县域义务教育优质均衡发展的现实困境及实践策略

叶惠玉| 浙江省海盐县教育局

2022年6月21日，“教育这十年”第五场“1+1”新闻发布会宣布，国家义务教育工作的重心已经由“基本均衡”转到了“优质均衡”上来。为引导、推动县域义务教育的优质均衡发展，国务院教育督导委员会办公室已部署各省（自治区、直辖市）人民政府和新疆生产建设兵团编制了县域义务教育优质均衡发展督导评估认定工作规划。督导评估认定工作于2019年10月在浙江省海盐县开启，海盐县成为首批通过国家县域义务教育优质均衡发展督导评估的两个县（区）之一。之后，全国各地广泛开展了县域义务教育优质均衡发展县的创建推进及工作交流。其中，教育资源的配置及发展协同成为交流的热点和工作推进的难点。笔者就此回溯海盐县义务教育从基本均衡发展到优质均衡发展的历程，梳理义务教育优质均衡发展中的现实困境及实践策略，以期共同探讨。

一、县域义务教育优质均衡发展的指标图景

根据教育部《县域义务教育优质均衡发展督导评估办法》，比照义务教育基本均衡发展督导评估的相关文件可知，从“基本均衡”到“优质均衡”，是中国义务教育发展的一次重大升维。其在指标上主要体现在三个方面。一是确立显性的定量标准。“基本均衡”未确立单项指标的量化标准，“优质均衡”31项指标中有25项有具体的量化标准。定量标准确立了优质均衡发展的基本起点。二是降低差异系数值，缩小校际差异。将小学和初中的资源配置差异系数分别由小于或等于0.65和0.55降至小于或等于0.50和0.45。三是校校达标、项项达标。确保每一所学校每一个校区每一项指标均能达到标准，且每一项校际差异系数均控制在规定标准内。这样的三维一体，构建了县域义务教育优质均衡发展的起点同标、过程趋衡、优质导向的指标图景。

（一）起点同标：资源配置的公平基石

“公平”是义务教育最基本的特征，也是老百姓最关心、最期盼的教育诉求之一。指标值和校校达标、项项达标的共同要求，让每一所学校每一个校区都须达到基本的起点标准，这为县域义务教育资源配置安设了公平的教育基石。从受教育者视角审视，无论在哪所学校，不管是城市中心还是偏远乡村，都能享有同等起点的受教育条件，无论哪个群体，不管是随迁子女还是特殊儿童，都能得到一视同仁的对待，这是隐含其中的全纳的公平。

（二）过程趋衡：动态牵引的协同调配

资源配置的起点同标并非结果均等，在历史的积淀中，资源配置存留有起点不均的现实差异。教育的发展也并非是静态的，资源配置会随时因生源变化、教育发展需求变化等形成新的差异。“衡”为“平衡、对等”之意，均衡的要义更在于发展过程中的趋衡。这表现于既有基础上的协同提升、动态变化中的协同调配。“四个统一”（学校建设标准统一、教师编制标准统一、生均公用经费基准定额统一、基本装备配置标准统一）的配置要求和差异系数值的控制，彰显的便是过程趋衡。若不形成相应的动态调整，就会形成新的不统一以及差异系数的超标。以理论分析，起点标准都能达到后，带动动态变化的，必然是超越起点的优质资源，优质趋衡是动态调控的必然主导。

（三）优质导向：教育发展的整体提升

优质导向在过程趋衡中已有体现，另外还集中体现在资源配置的结构和质量指标的框架中。将资源配置指标内容重组架构后，其指向教育质量的内容包括课程设置、相应场馆面积、师资配置以及管理资源等。以艺术教育为例，在强调课程开齐开足的前提下，规定了每百名学生所拥有的艺术（美术、音乐）专任教师数，音乐、美术学科的专用教室配备数及相应面积，这使艺术教育的开展从课时到师资、场所有了全方位的保障，确保艺术教育在每一所学校能规范有序有质量地实施。质量指标的框架具有如下特点：涵盖全面，从县域义务教育普及程度、学校管理水平，到学生学业质量、综合素质发展水平，均有涉及；指向内涵，如学校管理水平，强调了办学章程、校园文化及信息化，这是现代学校管理的基本特征与要求。

二、导向县域义务教育优质均衡发展指标图景的现实困境

（一）利益协调中的标准失控

义务教育优质均衡督导评估的标准，并非新建，而是对散于政策文件中各种标准的萃取与组合，就单项指标而言，多为基本要求且早已存在。以班额为例，所定班额为小学45人、初中50人，这是2013年三部委联合印发的《教育部办公厅国家发展改革委办公厅财政部办公厅关于印发全面改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件底线要求的通知》所提出的“全面改薄”20项底线要求之一。浙江省在基本实现教育现代化县的评估、创建中，所提出的班额控制目标是小学40人、初中45人。这样的基本标准，理应各地各校早已达标，但事实是这项指标的实现仍是难中之难。究其原因，是政府在教育发展要求与现实压力的权衡下作出了让步。班额控制，意味着扩增资源，城镇化倾向和实施全面“二孩”政策后出现的生育小高峰的共同影响下，资源扩增需求主要集中在城区，这对城区布局规划、土地资源供给、财政投入都提出了巨大的挑战。教育资源未能及时补齐，择校热又使部分学校生源暴涨，营商环境又需教育提供企业人才子女就读的支持，导致供需矛盾突出。在重重现实压力下，放宽班额、扩大学校规模，成为平衡各方需求的权宜之计。公共政策“执行过程接力决策并充满协商与讨价还价，而实际的政策效果主要取决于执行协商这一再决策过程”［1］。

（二）主体参与中的协同迟滞

所谓迟滞，指的是需求与供给在时间与目标上的不同步性，主要存在于三个方面。一是教育资源供给部门的协同效能低下。这源于各自的使命及资源依赖关系的现实。发展教育，对教育行政部门而言是核心使命，但对其他部门而言是边缘使命。对基层而言，其他部门还有自上而下的意图影响和政策约束。在资源关系中，教育对人社、财政、编办、发改等部门掌握的资源具有显著依赖，其他部门对教育资源的依赖则很小。所以，在部门协同中，往往教育部门一方呼号，其他部门难以积极参与其中，或虽积极参与，但制度设计突出本部门权益保护，不能切实针对教育实际。二是教育系统内部学校资源调配难以适时跟进生源规模变化。随着全面“二孩”人口的升学，各学段依次面临着生源高峰，而2019年后出生人口又开始下降。城镇化倾向以及县域内乡镇之间经济发展的不平衡，带来不同区域间生源的消长。这牵动师资结构的失衡，包括总量结构、学科结构、骨干结构的失衡。三是社会主体各自立场的多元需求与教育的公共性不完全相适应。镇（街道）强调打造本区域学校影响力，以期提供招商引资的教育支持，企业期待员工子女即到即入学，同时也会向学校输入社会资源，如专项评比、奖励基金、项目合作等。教师、家庭则更强调资源的个性化配置及自我的发展。

（三）学校发展中的质量不均

学校发展的质量显性体现于学业质量，教育部印发的《县域义务教育优质均衡发展督导评估办法》要求，“在国家义务教育质量监测中，相关科目学生学业水平达到Ⅲ级以上，且校际差异率低于0.15”［2］，这实质上是针对学校发展中因历史积淀、办学能力不一所形成的教育资源培育的质量不均而言的。从历史积淀而言，不同的学校起点不同。有些学校在发展过程中因各种要素的聚合，成了区域内的“名校”，其在品牌影响下，进一步集聚优质师资、生源、办学条件，在起点上就高于其他同类学校，又往往因其体量大，多了师生获奖、学校获奖的机会与数量，规模效应溢出；有些学校则相反，因所在地出生人口下降，生源减少，资源退变，生均公用经费不足，年轻教师补充不足，师资老化，办学质量难以提升。从发展过程而言，不同的学校进步不一。学校间，在同等资源配置下，管理者的积极性及管理能力不同，教育资源的利用及培育不均，导致质量不均，表现在师资队伍建设、现代设施应用、课程理念及设计等方面。

三、破解县域义务教育优质均衡发展困境的实践策略

针对现实困境，海盐县立足区域教育发展的现实情状，找到关键要素，创建适合本区域教育优质均衡发展的机制体制，构建了良好的教育发展格局。

（一）“基于标准”的管理链动

“基于标准”，首要在于坚守标准。“标准是可量化、可监督、可比较的规范，是配置资源、提高效率、推进治理体系现代化的工具，是衡量工作质量、发展水平和竞争力的尺度，是一种具有基础性、通用性的语言。”［3］守住标准，是守住教育公平、推动教育高质量发展理应遵循的价值主导，也是政府履职的基本要求和主要衡量。从实际矛盾的解决而言，靠标准失控来解决问题，矛盾只是暂时得以平息，而未实质地缓解。譬如班额，一旦突破底线，便可无节制增加，成为习惯后，后续的教育资源补充急迫性就会不足、动力就会不够，规划调整、资源扩增不能及时跟进，生均面积、专用教室等都难以达标，更多的矛盾会持续叠加。

“基于标准”，更在于解决问题的策略。我们必须正视坚持标准背后各种需求、利益的协调与平衡，这需要挖掘教育的潜在价值、既有资源的优化使用、各类群体教育需求的供给，它牵引系列政策的调整与执行。海盐县的教育基于标准，形成了整体性发展的管理链动。一是区域政策跟进。以班额控制为例，面对资源紧缺的现实压力，海盐县作前瞻性预测，通过教育专报，人大、政协的监督、协商，形成民生重点议题，达成资源扩增的社会共识。相应跟进的是两轮中小学布局规划修订、学校招生布局调整、人才子女入读政策调整，让渡部分富余资源，新规划项目推进，使各方需求得以平衡。二是差别调控机制建立。海盐县致力于创建标杆性学校。学校建设有标准，但不同的理念下呈现的是全然不同的校园。2014年，海盐县以全新理念建设了一所新学校，新学校的建设遵循学校建筑美学，并以学生为中心设计空间结构，赋予学校更多的教育内涵，成为后续学校建设的标杆。同时，辅之以课程建设专项和校园文化建设专项机制，使配置基础得以根据教育发展需求协同提升。在标准的执行与推进中，海盐县在通过义务教育基本均衡发展县评估后的十年间，义务教育学校资源配置有了非常大的跃进。

（二）促进协同的机制创建

一是部门联动的运行机制。“运行机制是区域地方政府合作体制作用有效发挥的必要手段，也是合作体制维系的重要基础……通过合作、协调、谈判、伙伴关系，确立集体行动的目标等方式实施对区域公共事务的联合治理”［4］。海盐县以此为理念构建协调机制与整合机制。协调机制用以促进交流，增进信任，消解认知困惑，强化使命担当。整合机制在于重构部门职能，设定运行程序，消除日常博弈，并形成可循环的闭合的完备运作体系，使运作行动一致。以教师编制的保障及统筹调配为例，在不断协调中，海盐县形成部门职能清晰、高效协同的运行体系。编制部门保障并控制编制总量，人社部门把关教师准入与退出政策，财政部门按年度使用编制保障资金，三个部门对教育用编重在宏观把控。在编制总量控制的基础上，教育系统的年度编制使用、学校的编制调整等由教育部门按需统筹安排，从而实现较为灵活的编制管理。

二是应需而动的统筹机制。学校资源调配要适时跟进变化，需要灵动的调配机制。对此，教育管理部门应适度分权，减少管理层级与周转流程，加大相关主体的统筹权责。海盐县在财政资金、编制使用、人才流转等方面作了机制探索。首先是设立教育统筹资金。教育统筹资金以教育系统绩效工资总量为基准按一定比例上浮，上浮资金由县教育局统筹，用以支持教育领域的专项改革、教育发展中专项问题的整改以及资源调配中的经费保障，提高财政资金使用效益。其次是设置教育周转编制，即在教育编制总量外预留编制，以便在生源数量高峰期时进行周转，并在生源数量降低后逐步退出，用以应对人口政策调整后生源的巨大波动。最后是上线“人才周转”平台，即教师流转实现学校自组织，线上全量归集教师信息，即时反映学校余缺岗位数、师资结构信息，以实现学校教师线上双向互选，快速调配师资结构。

三是引导公众参与的评价机制。海盐县打破自上而下的教育发展管理端评价，构建以“人民群众获得感与满意度”为基本向度的县域教育发展评价体系，由评价管理端工作效能转向评价人民群众的教育获得、教育感知：评价主体凸显人民群众地位，让群众代表广泛参与评价过程及评价应用；实施阶段性目标评价，对目标的实现情况进行动态诊断，及时改进、调整教育管理端工作，实现动态过程的诊断改进修复，有效回应群众期盼。这一评价过程，促进了各主体之间的交流协商，提升了社会公众对教育服务获得的感知度与认知度，形成了覆盖“目标—实施—评价—改进”全过程，链接“政府—学校—社会”各方主体，以诊断、改进为主要功能的基层教育治理结构。

（三）县域一体的学校发展模式

从纵向而言，县域一体的学校发展是指围绕“办好家门口每一所学校”这一目标，推动每一所学校协同发展的过程；从横向而言，县域一体的学校发展是指通过打破校际边界的融合联动，采用相互助力的发展方式，以形成“各美其美、美美与共”的发展生态。

一是以学校发展性评价牵引每一所学校的自主发展。海盐县构建了学校发展性评价体系，建立了规范性、基础性的共性指标，创建了基于学校基础的发展性指标。这一发展性指标从学校基础出发，标注出学校发展增量，让基础薄弱的学校“够得着”有激励，让传统名校“输不起”有压力，让家长通过具体项目“看得见”这个学校到底办得好不好，让学校在评价过程中找到“认识自己”的管理引领和发展轨道。“我们发现，对学校的科学评价是学校发展的重要内生动力。当优质均衡从外在的资源配置变为学校的内部发展力，学校自身就会迸发出向上的力量；当外界对学校的评价与选择形成了良性循环，又能进一步促进教育优质均衡发展的生态形成。”［5］

二是以共同体建设深化校际资源融合协同发展。自2008年开始，海盐县推进校际合作发展模式，逐步构建“1+X”（1所城区学校+若干所农村学校）的学校发展共同体，形成了“管理链、资源链、人才链”协同发展“三链”结构。在浙江省新时代城乡义务教育共同体建设深入推进的过程中，海盐县进一步探索了城区学校与乡村弱小学校融合型共同体建设：人、财、物、事全面重组，统一法人，形成“一校二区”，并通过管理团队互融、师资统筹调配，使两校资源得到最大优化。在此基础上，海盐县构建了师资“全域多元交流”体系：实行城区校长组团下乡、骨干教师组团下乡模式，集中力量推动薄弱乡镇学校教育质量跨越式发展；建立共同体学校教师跨校兼课、错时执教机制，破解师资结构性短缺问题；开展柔性制轮岗，依托“优学在盐”应用平台，采取教师“岗位不动、服务动”的柔性轮岗方式，开展“名师有约”在线辅导计划、名师网络课堂、远程专递课堂活动，实现优秀师资全域共享。