以服务促治理:社会组织助推服务型社区建设研究*

刘帅顺

(北京行政学院,北京 100044)

一、引言

党的二十大报告指出,要完善网格化管理、精细化服务、信息化支撑的基层治理平台,健全城乡社区治理体系。2021年4月28日,《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》提出,基层治理是国家治理的基石,统筹推进乡镇(街道)和城乡社区治理,是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程。这表明社区治理作为国家治理在基层的着力点,直接反映并决定国家治理现代化的实现程度和推进深度。因此,探索社区治理体系和治理能力现代化的出路问题就显得尤为迫切和必要。

社区治理现代化可以拆分为两组概念:治理型社区和现代型社区。从结构上讲,所谓治理型社区不同于管理型社区,参与社区治理的主体不仅仅是政府组织以及代表政府履行管理事务的社区干部,更需要专业社会组织和社区自组织共同参与和解决社区公共事务。治理型社区的多中心结构必然改变之前自上而下的科层制条线管理逻辑,需要不同治理主体围绕社区公共事务进行平等、理性和包容的协商,致力于达成社区居民满意的共同行动方案。从功能上讲,所谓现代型社区不同于传统型社区,现代型社区不仅无差别地提供基本公共服务和生活基础设施,满足居民底线生存需求的自然权利,而且提供体现社区特色和居民个性化需求的社会服务,满足伴随经济社会发展而不断涌现出的发展需求,尊重居民不断追求美好生活的社会权利。现代型社区在识别和满足居民的社会权利时就会发生与居民互动的情境,培育居民的公共参与能力和精神,引导居民围绕社区公共事务进行自我服务与自治共治。因此,现代型社区具有服务和自治的双重功能,基于服务实践达成自治的共同体状态是社区治理现代化的理想目标。

二、文献综述与案例简介

(一)治理理论的“源”与“流”

倡导多元主体共同参与的治理理论历经多轮范式转型。传统的政治行政二分观点拒斥价值判断,价值判断只会让那些公众力量介入行政管理。[1]传统公共行政理论强调系统内部单向性的权力流动,造成了普遍的公共服务和治理失灵现象。[2]面对公共行政实践的困境,奥斯本(Osborne)等基于企业家精神提出竞争性、使命感、顾客驱使等新公共管理理念的十大核心原则。[3]新公共管理理论更加重视公众作为顾客对公共服务过程的参与和评价作用,通过分权于社会而实现管理的扁平化和高效化。登哈特(Denhardt)夫妇认为,政府角色变革应当以实现新公共服务为目标,政府的责任是服务而不是掌舵。[4]新公共服务理论主张“参与式国家”的政府治理模式,这与治理理论的核心观点相一致。治理理论是新公共管理理论的重要分支,治理从头起便区别于传统的政府统治概念。[5]首先,治理的权威并非一定是政府机关,而统治的权威必定是政府;其次,统治权力运行方向是自上而下的,而治理是一个上下互动的全方位管理过程。[6]因此,治理是国家与社会、政府与非政府组织、公共机构与私人机构、强制与自愿之间的合作关系。[7]治理理论的最大特征是政府、社会组织和公众多元共治。

(二)社区服务与社区治理

新公共服务理论和治理理论鼓励公民对公共事务的参与[8],让民众与社区治理建立关联。[9]现代社区治理模式是以整体性思维为核心的服务型社区治理[10],将服务带入治理是社区治理现代化的应有之义[11],提升公共服务供给水平是创新社区治理的中心任务。[12]公共服务社区化是政府进行社会治理的新载体[13],国家权力通过社区服务合作关系往基层延伸,社会力量的活动空间也得到拓展。[14]可见,公共服务是触发治理的主要原因,社会治理中的多元主体协同也通过公共服务被培育。[15]社区治理和服务的供给侧创新就是将治理寓于服务之中,实现治理型服务。[16]所以,社区治理创新需要制度增量与社区内在环境的调试整合,使制度创新融入基层社区治理的权力结构与文化网络,实现制度设计与社区情境共生互促的和谐统一局面。

(三)社会组织与社区治理

政府要想实现治理体系和能力的现代化就需要大力培育社会组织[17],社会组织在社区服务中扮演综合角色,可以激发社区公共精神和成员联结。[18]此外,社会组织服务与社区需求脱节,无法实现社会组织基于社区需求的公共性生产。[19]究其原因,社会组织的专业治理逻辑和社区组织的综合治理逻辑之间具有深刻矛盾[20],享有总体合法性的社会组织在开展服务项目时还需要具备情境合法性[21],需要通过“选择性耦合”策略在社区组织的合法性逻辑与社会组织的效率逻辑之间达成平衡[22],需要专业社会工作转向“协同性发展”。[23]所以,社区服务可以看作是政府与社会在社区治理的具体场域中发生关联的载体,政府组织与专业社会组织、社区组织通过共同生产社区服务带动社区治理转型,促进政社关系变革。

综上所述,社区服务是社区治理的重要着力点,提升社区治理效能完全可以借助于社区服务这一可行路径。但是,关于社区服务与社区治理之间究竟是如何发生具体联结的,通过社区服务来实现社区治理之间的“桥”是如何搭建起来的,学界关于这些问题还没有给出完满的解释。

本研究提出“服务型社区”的概念工具来联结社区服务与社区治理。所谓服务型社区是指通过社区服务的合作机会,为社区居民、社会组织和基层政府搭建平等参与、理性沟通的合作平台,最终实现社区有效共治和高效服务目标的一种治理模式。服务型社区试图揭示在一个具体的社区场域中,服务与治理是如何互动和正向激发的。具体来讲,外部专业社会组织与社区内生性治理主体共同参与的社区服务生产过程如何最终实现社区有效治理的目标,社区治理效能提升又如何反作用于社区服务并提升其质量和精准性。因此,服务型社区在社区服务与社区治理之间搭建起一座双向通行的“桥”,为解释服务与治理之间的相互赋能转化提供具体思路。

(四)案例简介

北京市JL社会工作发展中心(以下简称JL社)成立于2004年,是一家4A级专业社会组织。2014年10月,JL社应北京市X乡之邀,开始通过承接政府购买服务的方式在晨光社区运营社区邻里中心。晨光社区是村转居社区,新上楼的居民在自家楼前空地上私搭乱建、毁坏花园、开垦菜地、乱丢垃圾等私利化、短视化行为屡屡发生。鉴于村转居社区存在的一系列难题,乡政府通过购买服务的方式,引入专业社会组织JL社,提供专业化村转居社区治理与服务工作。

自2014年入驻晨光社区以来,JL社已经连续7年拿到政府购买服务项目。2018年,JL社的农耕文化服务项目不仅在社区居民中广受欢迎,还被乡政府打造为文化品牌项目加以推广宣传。2019年,JL社的农耕文化服务项目得到北京市区级优秀社会组织服务项目奖,JL社培育的社区社会组织被评为地区优秀社区社会组织。

研究人员以志愿者、第三方评估机构项目监测员身份,于2019年6月至7月和2020年9月至12月,在北京市多个街区参加专业实习与志愿服务,累积参与了对包括JL社在晨光社区的服务项目在内的30余家社会组织承接政府服务项目的实地监测工作,访谈一线社工、街乡政府相关部门负责人、社区干部、居民等100余人。此外,本研究还合法获得了200余份社会组织的年度结项材料,包括费用开支、活动照片、项目台账等二手资料。

因此,本研究是在充分比较和筛选众多案例的基础上确定研究对象的。本研究通过对典型案例的剖析,以期揭示专业社会组织推动服务型社区建设的路径模式与合作机制。

三、服务型社区的发展阶段与关系延展

(一)服务型社区的发展阶段

1.2014-2016年:分散化赋能——培育能动性

JL社在2014年进驻晨光社区邻里中心之后,基本是按照乡政府的服务需要,对残疾人和老年人提供日间照料服务。但是随着服务开展,JL社工发现社区老年人并不像政府预想的那样有迫切的日间照料需求。村转居社区中的老年人依旧希望子女为自己养老,子女出于孝道伦理的压力也大都选择自己照顾父母,很少有老人愿意到邻里中心接受专业社工的日间照料服务。

手机班最初是由社区老年人主动提出来的服务需求,一些常用的社交软件对于老年人来讲却是依靠自己的日常知识和经验积累难以克服的技术障碍。JL社工就尝试在日间照料中心开设手机班,最多时有100多名老年人报名参加。日间照料室一时成了邻里中心人气最高的地方。

儿童服务中心的建立有其深刻的现实背景。晨光社区居民作为第一代上楼的农民,与祖祖辈辈从事的农业生产活动发生了历史性断裂。他们不可能找回土地从事农业生产,但是除务农之外又没有其他赖以生存的技术知识。对此,该社区一位居民说得很直白:

“转居之后我们的地是没了,现在没有工作还能靠着补偿款生活,但是钱是有数的,等到我们下一代没有钱也没有地,所以还是把钱投到教育上最靠谱。”(晨光一社区居民-20201203)

对下一代生存危机的焦虑促使年轻家长提早考虑孩子的教育问题,儿童服务中心的成立恰逢其时。暑期亲子班已经连续举办了4期,主要针对学龄前儿童开班。亲子班属于服务项目计划外的活动,授课内容、志愿者和时间安排都是家长组织设计,家长志愿者自主设计课程,跟专业社工对接好就可以开课。

总体来讲,这一时期的服务项目虽然覆盖群体多样,但是服务内容不成系统,临时性、短时性和特殊性特点明显,起到的是普遍赋能和广泛动员的作用。这种全面动员和主动迎合居民需求的灵活服务方式也将JL社亲民、和善与接地气的口碑逐渐树立起来。

2.2016-2018年:居民提建议——激发主动性

针对居民分散化的需求进行多点赋能不利于JL社形成品牌项目和持续运营。随着和社工接触时间变长,居民知道JL社是政府资助的服务社区的社会组织,服务对象的优越感慢慢转换成了对JL社的挑剔。居民的需求变动不定,无论接受何种服务都认为理所当然,没有考虑自己应当为社区建设尽一份责。社工意识到必须找到社区居民能够形成普遍共识的稳定服务需求。

在活动闲谈之中,社工发现居民对于“农”这个话题异常敏锐,男女老少都能够说上几句自己对于“农”的感触和记忆。在社区日常生活中,居民将楼前的花园开垦成菜园,去野地里拔野菜做成菜团子的农耕文化习惯依旧保留着。JL社因势利导,将村转居社区治理中的难题转变成居民对世代养成的农耕文化传统习性的制度化满足。

有的居民对于人民公社时期开沟挖河、插秧打稻的劳动场景历历在目,JL社就成立创作组,教他们用画笔把历史图景记录下来。有的居民对农业集体化时期干部和群众一起劳作的平等主义精神十分怀念,JL社就成立记录组,鼓励他们把经验记忆中的感人故事写出来。有的居民对自己幼时邻里之间关系和谐、尊老爱幼的农村道德秩序相当怀念,JL社就成立书法组,启迪他们通过诗歌创作的方式用毛笔书写出来。经过两年时间的持续发掘和动员,农耕文化中心形成了包括记录组、创作组、书法组在内的社区社会组织联盟,是邻里中心最活跃、规模最庞大的一支社区自治队伍。

3.2018年至今:居民自组织——建构主体性

随着农耕文化服务项目认可度越来越高,乡政府想把其打造成品牌项目,将项目成果以一种可视化的方式展现出来。JL社工和社区自组织队员们决定创作一幅大型农耕文化壁画。一位创作骨干感叹道:

“制作壁画,100多米长啊,大家跟着一块干,有时候你说是你说,但是大家跟着一块干,就有完成这个艰巨任务的心气儿,聚在一起,心气儿就不一样。”(创作组骨干-20201220)

作为农耕文化中心的社区社会组织力量,居民不仅依靠绘画技巧完成农耕文化墙创作,更重要的是依靠生命记忆里的鲜活体验创作,实现了自组织能力由他动到能动再到主动的主体性建构过程。因此,壁画墙创作的过程是社区共同体意识再生产的过程,是居民自我服务和自我治理意识得以萌发、强化和巩固的过程。居民被真正地组织起来,由原来的被动接受服务转变为主动生产服务和自助服务。JL社在社区社会组织培育过程中起到的是专业赋能、平台搭建和功能整合作用。

(二)服务型社区的关系延展

1.从服务到教育再到组织

从2014年进驻晨光社区以来的6年多时间里,JL社探索出一条从服务到教育再到组织的三步工作法。

服务是进入社区的第一步。服务既是社会组织参与社区治理的基本功能,也是社会组织密切联系居民的初始环节。JL社通过服务慢慢接触居民,通过活动逐步聚集人气,通过物质奖励扩大影响力。因此,社会组织的社区服务活动搭建起社区公共空间,专业社工与社区居民在场域之中通过互动交流增进理解与共识,逐渐消除误解和隔阂。服务活动构建起的公共空间场域逐渐孕育出社区信任资本,社会组织则逐步树立起专业权威。两者经过服务生产与参与过程,熟悉彼此的经验世界与行动规则,加深行动理解与价值包容,为社会组织进一步发挥教育与组织功能打下坚实基础。

教育是扎根社区的第二步。这里的教育既包括针对学龄前儿童的社会化教育和老年群体的再社会化教育等具体的教育内容,也包括针对参与活动的居民普及公共道德、自组织和自服务意识与能力的培养等价值提升教育。通过服务将居民聚集起来,才有进一步做好教育的可能性。服务作为社区合作机会将居民聚拢起来,在彼此交流和共同参与中获得原子化个体在日常中难以体验到的共同体意识。居民在共同享有的场域中遵守规则约束与公共秩序,在社工专业赋能下习得平等协商、理性倾听的治理规则,潜移默化地培育出现代公民精神和社区自治意识。

组织是嵌入社区的第三步。一方面,依靠JL社的价值引领和专业赋权将具有相同兴趣爱好的居民组织起来,通过书法、绘画等艺术形式为纽带密切联系起社区的自治力量,激活社区互惠网络和社会资本,形成社区社会组织的治理实体。另一方面,社区社会组织作为参与社区治理的组织架构与基本功能已然成熟,是社区真正组织起来并实现自我服务的标志。社区自我组织需要集体意识的激发、公共精神的滋养、合作场景的营造,让居民自治素养在不断的社区公共参与和交流对话中巩固培育,最终镌刻到思维意识和社区行动当中。因此,真正富有公共精神的社区社会组织不是自益性的,而是公益性的,有力地增进整个社区的凝聚力和归属感,推动晨光社区公民意识和治理方式的整体现代化转型。

2.政、社、民的边界互动

社会组织通过承接政府购买服务项目,参与基层社区治理,跨越了专业、行政和社区三重组织边界。跨越边界的社会组织面临着来自各方的价值、态度与行动张力,考验其进场能力、服务能力与合法性营造能力。[24]在社会组织注入专业化服务与治理功能过程中,专业伦理与行政规则、社区文化三重治理逻辑之间的相互调适,促成了三者的良性边界互动。

从社会组织与行政组织关系维度看,服务型社区是行政组织尊重社会组织专业功能和社会价值的发挥,主动放权与合作的结果。乡政府诚邀JL社进驻晨光社区表明了合作的态度,将晨光社区的邻里中心交给JL社运作管理展现了合作的诚意。社会组织连续七年开展服务项目既表明了乡政府对JL社的服务质量满意,同时也说明JL社对乡政府的政策稳定性和遵守契约精神的认可与信心。政府组织与社会组织之间的长期合作关系已然摆脱了单次博弈所具有的信息不对等、机会主义、道德风险等制度性障碍,逐步发展出一种经验与意识密集交织的共享世界。中国社会组织面临二重的去边界化情境,嵌入社区组织边界之后都会受到政府组织的制度性约束,但社会组织在开展服务过程中又要求与政府部门保持合作伙伴关系及清晰的职能划分。[25]行政组织与社会组织的边界清晰是发包方政府遵守契约精神和秉持平等合作理念的结果,通过对各自功能与结构的合理性设置,保证了政社之间的亲清关系。

从社会组织与社区居民关系维度看,JL社嵌入晨光社区,意味着专业伦理和治理理念势必与以“人伦、人情、人缘”为核心的中国文化相碰撞。面对社区本土文化与专业治理逻辑的张力,JL社意识到应该悬置自身秉持的专业治理逻辑,而非社区文化网路与本土治理规则。JL社通过淡化专业治理程序与组织边界,主动以社区内生性关系网络、信任资本和道德价值为治理资源,实现专业治理对本土规则的主动嵌入。社区组织与社会组织的边界淡化恰恰是以行政组织与社会组织的边界清晰为基础的,后者保证了社会组织的社会性和专业性发挥,社会组织的社会性和专业性又促成了与社区组织的良好信任关系和嵌入状态的实现。JL社在服务型社区的合作场域中理解传统农耕文化、道德约束机制和本土服务需求,在互信的基础上实现社区融入,在融入基础上培育居民自主治理和服务观念,实现从服务到教育再到组织的整体性服务理念逐步落地。

政、社、民三者之间的边界互动不仅是一种组织结构间的边界互动,更体现为一种治理价值和行动逻辑间的边界互动。社会组织的专业治理逻辑、社区组织的本土治理逻辑与行政组织的科层治理逻辑凸显的是三者围绕基层治理和服务生产的内在行动机制的根本不同,决定了三者组织结构属性和治理价值遵循的差异化和互动过程的磨合性特点。因此,社会组织与社区组织、政府组织之间的结构性边界和谐互动有赖于三者之间的治理价值互通互鉴,基于内在价值遵循的包容与沟通可以扫除三者行动逻辑的龃龉,实现政、社、民之间治理行动的互嵌整合,共同助力服务型社区的治理效能提升。

四、服务型社区的合作张力与实践逻辑

(一)邻里中心的合作张力

JL社受到乡政府特邀入驻邻里中心,表明了乡政府对JL社服务理念和质量的信任。JL社借助乡政府信任加持也具备了身份正当性和行动合法性权威。当JL社以专业权威治理主体的身份进驻社区,面临的是具有本土权威的社区干部,两者之间暗含着多重治理张力。

1.权威合法性的张力

合法性是各治理相关主体自愿达成的一种治理共识,是一种柔性的而非强制性的自觉认同,这种合法性认同根本上来自共享的文化认知性资源,体现为具体治理理念与文化认知传统在价值理性层面的契合。社区干部的合法性来自居民的自治性赋权和上级政府的体制性赋权。JL社作为承接北京市政府购买服务项目的代理方和生产方同样是制度化赋权的结果。社区治理权威与专业治理权威在制度化赋权中各自找到了合适的结构性位置和合法性身份,即社区权威赢得尊重等面子资源,专业权威赢得配合等里子资源。JL社和社区干部在面子与里子中间各取所需,明白自己的权力边界同时也清楚自己的欠缺之处。两者弥合紧张感的过程也是孕育共同体意识、区分共同体功能和整合共同体结构的过程。

社区两委主责社区治理中的传统项目,比如集体资产管理与分红、社会保险收缴等。JL社主责社区治理中的新兴项目,比如专业服务、自组织培育等。JL社的服务项目需要更多的居民参与和更为频繁的日常互动才能达成,这也是其多年积累的服务经验之所长,也是居委会既有职能无法覆盖和治理经验难以企及的现代社区治理领域。JL社的扎根式服务不仅给社区带来了先进的治理理念,还带来了丰厚的项目资源,面对JL社的制度化分权角色,社区行政权威除了接受别无选择。JL社工的一席话揭示了这种治理张力:

“居民会很明显地拿我们社会组织社工跟社区自己的工作人员比较,觉得我们的工作更细致,居民受到了尊重。我们跟居民建立的不仅是一种工作关系,而且是一种长期发展的邻居、朋友关系,我们搞活动、布置会场居民会主动过来帮忙。”(JL社工01-20201012)

JL社工与社区居民建立了较为亲密的信任关系。如果没有人与人之间的普遍信任,社会自身也会变成一盘散沙,没有哪种关系能完全建立在对他人确切的认知上。[26]居民经过与社工的长期接触逐步接纳了其作为社区内部治理结构的合法身份,从而建立起一种制度化的信任关系。制度信任与特殊信任最大的区别就是制度信任具备更强的容纳能力和合作潜力。制度信任不仅是基于历史性和本土性双重交织基础上的内部成员间的相互信任,而且对制度化地进入社区的外部结构同样给予无差别的信任。晨光社区将JL社工作为内部治理主体加以接纳和信任就属于超越了特殊信任范围的制度信任,两者之间不是陌生化的“互为他者”的排斥关系,而是共同生产出相互包容和契合的“我们感”。

2.居民认同感的张力

JL社秉持服务社区、组织居民和专业化赋能目标参与社区治理,扎根式服务使得其早已成为社区内生性治理结构的一部分,谙熟社区的互动仪式进而融入当地的文化网络。相比之下,社区干部作为拥有社区行政权威的内生性治理主体,不必再进行治理权威的合法性言说。因此,社区干部的行政权威在丧失主动强化其治理角色的动力同时,也丧失了居民认同感的持续巩固。居民经常拿社区干部与JL社工进行比较,认为专业社工做事踏实、件件有回音、对人有礼貌,对专业社会组织产生了更多的认同感与依赖性。相比于社区干部“躺平”式的治理风格,JL社时刻牢记通过各种方式凸显具身性、在场性和合法性。

“你看,喝一碗倒一碗,喝一碗倒一碗,人家魏老师(JL社工)见了我老是微笑,还管我叫范老师,我哪是老师啊,这种作风就容易让人亲近。”(晨光二社区居民-20200917)

JL社参与社区治理不仅发挥组织结构嵌入的功能,同时发挥了专业服务嵌入和多元共治价值嵌入的功能,是集合结构、功能与价值的综合嵌入式治理。嵌入式治理需要社工和居民基于持续的互动实践,塑造聚焦共同生活经验和意识之流的主体间性。主体间性认同是一种本土合法性,本土合法性不同于专业合法性,因为它是社会性的、扎根性的和自下而上建构出来的。相较于社会组织依托自身专业伦理树立的专业合法性,本土合法性的建构权主要来自社区居民的认同感。居民认同感只能产生自对社会组织服务活动的日常活动参与和非正式交流所逐步形成的信任关系与情感积淀,而难以完全遵照社会组织专业逻辑。因此,对于赢得居民认同感来讲,本土合法性是一种更为基础的文化要素。

(二)社会组织的服务实践逻辑

1.程序正当性

JL社进驻晨光社区开展服务项目的合法性来源于程序正当性,这种正当性集中反映在JL社是通过北京市政府购买服务项目的制度化安排。因此,JL社不仅是具备纯粹社会属性的社会组织,而且是依靠政府提供的政策空间和资金支持的社会组织。JL社作为承接政府购买服务项目的生产方,经过了法定程序的审定,具有正当性的社区存在根由。

韦伯认为,正当性一方面是服从者的终极“心理依据”,另一方面是支配者创造的结果,因而正当性是优势团体和劣势团体持续斗争的产物。[27]在刚进驻社区提供服务时,JL社无论从可资利用的社会资本、信任网络还是价值认同等层面都处于劣势地位。JL社为了打消居民疑惧,彰显嵌入社区的正当性,每次活动都要将“北京市政府社会建设专项资金支持项目”的条幅张贴在活动现场最醒目位置,在活动开始之前要向参与活动的居民介绍JL社与晨光社区的关系,解释自己是政府支持的专业社会组织,甚至还邀社区书记亲自到场为服务活动背书。

“我们还要随身带着合同书,如果居民有疑问我们就把合同拿出来给他们看,甲方是乡政府,乙方是我们社会组织,这就是最好的证明,表明我们与政府是合作关系。”(JL社邻里中心魏主任-20200917)

任何支配权威的持续运作,都有通过诉诸其正当性之原则的、最强烈的自我辩护的必要。[28]JL社通过援引发包方政府的支持与展示正式契约合同所规定的法律地位申明了自身所具有的正当身份。社区干部出于对上级行政组织的权力服从,将这种配合意愿迁移到作为政府具体服务职能代理方的JL社身上,使得JL社在晨光社区初步具有了一定的行动空间与议价权利。

程序正当性既使居民从心态上接受JL社,又让居民从行动上真正参与活动。从嵌入结构看,JL社在纵向上嵌入了行政科层网络,它是承接政府购买服务项目的代理者和政府服务职能转型的实践者。JL社在横向上嵌入了基层社区网络,它是满足社区居民服务需要的生产者和服务者,是培育居民自治理念养成的价值引领者。从嵌入功能看,JL社是一种重要的社会志愿力量,除了承接好政府转移的服务职能,也要将机构自身的专业理念和使命愿景以服务的方式实践落地。多重功能身份的叠加使JL社在社区中集合政府的权威性、社区的本土性和机构的专业性于一身,通过处理好与社区本土权威和上级发包方政府的正式或非正式关系,将自身的服务理念与专业价值创造性地实施落地。

2.情境合法性

社会组织要想顺利完成社区服务项目,至关重要的是要建立并维持情境合法性。情境合法性是指社会组织在开展项目过程中需要争取到具体社区情境中的服务对象的认可与支持。[29]JL社通过程序正当性已经建立起一种言说自身情境合法性的有效策略,具体体现在话语合法性、手段合法性和目的合法性三个层面。

话语合法性是通过宣扬国家的政策导向和北京市政府购买服务项目的重点支持方向来表明机构所提供的具体服务的合法性,从而使居民打消顾虑、积极参与。比如,2020年5月1日,北京市开始实施号称“史上最严格”的《垃圾分类管理条例》,JL社就抓住机会适时适度地在晨光社区举行了数场垃圾分类知识讲座和入户宣传活动,得到了居民积极响应。如果没有全市推行垃圾分类的政策环境,仅依靠JL社一己之力在村转居社区推广垃圾分类则难以实现。

手段合法性是指社会组织通过丰富多样、可及性强的服务活动将服务内容和项目目标切实落地的行动策略。这里的合法化手段不是指严格法律意义上的合法与非法的界定,而是作为服务对象的社区居民对JL社所采取的具体服务方式与方法的认同态度与主观好恶。可见,服务手段的合法性具有主观建构意义,在以服务居民和治理社区为最终目的的专业服务供给过程中,社区居民对于专业服务技巧和方法的适用性最具有发言权。社工专业伦理只有做到与居民日常生活习惯、实际所需紧密结合,将专业治理逻辑与社区本土化的综合治理逻辑、互动关系网络、社区信任资本相调适,才能有效发挥服务对象认可的手段合法性。难怪JL社工表示:

“不要跟居民讲什么专业性,大家喜欢就是专业性,如果大家不参与,你再专业给谁做呢?”(JL社工02-20201126)

目的合法性指的是社会组织要围绕与政府签订的服务项目书开展服务。JL社要想发挥好社区自治价值引领者和服务生产者角色,就必须与政府力图通过项目制加以引导的服务方向和优先治理领域保持一致。JL社作为一家长期扎根于基层社区的优秀社会组织当然深谙其道。

“乡政府邀请我们进入晨光社区是有一个预设的,他们对邻里中心是有一个想象的,比如说托老服务、残疾人服务、儿童学堂等很多内容,政府是有很多期待的。所以咱们不能把人家的这些期待全盘否定,这是一个协商的结果。”(JL社邻里中心魏主任-20201020)

政府规定好的服务项目不是板上钉钉的事,JL社可以依靠自身的服务经验和工作总结加以协商、调整,但是必须经过乡政府的同意。社会组织参与社区治理具有明显的“进场”特征。一方面,具备专业属性的社会组织一旦进入所服务的基层社区,就必然要面临社区本土文化网络与治理结构的审视。另一方面,社会组织还需要重点处理好与上级发包方政府的正式关系,这样才能持续得到行政组织赋予的程序正当性与项目资源支持。JL社具备目的合法性的要诀正在于它能够在居民参与度、服务专业性和政府行政意图之间保持平衡,统筹兼顾而不逾矩。

五、服务型社区的运行机制

社会组织依托政府购买服务项目参与社区治理,通过纵向关联行政科层结构与横向关联基层社区网络在新型社区治理结构中起到纽带作用,通过专业伦理与行政规则、社区文化的三重治理逻辑整合实现社区嵌入,通过结构、功能和价值的多重渐次嵌入成为建设服务型社区的关键力量。社会组织参与服务型社区建设的新型治理主体关系,可通过服务型社区的嵌套结构加以表示。(见图1)

图1 服务型社区的嵌套结构

服务型社区的嵌套结构表明,原先行政组织直接参与社区服务供给模式,由于社会组织的参与而变为一种服务供给的二级生产体系,行政组织、社会组织与社区组织构成了一种多重委托-代理关系。在服务发包环节,街乡行政组织是委托方,社会组织是代理方。在服务生产环节,基层社区组织是委托方,社会组织为了完成社区居民服务需要同样扮演了代理方角色。社会组织的双重代理方角色所行使的功能并不完全一致,甚至存在冲突之处。社会组织所处的嵌套结构使其肩负着服务生产与基层治理双重功能,既面对政府的绩效考核压力,又面对社区的服务供需匹配压力。社会组织应对发包方政府的项目考核行动与满足社区居民日常生活需要的服务生产行动也绝非线性一致,弥合两者的诉求张力并实现多赢,体现着社会组织以服务促治理的整合型功能。JL社通过一系列服务场域建构策略有效化解了面对政府组织和社区组织的治理逻辑张力,起到了构建服务型社区的关键作用。

(一)行政引领与社会主建

服务型社区是政府向社会组织购买服务的制度化赋权的最优化结果,因为并不是每一项政府购买服务项目都能够实现服务型社区的最优级状态。服务型社区既和社区居民参与意愿及社会组织服务能力直接相关,又和社民关系背后的行政力量的支持与配合相关。这种行政力量既包括乡政府作为甲方的项目发包者的正式行政力量,又包括社区干部作为乡政府在基层社区派出的行政代言人的“第二甲方”的非正式行政力量。JL社通过权衡比较社区干部与自身所掌握资源的种类与多少,通过仪式化的表演与象征性的程序运作将社区干部的行政权威身份主动推到前台,以换取其对服务项目开展、居民动员、资源借用等重要环节的支持。

柯林斯(Collins)提出互动仪式链理论解释互动仪式的作用机制,认为互动中最容易引起关注的是那些富有丰富意义的符号。[30]群体成员通过共同在场的符号互动,可以分享彼此的情绪与情感体验,达成彼此间心照不宣的默会知识与共识价值,并为接下来的互动实践提供指导。JL社通过与社区干部的日常互动磨合和经验总结,为各自选择合适的角色定位提供了遵循,通过富有强烈符号互动意涵的“面子”与“里子”的资源划分,赢得了社区干部对其身份和功能的接纳,以及对活动的积极支持。

“社区全力支持JL社的活动,这些孩子做事认真、对人亲切有礼貌、会办事,对我们社区工作也是一种支持,他们有要求就是尽管提,我们全力配合。”(晨光社区赵书记-20200920)

社区干部将自己定位为“支持”“配合”的保障性角色,不仅强调了社区与JL社的良好合作关系,而且将JL社的服务看作是对社区建设的支持。从科层制视角来看,社区干部的工作任务是由上一级乡政府下派,并对乡政府负责的,而JL社的服务项目同样是由乡政府作为服务购买方的角色所委托给其代理执行的。因此,社区干部与JL社是基于乡政府的一致性行政目标而分化出的既各司其职又相互配合,并最终接受乡政府统一验收的条线管理体制下的合作关系。JL社依靠接地气的服务为晨光社区培育了多支成熟的社区社会组织队伍,开发了农耕文化特色服务项目,得到了政府的奖励。这既在社会组织行业内树立了服务品牌与专业声誉,也使得乡领导和社区干部都有“面子”,进一步为JL社开展社区服务争取了合法空间和权威支持。JL社在行政主建的政府购买服务制度安排中,依靠组织能力扩大了自身影响力并积累了丰厚的社会资本,保障了其社会性的最大限度发挥和服务主建特色。

(二)边界淡化与社区整合

服务型社区是一种混溶的关系状态,多元治理主体的行动和价值充分融合进而做到目标一致。社区服务中包含着JL社的治理功能,两者是适恰整合起来的治理共同体。

混溶状态中的服务关系表现为JL社组织边界的淡化。JL社不是顽固坚持自身既定的组织专业性、制度赋权型和价值引领性身份和功能,而是在服务中融入教育理念,在教育中组织居民自治,在服务、教育和组织的渐进过程中将服务专业性与社区的本土文化网络结合起来,把服务的普适性与程式化过程转变为适应社区文化环境的反思性和本土性实践能力。

“其实我们觉得社会工作最根本的不是方法,因为环境变了、社区变了、人变了,很多方法就得随之而变,最根本的还是在社区中有没有一种融入组织的能力。我们要有一个持续的关系作为基础,你没有一个三五年的关系积累的话,你的社区活动永远只是停留在服务,只是做一些表面上的工作,没有办法融入组织。”(JL社工02-20201204)

马克思将社会生产关系视为总体性关联,部分的变化都表现为与整体关系的变化。[31]服务型社区本身即为联结多元治理主体、差异化治理逻辑和多样化治理资源的总体性关联。JL社工以道德化关系作为融入社区的底色,办事守规矩,待人真诚热情。这种朴实的服务作风得到了居民的认可,哪怕社工服务存在疏忽也可以由容错机制及时化解。JL社平等对待并尊敬每一位活动参与者,首先考虑的是居民需要和情感认同,而不是为了完成项目指标而机械地提供服务。JL社在服务过程中融进了道德和情意,是一种总体性关联而非仅是基于合同关系的契约性关联,通过全面嵌入社区实现了社会组织和社区组织的混溶和整合。

(三)价值拟合与身份平等

服务型社区达成的价值拟合状态,是JL社与社区居民基于双向互动与理性沟通而互构出的理想结果。价值的拟合是双向的,JL社进驻社区要认识到自己面对的是充满主体性与创造力的人。JL社工要想得到社区的接纳,就要深刻理解社区的行事规则、文化传统、权力结构等地方知识,而不是仅为了完成政府交办的指标任务而程式化地开展服务。居民态度是JL社工行动的镜子,任何具有反思力和秉持平等理念的社会组织都要重视居民的反馈意见。

“居民会在心里算一笔账,他们要看社工拿了多少钱,要看社工是否言行一致,在这个过程中两者的关系很微妙,两者关系随时可能破裂,但是也蕴含转机。他们看到了你的行动,了解了你的目的,就会慢慢冷静下来。”(JL社邻里中心魏主任-20201020)

许茨认为,人和人是可以相互理解的,因为我们是共同存在的,意味着我们各自的意识流是相互交叉的,我的意识流和你的意识流具有同步性。[32]JL社和社区居民在彼此的持续交往互动过程中,随着共同经历过的时间之流与经验之流的沉积,两者共享的意义世界日渐延展丰实。彼此之间会基于更多的相互了解而变换为一种愈加真诚的共情理解,基于相互理解和确证的共享价值自然产生。

哈贝马斯(Habermas)通过话语理论解释主体间性的可能性,认为话语是用一种理想的商谈和决策程序在协商、自我理解的话语、公正话语之间建立起一种有机联系。[33]话语既是一种理解和审视自己的工具,同时也是一种沟通与联结对方的工具。通过理性话语之间的沟通,JL社与社区居民逐步化解隔阂与误解,形塑出建设性的接纳与互信,通过理性话语的互动促进了行动和情感的拟合。邻里中心作为社民互动的公共空间具备哈贝马斯意义上的公共领域特质,JL社、社区居民、社区干部和社区社会组织在这里互动沟通、培育信任、共享价值,凝聚起助力服务型社区建设必不可少的平等、理性、包容、奉献等治理理念。

六、结论

社区服务既是一种公共产品,也是一种动员机制。公共产品是社区服务的自有属性,但是要想让社区服务发挥出潜在的社区动员功能却不是一件简单的事。一方面,作为外部治理结构的社会组织要将专业化的服务融入社区本土的生活逻辑,将社区的农耕文化传统、互动关系网络和社会信任资本激活并充分利用,让社区干部感受到专业权威对本土权威的尊重,让社区居民体认到重新找回历史记忆的亲切感和对专业社工的信服感。另一方面,社会组织要想通过社区服务发挥社区动员功能,也离不开上级发包方政府的制度化放权与持续性的资源注入。JL社的农耕文化服务品牌为乡政府带来了荣誉,才得以连年拿到服务项目。这为JL社深度嵌入社区和通过社区服务实现社区治理打下了基础。因此,社会组织要实现嵌入型服务既离不开服务的专业性与本土性的有机结合,也离不开制度化资源的持久支持与输入,后者对于社会组织实现对社区的结构、功能与价值的渐次嵌入更为关键。

社区服务是社区治理的突破口。社区治理的最高目标是善治,而善治的价值导向是倡导一种自治型服务理念,因此探寻一种服务型社区治理机制是重构社区生活共同体与社区公共性的本质要求。[34]提供服务始终是社区存在的最核心功能,服务主体由国家转向政府组织、社区组织与社会组织多元合作是社区治理共同体建设的核心要义。社区居民由原来的反馈服务需求和被动接受服务,转变为借助专业社会组织的资源输入与自治培育功能主动参与服务生产和组建社区自治组织,从而进行自我教育、自我服务与自我治理。社区居民在参与服务生产过程中实现了从使动到能动再到主动的转变过程:使动是专业社会组织对社区自组织赋权与增能的过程,能动是社区自组织初步具备自治能力并参与专业社会组织服务生产的过程,主动是社区自组织自觉履行社区服务生产、参与治理和秩序维护的过程。社区居民从使动到能动再到主动参与社区服务的过程,表明了通过服务实现居民动员与社区治理的目的初步实现,服务型社区的内生动力已经被激活。

社区服务是建设社区治理共同体的公共领域。社区服务是为公的,是社区居民共建共享的公共产品。因此,社区服务是塑造积极公民资格、培养团结合作意识、优化政社民关系,进而实现社区治理共同体的公共领域。共同体的组成与人际密切交往之所以可能,有赖于社区成员在同时空的生活世界中共同接受的知识、信念和道德规范。因此,服务型社区和社区治理共同体在熟人社区中更容易实现,那里有更丰沛的社会资本、更密集的互惠网络和更坚实的社会信任。专业社会组织传播公共价值与共治精神,居民自组织理性表达诉求、平等对话协商。社区共治主体在参与社区服务中逐渐习得志愿精神与参与能力,学会将权利与责任相统一,将自我利益和公共利益相协调,由参与服务自然过渡到参与治理,从建设服务型社区自然演绎到建设社区治理共同体,实现服务与治理的双向激发与共振。