税收分权对地方财政可持续性的影响研究

◎文/韩聪

税收分权作为地方政府财政运作的重要机制， 其影响极其深远。 分权不仅关乎地方政府的财政自主性，也直接影响到地方财政的可持续性。 过度的税收分权可能引发地方政府之间的过度竞争，加大地方政府的债务风险，从而影响财政可持续性。 因此，如何在提高地方政府的财政自主性和效率的同时，保障地方财政的可持续性，成为一个重要的研究课题。

一、税收分权的理论背景和定义

（一）税收分权的概念和定义

首先，从定义上来看，税收分权是指在国家和地方政府之间，根据一定的规则和原则，将税收收入的划分、税种的设定以及税务管理等权限下放给地方政府的行为。这种行为通常会使地方政府获得更大的财政自主权，从而有更多的财政资源来满足地方的特定需求。 其次，对于税收分权的理解，需要注意以下三点：第一，税收分权并不意味着地方政府可以完全自主设定税收政策， 中央政府依然对一些关键税种和税率保留决定权；第二，税收分权并不是一个静态的概念，而是一个动态的过程。 在这个过程中， 中央和地方政府的税收权力可能会随着经济社会条件的变化而变化；第三，税收分权的目标不仅是提高地方政府的财政自主性， 更重要的是要实现公共资源的有效分配，以提高公共服务的效率和质量。

（二）税收分权的理论依据和实践意义

首先，从理论依据上看，税收分权源于公共财政理论中的分权理论。 这一理论认为，分权有助于提高公共服务的效率。 因为地方政府更了解其管辖区域内的需求，并且可以根据这些需求提供更精准的公共服务。 同时，分权也可以增强地方政府的财政自主性， 使其有更多的资源和自由度来满足地方需求。 其次，税收分权的实践意义主要体现在以下三点：第一，税收分权有助于提高地方政府的财政自主性， 从而使其能够更好地应对地方特定的经济和社会需求；第二，税收分权也可以鼓励地方政府提高财政效率，通过更有效地使用公共资源来提供公共服务；第三，税收分权可以推动公共财政体制的改革和创新，为地方政府提供更多的政策工具来解决地方问题。 总的来说，税收分权在理论和实践上都对提高公共服务的效率和质量、 增强地方政府的财政自主性和推动公共财政体制的改革和创新具有重要意义。

二、税收分权与地方财政可持续性的关系

（一）税收分权对地方政府财政自主性的影响

首先，它使地方政府拥有更多的财政资源来满足地方特定的需求。 这是因为当税收权下放给地方政府时，地方政府可以自主决定税收政策，根据地方的经济社会环境和需求制定更加合理的税种和税率。 这不仅有助于地方政府提供更精准的公共服务，也有助于其更好地应对经济社会变化带来的财政挑战。 其次，税收分权能够提高地方政府的财政决策自主性。 地方政府在拥有更多的税收资源的同时， 也需要承担更多的公共服务责任。这就要求地方政府在财政决策中有更大的自主权，以便根据地方的实际情况制定合理的财政政策。 然而，过度的税收分权可能会带来一些负面影响。 一方面，地方政府过度依赖自身的税收资源可能会导致其忽视中央政府的支持。 这可能会使地方政府在面对财政压力时过度借贷，增加地方政府的债务风险。 另一方面，过度的税收分权可能会引发地方政府之间的过度竞争。 各地区为了吸引投资和人才， 可能会降低税率或提供税收优惠，这可能会引发财政收入的下降，对地方财政的可持续性构成威胁。

（二）税收分权对地方政府财政效率的影响

首先， 税收分权理论上可以提高地方政府的财政效率。 这是因为地方政府通常比中央政府更了解本地区的需求，在资源分配和提供公共服务方面可能会更有效。 另外，当地方政府有更多的税收自主权时，会更有动力去提高税收效率，以获取更多的财政收入。 其次，税收分权会刺激地方政府之间的竞争， 这样可以进一步提高财政效率。 各地政府在争取投资、人才和其他资源时，可能会通过改进公共服务和提高财政效率来吸引资源。 这种竞争可以促进地方政府提高财政管理水平， 从而提高财政效率。 然而，过度的税收分权也可能对地方政府的财政效率产生负面影响。

（三）税收分权对地方政府债务风险的影响

税收分权可能会导致地方政府为了竞争优势而过度借贷。 具有更多税收自主权的地方政府，可能会为了争取更多的投资、人才和其他资源，而通过提供各种优惠政策或者增加公共投资来吸引这些资源。 这会导致地方政府增加财政支出，如果税收收入无法满足这些支出，地方政府可能会选择通过借贷来弥补财政赤字， 从而增加地方政府的债务风险。 如果地方政府能够有效管理其财政资源，提高税收效率，他们可能通过增加税收收入来满足财政支出，从而避免过度借贷。 此外，地方政府如果能够根据本地区的实际情况制定适当的财政政策， 能够在增加投资和公共服务的同时，还能控制财政赤字和债务风险。

（四）税收分权对地方财政压力的影响

首先， 税收分权在一定程度上能够缓解地方政府的财政压力。 通过赋予地方政府更多的税收自主权，地方政府可以根据本地区的经济发展特点和需求， 制定和调整税收政策，以提高税收效率和财政收入，从而缓解因公共服务和增加投资需求所带来的财政压力。 其次，税收分权能提高地方政府对财政资源的调配效率。 地方政府对本地区的经济社会状况有更直接和深入的了解，因此，地方政府根据本地区的实际需要， 更有效地调配和利用财政资源，从而提高公共服务的效率和质量，减轻地方政府的财政压力。 然而，如果地方政府的财政管理不当，税收分权也可能会加大地方政府的财政压力。 如果地方政府在享有更多的税收自主权后，未能有效提高税收效率，或者在财政支出方面过于激进， 会导致财政赤字和债务风险的增加，从而加大地方政府的财政压力。

三、税收分权的影响因素及其效果

（一）地方政府的财政管理能力

地方政府的财政管理能力在税收分权效果的实现过程中起着至关重要的作用。 首先，拥有强大财政管理能力的地方政府能更好地利用其在税收分权下获得的自主权，通过科学合理的税制设计和税收政策的实施，提高财政收入，进一步强化地方财政的可持续性。 此外，地方政府也能有效调配其财政资源，以满足地方多元化需求，从而实现社会公平和经济效率的双重目标。 但是，对于财政管理能力较弱的地方政府来说， 税收分权可能带来的风险不容忽视。 如果无法有效管理和使用其获得的税收自主权，不仅可能导致财政收入下降，而且由于财政资源的不合理分配，引发社会公平和经济效率的问题。 在极端情况下，这些问题会导致地方政府的财政危机，严重影响地方社会经济的稳定和发展。 因此，地方政府的财政管理能力对税收分权的效果具有显著影响， 这要求我们在推动税收分权的同时， 也需要关注和提升地方政府的财政管理能力。

（二）地方政府的经济发展水平

首先，经济发展较好的地方政府在税收分权后，由于其经济基础雄厚，产业结构合理，能更有效地利用其在税收分权下的自主权。 通过合理的税制设计和税收政策的实施，进一步扩大财政收入，增强地方财政的可持续性。同时，地方政府也更有能力进行有效的财政支出，如投资基础设施建设、提高公共服务水平等，进一步推动地方经济发展。 其次，经济发展水平较高的地方政府通常具有更强的财政管理能力， 可以更有效地管理和使用其在税收分权下获得的税收自主权，防止可能出现的财政风险，从而确保税收分权的利益最大化。 但是，对于经济发展水平较低的地方政府，税收分权可能带来更大的挑战。 一是由于经济基础薄弱、税基窄、税收收入有限，税收分权后可能面临财政收入不足的问题。 二是这些地方政府往往缺乏有效的财政管理能力， 无法科学合理地使用其税收自主权，可能出现财政资源分配不合理、财政风险增加的问题。 三是经济发展水平较低的地方政府在税收分权后，由于其经济条件和社会需求的双重压力，会过度依赖借贷，增加地方政府的债务风险，影响财政的可持续性。

因此， 地方政府的经济发展水平对税收分权的效果有着重大影响。 在推动税收分权的过程中，需要充分考虑地方政府的经济发展水平。 对经济发展较好的地方，可以适当增加其在税收中的自主权。 对经济发展较差的地方，需要适当加强中央财政的支持力度， 确保税收分权的实施既能提高地方财政的自主性， 又能维护地方财政的可持续性。

（三）地方政府的税收策略

首先，税率设定是地方政府税收策略中的重要一环。合理的税率不仅能够鼓励经济活动， 同时也能够保证政府的财政收入。 在税收分权后，地方政府在税率设定上有更大的自主权。 如果地方政府能够根据本地经济状况和社会需求，制定出合理的税率，那么，税收分权带来的效益将会被优化。 例如，通过适度降低对企业的税收负担，可以刺激企业投资，提高经济活跃度，从而扩大税基，增加财政收入。 然而，如果税率设定不当，可能会引发一系列问题。 过高的税率可能抑制经济活动，降低税收收入；而过低的税率则可能导致财政收入不足， 影响政府的公共支出，甚至加剧地方政府的债务风险。 其次，税种选择也是地方政府税收策略的重要组成部分。 在税收分权后，地方政府拥有选择税种的自主权。 合理的税种选择可以根据地方的经济特色和产业结构， 更好地利用税收工具推动经济发展，提高财政效率。 例如，对于产业结构转型的地区，可以选择调整税种比例，优化税收结构，以鼓励新兴产业的发展。

（四）地方政府的财政责任和债务管理

首先， 明确的财政责任是地方政府在税收分权后能够有效运作的基础。 如果地方政府对其财政责任有清晰的认识，那么它就可以更好地规划和使用其税收资源，以满足地方经济和社会的需求。 地方政府需要明确自身的财政责任，理解和掌握税收分权带来的权利与义务，合理安排地方财政支出，以便于在保持公共服务水平的同时，确保财政的收支平衡和可持续性。 然而，如果地方政府对其财政责任理解不清， 可能会导致财政资源的浪费和滥用，甚至加大税收分权的风险。 其次，有效的债务管理是地方政府在税收分权后能够维持其财政健康的关键。 税收分权后，地方政府需要维持其债务在可持续的水平上，以防止过度借贷和财政风险的累积。 地方政府需要制定和实施严谨的债务管理策略， 以确保债务的偿还和财政的稳定。 这包括合理的债务结构设计、有效的债务风险控制以及公开透明的债务信息。

四、结语

税收分权并非一劳永逸的解决方案， 地方财政会受到许多因素的影响。 因此，对于地方政府而言，如何在享受税收分权带来优势的同时， 有效地应对其可能带来的风险，是一个需要长期探索和研究的课题。 未来的研究可以进一步深化对税收分权影响因素的理解， 如地方政府治理能力、公共服务提供能力等方面。