聚合社会力量、深耕妇联等群团组织的再组织化功能、构筑可持续的嵌合治理结构,可尝试从以下几方面加以拓展与深耕。第一,厘清结构性位置,增进合法性承认。从国家或地方顶层设计层面厘清妇联组织、社会组织等不同主体在社会治理体系内的结构性位置及其联动参与的制度依据,为二者联动参与基层社会治理创新提供多重合法性支撑,尤其是赋予体制外专业社会组织承接政府职能转移、合力推动构筑基层治理共同体的政治性承认。第二,畅通层级联动机制,理顺多主体复合结构。在“发挥桥梁纽带作用”的明确改革要求下,持续深化妇联等群团组织改革,依托“党建带妇建、妇建促党建”来进一步理顺并畅通各层级妇联之间的上下联动机制与多主体参与治理的复合机制,充分整合条块服务资源,加强对社会组织的政治引领与服务联系,逐步在妇社之间构筑一种深度嵌合的合作伙伴关系。第三,深化“群社嵌合”机制,推动社会组织高质量发展。在“政社分工合作”与“群社协同嵌合”中深度培育并推动专业社会组织的自主创新发展,持续增强组织自身的专业服务能力与自我造血能力,提高组织自主性与独立性,以专业服务、组织连接为支撑来进一步增强社会公信力,从而在整个社会治理体系内有效彰显应然治理效力。