中国式市域社会治理现代化：内涵阐释与指标体系

孙 宾

随着我国改革开放政策的深入实施，人口、公共资源等各种要素逐步向城市聚集，推动了城镇化的快速发展，与此同时也产生了诸多社会问题，使城乡社会治理面临前所未有的挑战。为了应对社会治理的新问题和新挑战，市域社会治理成为新的时代命题。市域社会治理是实现国家治理现代化的重要抓手，也是衔接省域社会治理与城乡基层治理的重要中枢。党的十九届四中全会指出：“加快推进市域社会治理现代化。”党的十九届五中全会提出：“加强和创新市域社会治理，推进市域社会治理现代化。”党的二十大报告指出：“加快推进市域社会治理现代化，提高市域社会治理能力。”无论是中央的政策意图还是现实的迫切要求，市域社会治理现代化已经成为学术界关注的热点话题。因此，构建科学、系统、有效的市域社会治理指标体系，既是回应重大时代战略命题的现实要求，也是建构市域社会治理的中国学术理论的重大创新实践要求。

一、研究缘起：文献回顾与问题提出

国外关于社会治理的研究主要有五个方面：一是探讨社会治理的价值。根据“公共价值”概念提出包含权威化的情境、操作实践和运行结果的“公共价值战略模型”［1］，公共价值不仅是公民与国家社会之间存在密切互动关系的前提，更是政府治理社会和政策建构的重要依据。［2］二是分析社会治理的影响因子。有学者将研究着眼于社会治理的基础性研究，认为地理因素［3］、经济增长和更高收入［4］、社会习俗和文化传统、政治形态、政治认同、政治责任和政治信任是社会治理的变量。三是分析社会治理面临的挑战。从合法性和有效性两个角度分析社会治理的困境。四是分析社会治理方式的优劣和适用性。主要从宏观视角（国家－社会关系视角、政治－行政关系视角、市场治理和网络化治理）、中观视角、微观视角来探究社会治理模式和运行机制。五是从城市化的角度研究社会治理。有的学者认为城市社会治理的碎片化、重复浪费建设等问题严重，试图改变大城市的治理结构，［5］发挥大城市的财政收支、战略部署和交通便利等方面的优势，推动城郊服务一体化，从而实现城市社会的有效治理。也有学者从公共选择的角度提供了一种新视野：通过治理重心下移的方式探索地方政府治理碎片化难题。［6］新区域主义强调城市和郊区之间存在着经济社会发展水平差距，需要重新理顺府际关系，实现新区域主义的治理目标。［7］

国内关于市域社会治理的研究起步较晚，现有的成果主要集中在三个方面：一是市域社会治理的内涵和外延。从社会学角度阐释市域社会治理的概念，界定市域的范围和边界，认为市域不仅包含传统的地级市，也应涵盖设县（区）的地级市，市域主要统筹城市社会和乡土社会。［8］推动县域社会治理向市域社会治理转变需要充分发挥市域城市的辐射功能，落实城乡公共服务均等化的战略部署，为城乡治理一体化奠定基础，［9］也就是说市域社会治理需要在“城乡一体化”的前提下进行，以城市治理为抓手，统筹城乡基层社会治理，充分发挥市级政府的统筹指挥功能，践行“城乡中国”的社会理念，以此分析市域社会治理的主体、手段、内容和目标等。［10］二是市域社会治理的属性和特征。市域社会治理具有集成性、双重性［11］、枢纽性、统筹性、联动性［12］等特征，包含治理结构、治理资源和治理空间等方面的层次属性［13］。三是市域社会治理的路径构建。市域社会治理现代化是社会问题渐进式解决［14］和社会结构科学调适的过程，运用三治融合的治理方式，构建具有中国底色、时代特征和市域特点的社会治理共同体，以地方立法为关键抓手，通过运用创新治理结构、突出问题导向和强化科技支撑［15］等手段全方位提高市域社会治理水平。

综上可见，国外相关研究重点关注城市治理，国内的市域社会治理量化研究较少，已有的量化研究主要聚焦于城市治理指标体系设计，这种评估因其视野专注于城市而忽视乡土社会治理；县域社会治理的评估研究聚焦于县域范围而无法统筹市域层面，难以有效映射市域层面的治理深度和广度。因此，笔者通过界定市域社会治理的内涵，根据指标体系的设计原则和思路构建中国式市域社会治理评估指标体系，试图从理论和实践的角度为市域社会治理现代化评估提供一定的借鉴。

二、理论建构：市域社会治理的内涵、指标设计的原则和思路

（一）概念界定

“市域社会治理”是一个复合词汇，解读其概念需要将其分解为：市域、市域社会、社会治理。市的概念可以根据行政区划理解［16］，也可以从法律层面解释为一级政府的权力分配和运行机制。根据相关法律规定，市包含直辖市、地级市和县级市，笔者认为市域指设县（区）的市，不仅包含城市区域范围，还包含辖区内的县（区）、乡（镇）、村（社区）等区域范畴。社会管理强调政府管理，而社会治理在政府负责社会公共事务的同时，更加注重其他社会主体共建共治共享。社会治理的核心是坚持以人民为中心的治理理念，立足于中国特色的治理体制，不断创新治理方式和手段，构建共建共治共享的治理新格局。中国式市域社会治理指治理主体在城市区划范围内，创新社会治理体制，运用多种治理方式和手段优化治理工作布局、提升治理能力、不断增强人民群众的获得感、幸福感和安全感，打造具有中国特色、时代特征和市域特点的城乡治理新形态、新范式。

（二）指标设计的原则

根据中国式市域社会治理的定义可知：市域社会治理聚焦城乡社会治理，具有城市社会治理和乡土社会治理的双重属性，包含治理区间、治理主体、治理方式、治理要点、工作特色和治理目标的系统要素。因此，科学理解市域社会治理的内涵对于构建市域社会治理指数模型至关重要，可以为高质量推进市域社会治理现代化工作奠定逻辑基础。指标设计既能突出城市治理底色和本色，又能彰显城乡基层社会治理特色和亮点，不仅要遵循指标设计的一般原则，同时更要坚持中国式社会治理的基本原则。

⒈坚持党的领导原则。中国特色的市域社会治理首先要坚持中国特色社会主义的政治制度，中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，更是中国式社会治理现代化建设的根本保证。市域社会治理现代化的具体指标必须凸显党在社会治理中的领导地位，党的领导必须体现在推进中国式市域社会治理的各领域、各环节、全过程，坚持在党的领导下构建社会治理共同体，有效化解社会矛盾，提高公共安全水平，为更高水平的平安中国建设提供根本保障。

⒉坚持以人民为中心原则。无论是社会治理共同体建设，还是让人民群众有更多获得感、幸福感和安全感，都需体现以人民为中心的社会治理理念。社会矛盾的有效化解、公共安全的强力保障、城乡公共服务均等化的有效推进和平安创建工作深入开展的基本出发点都是坚持人民至上的治理理念，指标设计的理念要彰显现代人的核心价值需求、满足人的全面发展需求，指标设计的导向是确保市域社会治理政策向高质量、高品质的现代生活转变，把政策靶向瞄准社会公众需求的靶心，政策目标需要服务于共建共治共享的社会治理新格局，让人民群众切实感受到市域社会治理坚持人民至上的治理理念。

⒊遵循目标性和指导性原则。市域社会治理评价指标的设计不仅要瞄准社会治理的重点目标，也要体现市域社会治理的特殊目标。一是市域社会治理指标体系要切实反映当前社会治理现代化典型城市的实践经验及城乡基层治理典型案例的共性，以便于制定更加科学的市域社会治理政策文件，推动市域社会治理现代化试点工作深入开展。二是根据全国市域社会治理现代化的政策文件、专家意见来确定指标权重，拓宽市域社会治理的广度和深度，全面落实中央的战略部署和政策意图，使市域社会治理现代化指标设计更具科学性。

⒋兼具综合性和重点性原则。市域社会治理指标评价体系具有系统性、层次性和整体性特征，要综合考虑治理体系、工作布局和治理方式等多种因素。指标设计既要体现社会治理体系、治理方式、治理效能和治理布局等综合性因素，也要重点体现公共安全、社会治安防控、社会矛盾化解的具体治理工作重点，具体指标要能体现政治引领的导向功能、法治保障的约束效果、自治基础作用的发挥、德治教化的公序良俗功能、智慧治理的支撑功能。市域社会治理指标体系设计一定要反映评价研究对象的整体影响因素，每个角度都包含既不现实也没有必要，要选取有代表性的指标进行设计评价。

⒌注重可行性和可比性原则。可比性使指标设计具有普遍性价值，使得评价结果能够实现不同市域社会治理试点城市的比较。市域社会治理所有指标内容要明确具体，便于收集、统计和分析数据，对于不可取的数据要有相似的替换方法，既要保证治理目标的明确性，又要避免理论上可行但无法实践，确保评价结果的可操作性。与此同时，市域社会治理指标体系是为了各地市在推进市域社会现代化试点工作的过程中进行横向比较，要考虑指标的相对稳定性和动态调整性，为市域社会治理现代化的试点工作有序开展提供借鉴。

（三）指标设计的思路

⒈彰显“全周期管理”的理念。全周期管理要着眼于市域社会治理现代化建设面临的新形势、新机遇、新问题和新挑战，综合考虑新发展阶段城市和乡村治理面临的复杂社会问题，关注人民对高品质城市生活的期盼和城乡一体化的公共服务要求，大数据时代的社会治理需要精细化、数据化、智能化的政策方针，这些要求与挑战使得市域社会治理指标的设计必须遵循全周期管理理念，正确处理眼前利益与长远利益的关系。全周期管理理念要力争解决治理层级结构壁垒、主体协同效率不佳的难题，充分发挥各个参与主体的积极性，激发市域社会治理资源整合的潜能。

⒉充分体现市域社会治理的总体目标和具体目标。评价指标体系要立足于市域社会治理的总体目标和具体目标，系统考虑治理思路、治理重点任务、关键环节与实施路径，确保评价指标体系设计的系统性、整体性和有效性，扎实有效推进市域社会治理的工作要点，从治理体系、治理方式、治理布局和治理能力等方面全面提升市域治理的现代化水平。市域社会治理的总体目标是扮演好社会公共政策的“中转站”角色，实现城市社会治理与基层治理同步推进，承担国家治理与基层治理的“蓄水池”任务，扮演好国家治理和基层治理中枢神经的角色，有效化解防范社会治理面临的各类风险，维护国家安全和社会稳定，构建具有中国特色的市域社会治理新格局。市域社会治理的具体目标包括：党的领导是推动市域社会治理现代化的前提和保障，党的领导必须贯穿于市域社会治理的全过程、各领域、各环节；市域社会治理的法治化水平得到明显提高；城乡基层治理水平得到切实提高；城乡公共服务差距明显缩小和均等化水平明显提高；公众参与社会治理的积极性提高和参与渠道更加多元、通畅，民主协商、社会协同效果不断提升；市域社会关系更加和谐，社会矛盾化解能力和风险防控能力得到新提升。

⒊彰显市域社会治理的本质，提升市域公众的幸福感。治理是指各种组织依据有序的规则，共同管理各种事务方式的总和。治理与公共政策密不可分，现代公共政策强调国家、社会、公众和市场之间的互动性，治理是由多元参与者共同决策的一种特殊结构和过程。社会治理强调多元主体相互协商、互动配合，市域社会治理包括市域行政层级和市域范围的社会治理，需要多元主体共同参与、有效配合。市域社会治理的核心目标是视域社会和谐稳定，注重回应人民对群众高品质生活的追求，注重治理的调适、高效与有效，注重各个参与主体有效合作、达成共识，注重政务运行的透明度，注重市域层面的法治化建设，关注社会诚信。因此，市域社会治理的重点彰显和谐社会的本质特点，以社会和谐为行动价值取向，以增进市域公众福祉为根本出发点和落脚点，积极推动市域社会治理现代化建设。

⒋体现市域社会治理的枢纽属性，以有效性为评价导向。市域社会治理不仅内嵌于国家治理，又要凸显市域层面的上传下达、统筹协调、统一调动的属性。市域社会治理不仅要贯彻和落实国家的治理体系、治理机制、治理方针和重大决策部署，还要统筹市域资源、指导县域社会治理。从横向结构和纵向层级方面充分发挥市域理解贯彻落实宏观政策能力、统筹协调能力、资源调配能力、社会动员能力、治理方式创新能力，构建统筹协调、部门联动、平安创建的一体化工作推进机制，不断提升市域社会治理效能。

三、模型构建：市域社会治理的指标体系设计

（一）设计思路与方法

市域社会治理指标设计的总体思路：以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，按照系统治理、合作共治、协商参与、精细化的治理理念，构建具有中国特色、时代特征、地域特点的市域社会治理新模式，不断优化市域社会治理的工作部署，加强和创新市域社会治理方式，使市域社会治理能力得到全面提升，打造政治认同、协同有序的社会治理共同体，建设人民更满意、社会更安宁、安全系数更高的平安市域，构建市域社会治理新格局。首先，市域社会治理评估框架的基本依据是党中央关于市域社会治理的战略部署和政策文件，借鉴和吸收全国市域社会治理试点城市的工作经验和部分城市“十四五”市域社会治理现代化规划的主要指标。市域社会治理指标设计思路包括治理体系的完善、治理布局的优化、治理方式的高效以及治理能力的提升四个方面。其次，指标筛选需要市域社会治理涉及的成员单位、城乡社区、乡镇街道等工作人员、学术界的专家、政法工作者等进行打分，筛选指标并确定指标权重。通过收集市域社会治理现代化建设的数据和统计年鉴，分析指标耦合度和一致性，进一步验证并完善指标体系，构建科学合理、可操作性强的市域社会治理评估指标体系。

（二）设计指标体系的框架与内容

根据市域社会治理指标体系的构建原则和思路，笔者以层层分解指标为理念，构建了涵盖三级层次结构的市域社会治理评价指标体系（见表1）。其中，一级指标包括治理体系、治理布局、治理方式和治理能力四个方面，治理体系是其他指标设计的前提和基础，治理布局是推进市域社会治理的具体指导，治理方式是市域社会治理的重要抓手，治理能力是市域社会治理目标牵引的必然要求。二级指标的设计依据是市域社会治理的内涵、党和国家关于社会治理的制度文件、政策方针、市域社会治理现代化试点城市的文件精神和治理实践经验。二级指标包括党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与和指挥处置机制；国家政治安全、社会治安防控、社会矛盾风险化解、公共安全和公共服务；政治引领、法治保障、德治教化、自治基础和智治支撑；统筹决策谋划能力、红色治理能力、基层综治中心保障力、城乡基层社会治理协同力、市域社会治理理念引领力和市域社会工作者战斗力。二级指标是一级指标的细化和分解，社会治理体制旨在解决党如何领导、政府如何负责、治理主体如何有效协商、社会力量如何有效协同、公众如何积极参与的问题；治理工作的切入口是风险防控、矛盾化解、平安创建，全面提升社会治理的广度和深度，全过程运用科学技术提升社会治理的智慧化水平。三级指标包括党委领导核心、平安创建工作、村（居、社区）党组织建设和政法委协调；政府社会治理职能和政府条块协同机制；民主协商制度建设、城乡社区协商成效、人大政府与社会组织协商成效；群团组织建设、社会组织建设、政府购买服务机制、企事业单位参与社会治理；群众组织参与渠道、志愿组织建设、城乡群众参与社会治理；社会综合治理机制、区域联动与部门协作机制、全科网格化建设；政治安全工作、全民国家安全意识、威胁国家安全的各种活动与势力；专项打击犯罪机制、治安防控网、重点行业和重点人员管控；矛盾纠纷排查预警、矛盾调解纠纷处理中心建设及运行、社会心理服务和疏导；公共安全风险排查、公共安全风险监测和管控、四级联动应急管理平台；“放管服”改革、城乡公共服务一体化水平、解决“城市病”的能力；政治建设、思想建设；市域社会治理法律规范建设、市域法治宣传、市域法治监督体系；社会主义核心价值观教育、社会诚信体系建设、新时代文明实践活动；基层群众自治机制、村（居、社区）规范化建设、基层群众自治方式；智能化基础设施、智能化平台的深度应用、智能安全风险防控；理解贯彻中央和省级政策的能力、市域社会治理的总体设计思路；红色资源文化与社会治理、主题教育成效；规范中心设置与运行、健全制度建设；城乡社会治理共同体、主体协同效应；社会治理政策的宣传、共建共治共享理念宣传；社会治理专兼职队伍、社会治理业务培训。为了指标体系能被实际应用，三级指标设计时重点考虑实践性和操作性，对考察指标进行有效筛选。另外，为了能适应更多的城市治理，需要根据不同的市域社会治理进行调整，便于治理实务操作。

表1 市域社会治理评价指标体系

四、模型应用：市域社会治理指标体系的应用

市域社会治理指标评价体系的设计不仅要注重学理性建构，更要注重实践性。一方面，指标评价体系的应用需要在同一省份不同市域进行实验评价，检验指标设计的适用性、操作性和科学性；另一方面，也要考虑指标设计在省会城市和地级市的评价偏差，主要是面向社会治理的情境不同，对比不同省份的地级市的评价结果，通过评价结果来不断试验、检验，从而为有效推进市域社会治理现代化评价提供参考。指标体系的应用要根据社会调查数据的收集和处理、实验计算确定一级指标、二级指标、三级指标的权重。

（一） 指标的权重确定

层次分析法（Analytic Hierarchy Process，简称AHP）是由美国著名运筹学家萨蒂在20世纪70年代初率先提出，指将一个涵盖多目标的复杂问题看成一个系统，把此系统分解为不同层次的子系统，根据每个系统的不同影响因素设计具体指标，从而运用模糊分析法计算出指标的权重与次序的系统性、层次性的决策系统分析方法。［17］层次分析法的优点是将定性研究与定量研究有机结合，充分发挥决策者的决策能力和专家的经验，确定各个指标对于研究对象的重要性，通过计算得出各个指标的权重和优先顺序，最终进行一致性检验。层次分析法主要分为三个步骤：一是确定研究问题的层次结构模型，通常一级指标为目标层，二级指标为方案层，三级指标为准则层；二是邀请市域社会治理方面的权威专家学者、市域社会治理试点城市官员、市域社会治理涉及部门的官员和城乡基层治理的实践者等对指标进行筛选，进而构造出两两比较的判断矩阵；三是计算层次总排序权重和一致性检验。

（二） 指标数据的计算原理

确定市域社会治理评价指标体系之后，建构合理且一致的判断矩阵，组织高校专家学者、政法委负责人等相关部门负责人给出自己的判断数据，综合各方面意见后，形成初始数值，然后对初始数值进行处理并进行一致性检验，得到市域社会治理评价指标的具体权重。通过查看官方统计年鉴、政府数据和市域社会治理各个指标的问卷调查，获取相应的数据，数据可能存在着单位不同的问题，因此必须进行统计分析转化成统一的评价值，然后采用极值法对三级指标进行无量纲化处理，进而计算出最终评价结果。

极值差方法的具体计算方式：假定第i个指标的实际值记为Xi，权重为Wi，下限阈值和上限阈值分别为XiMax和AiMin，数据标准化处理后的评价值记为Qi，根据指标的数值与评估正面效应的变化态势的关系确定正向和逆向。

正向指标无量纲化计算公式见式⑴：

逆向指标无量纲化计算公式见式⑵：

然后对一级指标进行标准化处理，在此基础上进行指数的合成，一级指标和二级指标的计算公式⑶，Zi代表一二级指标的最终指数结果，Wi代表的是标准化数值Qi与之对应的三级指标权重，n为一级或二级指标下的三级指标的项数。

同理，利用公式⑶即可计算市域社会治理的指数，基于不同设区的市存在着经济水平、社会治理水平、人口、文化和财力水平差异，市域社会治理评价过程中采用人口数（包括6个月以上常住流动人口数和户籍人口数）、GDP值等作为调整系数，从而对相关指标得分进行修正。

五、结论与讨论

市域社会治理是新时期城乡社会治理的重要探索，如何提升市域社会治理效能，高质量推动市域社会治理现代化建设是学术界关注的重要课题，构建市域社会治理评价指标体系是科学回应“市域社会治理”热点命题的学术探索。中国式市域社会治理现代化指标体系设计需要正确处理宏观与微观的关系、长远利益与眼前利益的关系、技术理性与工具理性的关系，在指标选取上坚持党的领导和人民至上的中国社会治理基本原则，同时也要考虑指标设计的一般原则，以市域社会治理实践为基础，动态监测收集市域社会治理的数据，准确映射市域社会治理现代化建设进程中的新问题、新挑战，筛选出4个一级指标，设计22个二级指标、60个三级指标，构建科学合理、切实可行、操作性强的中国式市域社会治理现代化指标体系。确定各级指标的权重是科学评价市域社会治理试点工作的关键，各级指标的权重关乎市域社会治理试点城市评估工作，也影响市域社会治理现代化建设，指标权重采用社会治理实践的官员、学者相结合的打分法确定。

由于市域社会治理面临的复杂性、不确定性，评估指标体系设计需要动态调整，因此，治理评估指标的选取、权重确定与等级赋值处于不断探索之中，相关指标的信度和效度还需要进一步检验，期待通过构建中国式市域社会治理现代化的指标体系引发更多的学术探讨，从而更好地推动市域社会治理现代化实践发展。