区域大气污染治理府际协作网络如何演进?*——基于长三角城市群的分析

易承志 杜依灵

(上海交通大学,上海 200230)

一、引言

城市化和工业化的深入推进在驱动城市快速发展的同时,也导致包括大气污染在内的环境污染问题不断凸显。与此同时,区域一体化的大力推进带来了内部经济社会联系的不断增强,也使得越来越多的公共事务跨越单一辖区的边界范围而对整个区域产生影响。在环境污染中,大气污染尤其具有跨界性,不仅带来较强的负外部性,而且呈现明显的扩散性,难以依靠单个地方政府的力量来解决,需要跨边界的区域内府际集体行动与多方协作。制度性集体行动和边界分析为区域大气污染府际协作治理研究提供了重要的理论分析视角,而社会网络分析则为微观呈现区域大气污染治理府际协作演进过程和动态特征提供了有力的方法支持。

本文基于长三角区域地级及以上城市间大气污染治理合作网络数据,运用社会网络分析方法,对区域大气污染治理府际协作网络的演进进行实证分析。随着城市化的不断推进和区域内经济社会联系的日益加强,我国已经形成了以京津冀、长三角、粤港澳大湾区为代表的城市化区域,其中长三角作为我国经济社会发展水平最高和联系最紧密的区域之一,也为观察和理解区域大气污染治理府际协作演进的过程和逻辑提供了重要的窗口。研究发现,长三角大气污染治理府际协作网络呈现出中心协调型、边界约束型、圈层互惠型三个阶段动态演进的特征。对长三角大气污染治理府际协作网络演进的分析,支持从制度性集体行动框架和边界分析组成的复合理论视角进行解释。

本文的贡献主要表现在以下几个方面:第一,本文基于制度性集体行动框架和边界分析的复合理论视角,构建了长三角大气污染治理府际协作网络的分析框架,为更好地理解上述理论提供了新的经验支持,拓展了理论的应用情境与范围。第二,社会网络分析方法作为一种较为成熟的研究方法,已经在社会科学研究中得到日益广泛的应用。区域大气污染治理各主体构成了一个治理网络,运用社会网络分析法有其优势。本研究运用社会网络分析方法对长三角大气污染治理府际协作网络的整体结构、内部特征等进行了实证研究,有助于厘清区域大气污染治理合作网络的全貌。第三,本文基于长三角长时段数据的分析,能够更好地理解区域大气污染治理府际协作演进的长期过程和动态趋势,在此基础上为提升区域公共事务治理绩效提供政策参考。

二、文献回顾

随着区域经济社会联系的不断增强和公共事务的持续扩张,跨界环境污染问题的区域合作治理日益受到了研究者的关注[1]。对于区域环境治理府际协作,研究者已经从府际关系、集体行动、网络治理等理论视角进行了大量的研究。

从府际关系的视角来看,区域环境治理府际协作是府际关系的产物。府际关系作为各级政府间的互动,指向的本质是权力配置和利益分配[2]。其中,纵向府际关系和横向府际关系是学者研究的重点[3]。崔松虎等基于政策文本数据对京津冀环境治理进行研究,发现目前京津冀环境协同治理存在单兵作战过多、整体意识不足、部门协同不足等问题[4]。陈宇等通过构建博弈模型对环境政策执行中的政府行为进行分析,发现地方政府之间的负面“共谋行为”会导致政策执行偏差,以经济增长为中心的政治锦标赛则容易造成“囚徒困境”[5]。孙涛等以京津冀地区大气污染治理为例,运用文本分析法和社会网络分析法对该区域大气环境治理政策演变、政策行动和主体关系结构进行量化分析,发现当前区域环境治理的政策体系呈现分层简单多元化特征[6]。当前已有研究针对区域环境治理中府际关系存在的问题已进行了较多的探讨,但是仍然较为缺少细致的实证素材作为论据支撑。

从集体行动的视角来看,区域环境治理府际协作是区域内不同地方政府需要达成的一种集体行动。锁利铭等以长三角城市群大气污染跨域府际合作治理为研究对象,分析了不同边界机制嵌套关系的作用[7]。陈桂生依据“公地悲剧”和“集体行动困境”的生成逻辑,提出当前京津冀大气污染府际合作治理存在协同乏力、制度掣肘等问题[8]。蔡岚运用制度性集体行动理论分析了粤港澳大湾区地方政府的联动策略,发现嵌入性网络机制能够降低合作成本,约束性契约机制能帮助解决外部性问题,委托授权机制则能够推动实现合作[9]。初钊鹏等构建了京津冀三地政府雾霾合作治理策略的模型,研究发现三地政府合作治理的动态演化,很大程度上取决于地方环境偏好系数以及搭便车收益与集体行动收益的比值[10]。总的来说,现有研究就影响区域环境治理中集体行动的因素已基本达成一致,并在此基础上进行了机制探索和模型构建。

从网络治理的视角来看,区域环境治理府际协作实际上是区域内不同地方围绕环境问题开展网络治理的过程。孙涛等运用社会网络分析法,对京津冀及周边地区的大气治理府际合作网络进行分析,发现区域环境协同网络随时间的推移逐渐趋于成熟,呈现出由“部委合作牵头、地方分割执行”向“部委引导支持、地方主动联系”演化的趋势[11]。于溯阳等以京津冀为例,分析了属地管理在大气污染治理上存在的缺陷,提出未来需要进一步通过完善立法与顶层制度设计、建立协调与合作机制、健全监管机制来协调央地政府、地方政府以及政企之间的关系[12]。东童童等采用社会网络分析法对粤港澳大湾区大气污染的空间关联性进行实证研究,发现大湾区城际大气污染存在明显的空间关联和空间溢出,城际空间联系越来越紧密[13]。阎波等采用社会网络分析方法对X市的大气污染治理运动进行了跨案例比较分析,研究发现环境领域运动式治理具有相对稳定的发生机制,会受到地方政府的合法性授权和问责压力影响[14]。现有文献从网络治理的视角出发对区域环境治理进行了不少实证分析,但还较为缺乏对网络阶段性演进特征的探讨。

总体来说,既有文献从理论和实践等层面对区域大气污染合作治理进行了较多的研究,着重探讨了区域环境治理中地方政府的治理困境、运行机制、行为特征和路径完善等内容。然而,目前学界尚缺乏对区域环境治理合作网络的整体结构、主体行为特征的量化研究,且已有研究多为对当前合作网络的静态分析,在一定程度上忽略了对府际协作网络阶段性演进趋势的动态研究。为了弥补已有研究的不足,本研究基于社会网络分析方法,以我国长三角地区三省一市的地级及以上城市政府所构成的区域环境治理府际协作网络为研究对象,对网络的演进过程、结构呈现和内部特征等进行微观分析,以厘清长三角区域大气污染治理府际协作网络演进的过程与逻辑,促进区域环境府际合作治理网络结构优化,进而不断提升区域公共事务治理绩效。

三、理论框架

根据制度性集体行动框架,地方政府合作关系的建立基于对交易成本和风险的考量,进而形成合作治理网络。与此同时,行政边界、功能边界、地理边界通过作用于交易成本、交易风险和合作收益三个要素而影响行动者的积极性,促使区域大气污染治理府际协作网络动态变迁。由此可见,制度性集体行动理论与边界分析视角契合本主题的研究。为此,本研究基于制度性集体行动理论与边界分析视角构建了一个复合分析框架(见图1)。

图1 长三角大气污染治理府际协作网络的分析框架

四、研究对象与数据来源

制度性集体行动(Institutional Collective Action)理论主要旨在厘清影响合作的重要因素,进而明确合作行为的产生和动态演化过程。该理论通过探讨制度性集体行动的产生条件与机制选择,能够促进对跨域治理中府际协作的理解,已经成为研究协作性治理的重要框架之一[15]。该框架认为,地方政府合作关系的建立是基于对交易成本、交易风险进行理性分析和考量后,追求合作收益最大化的一种结果,并进一步形成合作治理网络[16]。因此,地方政府合作治理网络的形成主要受到合作收益的驱动以及潜在的交易风险和交易成本的约束。合作收益可以区分为集体性收益和选择性收益,其中集体性收益是涉及全体参与者的协作收益,而选择性收益则是参与者获得的差异性收益,更多针对地方政府自身[17]。就约束条件而言,交易成本主要包括信息成本、谈判成本、实施成本、监督成本,而交易风险则主要涉及协调问题、合作信用、收益分配等[18]。

在制度性集体行动框架的支撑下,本研究进一步引入边界分析的视角。随着城市化的深入推进和城市区域的不断成长,一方面区域范围内的公共事务不断跨越了单一行政辖区的边界,另一方面区域公共事务协作治理仍然受到特定边界的约束[19]。随着长三角城市群的深入融合与发展,加之环境治理的外溢性和复杂性,地方政府的合作网络不再单纯依托于由行政区划确定的行政边界,同时还受到自然地理边界、功能边界等的影响。在理性选择的驱使下,地方政府之间的合作主要表现为治理边界跨越和约束的集体行动,只有在预期的合作收益大于交易成本且同时能有效抑制交易风险的情况下才会实现[20]。

而行政边界、功能边界、地理边界这三重边界则会通过交易成本、交易风险和合作收益三个要素影响网络行动者的积极性,促使区域大气污染治理合作网络不断发生变化。以边界分析为视角,大气污染合作治理的行政边界是指由行政区划确定的划分行政区之间管辖权的大气污染治理边界,该边界具有一定的稳定性,只有在行政区划做出相应调整时才会发生改变;功能边界则是指各地方政府以共同治理目标为导向,基于大气污染外溢性和流动性的特征,在特定范围内达成合作协议,共同应对大气污染治理问题的边界,因此该边界是具有流动性的,会根据特定公共事务的治理功能和范围发生动态演变,往往会表现出与特定行政边界的不一致;而地理边界则是指划分不同区域的自然地理界线,地理位置的邻近有助于降低环境治理合作的成本。该边界具有较强的稳定性,是行政边界的一种有形的体现,但在实践中与行政边界和功能边界间也存在着一定的张力[21]。

(一)研究对象

在研究对象方面,选取上海市、江苏省、浙江省、安徽省三省一市区域内所有地级及以上城市进行分析。长三角经济总量大,城市经济实力强,被称为世界六大城市群之一。环境污染是区域经济社会可持续发展面临的一个突出问题,尤其是随着长三角一体化上升为国家战略,环境协作治理对于城市群的高质量发展具有更为突出的重要性、紧迫性和必要性[22]。

(二)数据来源

在数据处理方面,本文采用基于公开数据的网络搜索法,主要从两个途径进行检索:一是相关政府及部门的官网检索。我们将“长三角大气污染治理合作”“大气污染治理协作”作为关键词,在长三角地区三省一市的政府门户网站和生态环境厅(局)的政务网站上检索关于政府间大气污染治理合作的文件和信息。二是相关权威新闻网站检索。基于相关权威新闻门户网站,包括中国新闻网、人民网等,检索有关政府间建立大气污染合作治理关系的数据信息。基于上述两种方法,我们一共检索收集到相关合作行动信息共87条,在对存在交叉、重复的内容和无效的信息进行处理后,最终保留了44条符合要求的合作信息。

需要说明的是,由于将长三角所有地级及以上城市作为行动主体,因此剔除了省级层面的合作,只收集城市与城市之间的合作信息,将某城市辖区与其他城市辖区之间的合作行为也视为城市之间的合作。在关系赋值上,做法如下:如两个城市政府方有合作行为,则将合作关系赋值为1;如果市内辖区与该市其他辖区建立合作或政府方暂未建立合作关系则赋值为0。在此基础上,得到了长三角地区大气污染治理的府际合作关系值矩阵。

本次数据采集起止时间为2013年9月13日—2022年1月1日,具体分为2013年9月13日—2016年5月24日、2016年5月25日—2019年11月30日和2019年12月1日—2022年1月1日共3个阶段。其中,2013年9月13日,国务院印发的《大气污染防治行动计划》正式发布,明确要求建立京津冀、长三角区域大气污染防治协作机制,可以将其视为区域环境府际合作治理的雏形;2016年5月25日,国务院对《长江三角洲城市群发展规划》的批复正式发布,将长三角区域确定为包含了苏浙沪皖的26个城市;2019年12月1日,中共中央、国务院印发的《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》正式发布,将长三角的规划范围扩展到上海市、江苏省、浙江省、安徽省三省一市的全域。本研究将以上三个时间节点作为划分网络演化阶段的依据。通过分析长三角城市群在三个阶段的合作行动关系,有助于厘清长三角大气污染治理府际协作网络的演化状况。

五、实证分析过程及结果

借鉴已有的研究经验[23],本研究从演化过程、结构特征和凝聚子群构成三个方面对长三角大气污染治理府际协作网络演进进行分析。

(一)长三角大气污染治理府际协作网络演化分析

分三阶段对网络结构特征指标进行测度,进而计算出府际合作关系值矩阵。基于合作关系值矩阵并运用UCINET软件及内置插件NetDraw,本文绘制了不同阶段的大气污染府际协作治理网络可视化结构图谱。其中,“样本值”描述的是特定时间段内府际合作的信息总量,“网络规模”描述的是网络中合作成员的数量,“网络密度”指的是网络中合作成员之间联系的紧密度,能够从整体上反映治理网络发展的水平。一般而言,网络的密度越高,网络结点的合作通道与频次也会越多[24]。由表1可知,三个阶段的网络密度值依次降低,反映了网络成员间联系由集中向分散演进的趋势。

表1 长三角大气污染治理府际协作网络演化结构特征

1.第一阶段:中心协调型污染治理府际协作网络

第一阶段的起止时间为2013年9月13日到2016年5月24日。在该阶段,长三角区域大气污染防治协作机制正式确立,区域大气污染治理府际协作关系已经初见雏形。其间长三角地区举办或准备了青奥会(2014年8月在南京举行)、G20峰会(2016年9月在杭州举行)等系列重大活动。为了加强大气污染治理,最大程度改善区域空气质量,保证重大活动的顺利举行,长三角城市群之间广泛开展了大气污染协作治理的交流合作。

如图2所示,本阶段长三角城市群形成了中心协调型的环境合作网络结构。该网络结构的形成有两个基本动因,一是以交易成本最小化为出发点,各城市以中心城市作为信息沟通的桥梁,寻求与其他城市合作的机会;二是在某个重大活动的推动下,特定城市的影响力加大,提升了其地位的中心性,从而带动区域环境合作[25]。

图2 第一阶段长三角大气污染治理府际协作网络结构

从第一个动因来看,上海作为长三角的龙头城市,对区域内的环境治理具有较高诉求,因此在大气污染协作治理网络中积极参与并牵头相关的考察交流、协议制定等;同时上海作为直辖市和经济中心,信息、资本和资源大量集聚,能够承担在协作治理中可能产生的交易成本和合作风险。因此,上海在第一阶段的大气污染合作治理网络中占据了核心领导者的地位,发挥着信息传递和资源协调的作用。从第二个动因来看,南京、杭州分别作为青奥会和G20峰会的举办城市,在此阶段多次以网络主导者的身份召开大气污染防治协作会议。由于空气的流动性,邻近城市之间空气污染存在溢出效应,仅仅依靠某个地方政府难以解决好空气污染问题,而是需要多个地方政府和其他主体积极参与协作[26]。因此南京、杭州两个城市与长三角大部分城市都开展了广泛的交流合作,提升了网络整体的活跃程度,并成为由事件推动而形成的网络主导者,在整体网络中发挥着组织、协调的作用。

因此,在交易成本最小化和特殊事件的推动下,长三角城市群第一阶段的大气污染协作治理跨越了行政边界约束,以污染治理为导向,通过确立合作机制来实现这一阶段区域大气污染治理的功能。

2.第二阶段:边界约束型大气污染治理府际协作网络

第二阶段的起止时间为2016年5月25日—2019年11月30日。在该阶段,随着国务院批复《长江三角洲城市群发展规划》,宣城市正式加入长三角区域并且与区域内的其他城市联系日益增强。地方政府间的大气污染协作治理,由于不确定性高,风险较大,合作关系并不稳定,容易受到短期政策以及重大活动的影响[27]。而在该阶段,区域内没有举办相对重大的活动,因此大气污染治理府际合作网络密度呈现出下降趋势,参与合作网络的行动者开始减少。

如图3所示,在第一阶段依靠具体事件推动形成的网络领导者——南京,并未继续保持其核心地位。受制于后期较高的契约和监督成本,在“青奥会”推动下形成的环境合作并没有形成一个长效机制,而更多是作为在特殊时期降低大气污染负面影响的应急机制[28]。

图3 第二阶段长三角大气污染治理府际协作网络结构

同时,由于大气污染具有较强的负外部性,容易滋生搭便车和机会主义行为,使得合作主体面临受益分配不公平的局面。因此,为了避免搭便车行为的出现,保证合作网络的公平性,更多网络成员开始选择不通过中心城市的中介,而是直接签订合作协议,建立基于位置邻近的小圈层合作关系。上海等九个地理位置相近的城市间相互建立了密切的直接联系,而淮北、宿州、徐州三地也基于地理位置的接壤而建立了合作关系。其中上海市作为长三角区域的龙头城市,与相邻城市嘉兴、苏州合作交流频次较高,形成了密切稳定的府际合作关系;而新加入长三角城市群的宣城,为加快融入长三角一体化进程,也与邻近城市湖州、杭州之间开展了系列大气污染治理府际合作行动。紧密的直接联系不仅有助于规避机会主义现象的发生,还能够有效降低交易成本,促进合作质量与效率的提升。

因此,第二阶段基于最大程度规避搭便车和机会主义行为的考虑,并在有效降低交易成本和合作风险的背景下,长三角城市群的大气污染治理府际协作不局限于依靠某一具体事件的推动,而更加倾向于基于地理边界的约束,在相邻城市之间搭建起较为稳定的直接合作关系。

3.第三阶段:圈层互惠型大气污染治理府际协作网络

第三阶段的起止时间为2019年12月1日—2022年1月1日。其间,随着《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》正式发布,长三角的规划范围扩展到了上海市、江苏省、浙江省、安徽省全域。与此同时,南京都市圈扩容,常州溧阳市、金坛区正式加入,签订了《南京都市圈大气污染防治联防联控合作协议》。在本阶段,长三角大气污染治理府际协作网络的密度进一步降低,以区域内的龙头城市为引领,形成了几个较为稳定的小型合作圈层。

如图4所示,在该阶段,长三角城市群的大气污染治理合作更多地采取互惠型的协作模式,不仅能有效控制交易成本和合作风险,还能进一步稳固城市间的合作关系。以南京为首建立的南京都市圈,进一步深化合作机制,在城市间开展了系列环保合作联席会议以及环保合作行动,使得该城市群的大气污染合作治理联系更加紧密。而上海作为该区域的龙头城市,则进一步发挥引领作用,继续加强与三个周边城市苏州、嘉兴、南通的合作,合作频次不断提升,合作关系也更加稳定。同时,安徽四城宿州、淮北、淮南、铜陵以及邻近徐州组成的小圈层也开始在大气污染治理方面展开系列合作。

图4 第三阶段长三角大气污染治理府际协作网络结构

因此,随着区域合作制度的不断深化,同时受制于降低交易成本和规避合作风险的目标影响,第三阶段长三角城市群在行政边界、功能边界、地理边界这三重边界的约束下,形成了地理位置相近、合作关系稳定的圈层互惠型协作网络。

(二)长三角大气污染治理府际协作网络结构分析

本文从度数中心度、接近中心度和中间中心度三个方面对长三角大气污染治理府际协作网络结构的特征进行分析。

1.度数中心度

度数中心度描述的是网络节点的位置与中心的距离。在一个环境治理合作网络中,如果一个成员与较多的其他成员相连接,则说明该成员具有较高的度数中心度,与其他成员联系更加密切,群体影响力更大[29]。根据计算结果①(见表2),在第一阶段,上海等12个城市的度数中心度明显高于其他城市,表明该阶段这12个城市在网络中处于较中心的位置,同时该阶段上海、杭州、苏州三个城市在府际合作治理中出现的频次最高,依赖其集聚的丰富的经济和社会资源,成为核心领导者更多地参与到网络协作中来,打破了传统的行政边界,促进和打通了城市之间交流合作的渠道,呈现出龙头城市主导的大气污染协作治理格局。

表2 长三角大气污染治理府际协作网络度数中心度分析

在第二阶段,上海、杭州、苏州、嘉兴、湖州五个城市的度数中心度仍然高于其他城市,但较第一阶段有所降低,在核心城市继续发挥引领作用的同时,大气污染治理府际协作网络也逐渐开始向扁平化的合作治理模式演进;与此同时,宣城、金华、合肥、芜湖四个城市的影响力日益提升,也在整体网络中占据了相对中心的位置。在该阶段,宣城、上海、嘉兴三个城市参与大气污染治理协作的频次最高,宣城作为长三角的后发城市在治理网络中的影响力得到进一步提升,跨越了传统行政边界加速融入长三角一体化进程。而上海和嘉兴凭借地理位置邻近的优势,在地理边界的约束下与周边城市持续开展大气污染治理协作,进一步稳定了合作关系和渠道,整体网络扁平化趋势加强。

在第三阶段,南京作为南京都市圈的龙头城市,影响力日益提升,在地理边界的约束和协作机制的推动下,构建了新的合作关系和合作渠道,与南京都市圈的其他城市广泛开展大气污染治理协作,在整体网络中占据了核心地位。与此同时,上海及其周边城市苏州、嘉兴、杭州等的度数中心度呈现出下降趋势。这说明,随着区域环境治理府际协作不断深化,原来占据中心位置的城市的作用相对下降,而越来越多的次中心城市的作用日益提升,这与吴月等的研究发现一致[30]。因此,在该阶段,环境合作网络也进一步走向了多中心治理和圈层协作。

2.接近中心度

接近中心度刻画了网络中某个行动者在环境合作治理中“与其他行动者的直接关联程度”。行动者的接近中心度越高,该行动者与其他行动者之间存在的直接关联越多,则该行动者在网络中就越有可能成为中心行动者[31]。根据计算结果②(见表3),第一阶段中,上海等12个城市的影响力最大,合肥等11个城市影响力次之,而宁波、绍兴、舟山、台州的影响力最小。这说明区域龙头城市在该阶段区域大气污染治理府际协作网络中发挥了主导作用。第二阶段中,上海、杭州、苏州、嘉兴、湖州、宣城、金华、合肥、芜湖的影响最大,其次是徐州、苏州、淮北三地,且差距逐渐缩小,表明区域大气污染治理中,非中心城市的影响力也在逐步上升。第三阶段中,南京、苏州、杭州、嘉兴、上海等城市和周边城市的影响力差距不断缩小,表明区域大气污染治理网络日益从单中心结构向多中心结构演进。

表3 长三角大气污染治理府际协作网络接近中心度分析

3.中间中心度

中间中心度体现的是网络中特定成员中介其他成员之间联系的能力大小,反映了为其他成员搭建桥梁的能力[32]。根据计算结果③(见表4),第一阶段,上海等12个城市的中间中心度指数最高,发挥的中介协调作用最强。第二阶段,在徐州、苏州、淮北三个城市组成的小圈层中,徐州成为中介协调能力最强的行动者,而由上海、杭州、苏州、嘉兴、湖州、宣城、金华、合肥、芜湖构成的子群中,行动者的中间中心度总体呈现出下降的趋势,说明合作网络中两个地方之间需要基于第三方的中介而建立联系的数量不断减少。直接的双边协作是区域合作中最为简单的形式,涉及的参与者较少,能够有效降低交易成本以及协作难度[33],因此在该阶段的长三角城市群大气污染治理协作网络中,互惠型的直接合作逐渐增多。第三阶段,网络行动者的中间中心度呈现上升趋势,具体来看,南京在合作网络中的控制能力最强,其次上海、苏州、镇江、杭州、嘉兴等区域内的重要城市紧随其后。一般而言,在网络关系中有中介者存在的情况下,由三个城市组成的三元组更可能成为网络中的基本构成单元[34],因此该阶段中间中心度上升的一个原因可能在于,长三角城市群的大气污染治理合作更多地采取了以三角形关系为基础的小圈层合作。

表4 长三角大气污染治理府际协作网络中间中心度分析

(三)长三角大气污染治理府际协作网络凝聚子群分析

根据长三角大气污染治理府际协作网络结构,在对数据进行二值对称处理后,我们也运用UCINET软件对其进行聚类,从而探究城市群内部哪些城市的合作关系更为密切。

从表5可以看到,在第一阶段,以上海等核心城市为引领形成了一个密切协作的子群;合肥等城市紧随其后形成了联系较为密切的一个子群;最后宁波、绍兴、舟山、台州等四个相对外围的城市形成了另一个子群。在该阶段,核心城市的影响力较为显著,与其他次中心城市以及相对边缘的城市区隔开来,单独形成了一个密切联系的子群。

表5 长三角大气污染治理府际协作网络凝聚子群分析结果

在第二阶段,上海、杭州、苏州、嘉兴、湖州、宣城、合肥、芜湖、金华九个城市共同隶属于一个子群;徐州、宿州、淮北三个城市隶属于一个子群。宣城、合肥、芜湖、金华四个城市在第二阶段被吸收到了核心城市子群中。次中心城市不断崛起,开始越来越多地承担起中心协调的角色,使得子群由分散走向集中。

在第三阶段,南京作为核心城市影响力显著提升,独立形成一个凝聚子群1;镇江、扬州、淮安、滁州、芜湖、马鞍山、宣城、常州紧随其后组成一个联系紧密的子群2;上海、杭州、苏州、嘉兴、宁波、无锡、南通、绍兴、丽水9个城市共同组成子群3;由徐州、宿州、淮北、蚌埠、宿迁、淮南、铜陵7个城市组成子群4。南京独立组成凝聚子群的可能原因是其作为省会城市具有较高的地位与资源统筹能力,因而在该阶段大气污染合作治理网络中占据重要位置;而镇江、扬州、宣城等8个城市作为南京都市圈的成员城市,在该阶段合作协议的驱动下,分化成了一个独立的子群;而以上海、杭州、苏州、嘉兴4个城市组成的固定子群,在该阶段又吸纳了周边的宁波、无锡、南通等5个城市,形成了一个新的子群;与此同时,在上一个阶段处于外围地位的徐州、宿州、淮北3个城市,在该阶段与蚌埠、宿迁等4个城市组成了新的子群。该阶段的凝聚子群主要以区域内新崛起的中心城市为核心,以前一阶段形成的固定子群为基础,分化成为四个独立的子群,呈现由集中向分散演进的趋势。

分析发现,这些凝聚子群的分布也体现了地理边界对合作对象选择的影响。从三个阶段网络子群结构演化情况来看,长三角大气污染治理府际协作网络逐渐走向互惠型的小圈层协作,这与马捷等的研究发现也是一致的[35]。

六、结论与启示

本研究收集了长三角城市群2013年9月13日—2022年1月1日间的大气污染合作治理数据,分阶段对区域环境治理的府际合作网络演化过程、结构特征和发展趋势进行实证研究,得到以下结论:

第一,长三角大气污染合作治理网络呈现出阶段式演化的动态特征。府际合作网络具有动态开放性,成员会基于自身需求在网络中选择合作伙伴[36]。而由于大气污染具有较强的流动性和空间外溢性,难以准确划分其治理主体和权责范围,极易受到动态演变的政策命令以及突发性重大活动的影响,因此较难形成稳定的合作关系,合作网络在不同阶段的动态演变也较为明显。长三角大气污染合作治理网络在成本和风险的约束下,经历了第一阶段特殊事件的推动,形成了以上海、南京、苏州等城市主导的中心协调型污染治理府际协作网络。而在特殊事件结束后,第二阶段继续维持原有网络所需合作与监督成本递增,中心城市的影响力也逐渐降低,因此在长三角相邻城市之间形成了边界约束型大气污染治理府际协作网络。第三阶段随着区域合作制度的不断深化,长三角城市群之间的互惠型协作增多,并以区域龙头城市为主导出现了几个较为稳定的小圈层,合作频次和深度不断提升,进而形成了地理位置相近、合作关系稳定的圈层互惠型协作网络。

第二,长三角大气污染合作治理网络由中心城市主导向多中心治理的小圈层协作演进。在合作初期,长三角大气污染治理合作主要由位置较为中心的城市发起,形成以上海、南京、杭州、苏州为核心的府际治理合作网络,在交易成本的约束和特殊事件的推动下,各城市借助中心城市作为信息沟通桥梁的作用,搭建与其他城市开展合作的渠道,加大了区域龙头城市的影响力。随着治理过程的推进,中心城市的影响力逐渐降低,且在第一阶段依靠特殊事件推动形成的网络领导者并未继续保持其核心地位,越来越多的地方政府开始绕过中心城市寻找新的合作渠道,直接与周边城市建立紧密直接的合作关系,更好地避免了搭便车和机会主义行为,次中心城市逐渐崛起。到了第三阶段,长三角城市群和南京都市圈进一步扩容,以南京、上海等核心城市为首的相邻城市群稳固开展合作,大气污染合作治理网络向着多中心、分散型、小圈层协作演变,形成更为理性的多主体治理网络结构。

但是,由于区域环境治理合作网络中一定程度上存在不同地方间经济或政治地位上的不对等,也可能导致相对外围城市对核心城市产生一定的依附性[37],使得相对弱势主体的诉求难以得到充分的关注;同时在研究中也发现,目前仍然存在某些外围城市游离于区域环境治理合作网络之外的情况。在第三阶段的大气污染治理府际协作网络中可以发现,宿迁和蚌埠还游离于核心城市合作网络之外,更多是在两个城市之间开展了环境协作。邢华的研究指出,我国区域合作治理通常以地方政府之间的横向协作为主,存在横向政府协调缺乏约束力、纵向政府介入不足等问题,导致区域合作面临交易成本过高的困境[38]。而在区域府际协作治理中,上级政府的介入有助于降低合作中的交易成本[39]。与京津冀地区相比,长三角城市群环境合作治理更倾向于自发的横向协作,上级政府参与和介入的程度较低[40]。因此,在未来的区域环境合作治理中需要进一步发挥上级政府的协调作用,通过加强制度建设,促进上级政府的纵向嵌入与地方政府的横向协调相结合,进一步降低交易成本和风险,更好地推动地方政府间的环境协作治理。

第三,长三角大气污染合作治理主体的参与行为受到地理边界、功能边界、行政边界的影响。第一阶段,长三角的大气污染治理合作主要以中心城市为主导,在青奥会、G20峰会等重大活动的推动下,跨越了传统的行政边界,以污染治理共同目标为导向签订系列合作协议,依靠合作机制形成的功能边界在城市群之间开展了广泛的交流与合作;第二阶段,由于城市群间大规模的环境合作机制容易产生较高的契约成本和监督成本,因此更多的城市开始选择越过第三方,直接与地理位置相邻的城市开展合作,从而在地理边界的影响下建立起了直接紧密的合作关系,有效提高了合作质量与效率;第三阶段,南京都市圈扩容,在政策功能边界的影响下该圈层行为主体之间的合作变得更加紧密和稳定,同时上海、苏州、杭州也在地理边界的约束下进一步稳固与周边城市的合作,而在该阶段安徽部分城市也在省级行政管辖范围内与同省城市开展合作交流,有效降低了地方政府合作的成本和风险。总的来说,在降低交易成本和规避合作风险的约束下,行政边界、功能边界、地理边界都对大气污染合作治理网络的演变发挥着重要的影响作用。

在我国,行政区划是在综合考虑政治、经济、文化、历史等因素的条件下设置的,而地理区域则是基于某一自然地理界线或者生态标志所形成的特定自然地理概念,因此出现了行政区域与地理区域在范围上并不一致的情况,行政辖区的区隔性和环境问题的整体性,导致地方政府在不少情况下无法完全对本辖区的环境质量负责[41]。与此同时,由于在区域内还缺少能够有效制约合作各方的制度规范,使得一些合作协议和合作机制可能存在约束力和权威性不足的问题,导致功能边界在大气污染合作治理中发挥的作用难以满足实际需求。因此需要在以下两方面进一步采取措施:一方面,需要在地方政府间建立起强有力的区域环境治理合作框架,跨越传统的行政边界,以改善区域整体环境为出发点,使其能够覆盖全域,并对合作各方具有强约束力和执行力;另一方面,地方政府应当进一步加强合作制度建设,提升环境治理合作的制度性和权威性,形成稳定的区域环境府际协作治理格局。

本文也存在一些不足。第一,本文在分析网络中心城市的影响时,并未对不同中心城市发挥作用的差异进行深入探究;第二,本文未对合作网络演进与区域环境质量变化的相关关系和因果关系进行探究,这些都需要在后续研究中进一步完善。

注释：

①②③由于版面所限,此处分析结果没有完全呈现,感兴趣的读者请与作者联系获取。