我国公共信息资源开放政策内容转移研究——以三大经济圈为例

马续补,张潇宇,秦春秀,时 莹

(1.西安电子科技大学 经济与管理学院,陕西 西安 710071;2.西安外事学院 商学院,陕西 西安 710077;3.西安交通大学 图书馆,陕西 西安 710049)

0 引言

当前,随着现代信息技术的不断优化与革新,我国社会治理正逐步趋于信息化、数字化、智能化。在此发展态势下,推进重点领域公共信息资源开放,加强公共信息资源利用价值的充分开发,已成为促使整个国家或地方蓬勃发展的关键[1]。政策为有效强化信息资源管理配置、发挥信息资源经济价值、释放信息资源社会效应奠定了重要的保障基础,为国家经济社会发展提供了重要的科技决策指引[2]。通过对我国公共信息资源开放政策展开研究,挖掘其政策的发展趋势及内容转移特征,可为我国中央及地方政府出台或完善相关政策体系,提升政府管理创新能力等提供极具意义的实践参考。

早在20世纪80年代末期,受各国联系和交往日益密切的影响,跨国的政策或行政措施沿用、经验学习及创新在国际也变得逐渐流行,有关公共政策转移的研究也应运而生,并得到国内外学术界的广泛关注与探究[3]。早期David D.[4]、Newmark A. J.[5]指出政策转移是一个跨时间、跨地点、跨部门或跨层级的行政知识及思想的发展过程。因此,公共政策转移也被认为是国家或地区在面临紧急问题或困境时,通过实施政策来进行问题处置的有效方式[6]。政策转移研究则是对政策在不同时间与空间中的转移过程及内容变化特点的探究[7]。

在定性研究方面,学者多是对政策转移本身的特征及性质进行研究的:黄嘉敏等人[8-10]指出公共政策转移具有复杂性、普遍性及单双流向的特点,且由于不同地方经济发展水平差异性[11]、治理环境的复杂化以及政策知识的不确定性[12],其所反映的政策转移特点也是不同的;也有学者表示政策转移在一定程度上丰富了政策的创新途径,政策的创新也影响着政策转移的效果,两者之间相互联系[13]。在定量研究方面,学者们则更多是基于不同领域的政策实例对其政策的内容关联进行分析的:Pei L.[14]等人基于政策文本的主题一致性原则,采用文献计量分析的方法对国民经济和社会信息化规划政策中存在的政策主题的承继、创新、跃迁及衰退等内容变化情况进行了测算与分析;丁文姚[15]等人基于政策转移理论对我国地方大数据政策的时空变化特征、主题转移程度及政策内容关联性进行了讨论;程瑨[16]等人基于扎根理论对我国自主创新示范区的科技人才政策展开了研究,分析其政策转移现状与主要转移特征;熊烨[17]等人结合地级市河长制转移实例,构建了“行动者-情境-产出”的政策转移模型,丰富了我国地方政策转移中政策“再建构”的理论。由此看来,目前学者关于公共政策转移研究已相对丰富,但仍缺少对于公共信息资源开放政策转移的深入研究。公共信息资源开放作为现阶段我国重要的发展战略之一,研究其政策转移特征将具有较强的实践价值及现实意义。

为探究我国不同区域公共信息资源开放政策的内容转移过程及特点,本文从政策内容的角度入手,采用政策参照分析[18]、内容分析[19]和文献计量分析[20-21]等方法,对相关政策的主题继承及主题创新两方面特征进行深入探究,以揭示我国环渤海、珠三角、长三角等不同经济圈公共信息资源开放政策对国家政策内容的转移情况,以及不同区域相关政策内容转移的区别与联系,进而为其他地方政府开展公共信息资源开放工作提出合理的优化建议。

1 数据与方法

1.1 研究框架构建

为了系统地探究我国三大经济圈公共信息资源开放政策的政策内容转移规律及主题变化特征,本文构建了“数据准备—政策参照关系抽取—政策高频关键词获取—政策转移研究”的研究框架,如图1所示。以我国国家层面及三大经济圈地方层面的公共信息资源开放政策文本为数据基础,采用规则匹配算法自动抽取所有政策文本的政策参照关系,并对三大经济圈的相关政策文本进行高频关键词获取及关键主题词抽取,进而根据不同的分析维度,综合探究我国不同经济圈的公共信息资源开放政策内容转移特征。

1.2 数据收集与整理

本研究采集的数据主要来源于北大法意网(http://www.lawyee.net/)、北大法宝网(https://www.pkulaw.com/)、万方法律数据库(http://www.wanfangdata.com.cn)、中央各部门网站和我国三大经济圈[22]涉及的内陆地区(1)我国内陆地区专指中华人民共和国的除港澳台地区外实际管辖的领土范围。共19个相关省、自治区、直辖市(2)我国三大经济圈中:环渤海经济圈包括河北、辽宁、山西、山东以及内蒙古5个省(及该5个省的所有城市),还包括北京和天津两个直辖市;珠三角经济圈包括广东、广西、福建、湖南、江西、海南、四川、贵州及云南9个省(及该9省的所有城市),还包括香港和澳门两个特别行政区;长三角经济圈包括上海市、江苏省部分市(有南京、扬州、泰州、南通、镇江、常州、无锡及苏州等市)和浙江省部分市(有杭州、嘉兴、湖州、绍兴、宁波、舟山及台州等市)。政府网站,利用“数据、信息、政务、公开、开放、共享、资源、网站、管理”等关键词进行组配检索[23]。选择起始时间为1995年,截止时间为2020年6月,数据获取的时间为2020年6月,为确保数据的有效合理,对收集的政策文本通过人工辅助筛选处理,过滤掉的政策类型包括答复、公告、决定、通报、年度工作报告等,并剔除与公共信息资源开放相关度低、内容宽泛、不具体的政策文本,对各网站发布的不同版本的相似政策,选取颁布内容最完整的政策文本。最终获取1995—2020年我国公共信息资源开放相关政策共计4 154份,其中中央政策共424份,地方政策共3 730份(仅包括珠三角1 902份、长三角657份、环渤海三大经济圈1 171份)。我国公共信息资源政策颁布的数量统计结果如图2所示。

Fig.2 Timing statistics of the issuance of public information resource opening policy图2 公共信息资源开放政策颁布时序统计

1995年至2020年我国公共信息资源开放政策颁布情况整体上呈现出逐步上升的演变趋势,且中央及地方政策颁布变化趋势也较为同步,分别于2008年、2014年及2017年达到阶段性峰值。其中,2007年颁布的纲领性文件《中华人民共和国政府信息公开条例》(2007年4月5日中华人民共和国国务院令第492号)[24],文件中首次对我国政府信息公开的范围、标准及规则等进行了正式且系统的规范,使政府信息公开工作更加制度化,促使2008年相关政策数量呈现出爆发性增长,达到了首个峰值,地方政策颁布数高达370份。2013年国家发展改革委颁布了《关于进一步加强政务部门信息共享建设管理的指导意见》(发改高技〔2013〕733号)[25],各地政府积极响应中央政府关于开展信息共享工作的号召,直接带动2014年成为新高峰,地方政策颁布数高达334份。2015年国务院颁布了《促进大数据发展行动纲要》(国发〔2015〕50)[26],对日后我国大数据技术与产业的发展方向提供重要引领,不断推动着我国公共信息资源开放进程,致使2017年相关政策颁布量成为历史最高值,达到459份。总体看来,我国政府对于公共信息资源开放工作给予了高度重视及积极落实,但在政策发布数量上,地方较中央政策表现更为突出,说明公共信息资源开放领域政策在发布数量上仍是以地方政策为主。

1.3 研究方法与设计

本文基于文献引用的方法建立现有公共信息资源开放政策文本间的参照关系,从政策主题继承分析与政策主题创新分析两个角度,揭示不同区域公共信息资源开放政策转移内容的区别与联系。探究我国环渤海、珠三角、长三角等不同区域公共信息资源开放政策对国家政策的内容转移情况。

1.3.1 政策参照关系建立

基于社会网络分析法可建立起文献间引用与被引用的关系,进而形成文献引用网络,更好地描述科学领域的发展、学科间的关系[27]。因此,参考文献引用的实现方法,从关系或结构的角度出发,可引出公共政策间参照与被参照的关联关系,挖掘政策对象间潜在的内因规律与联系,探讨溯源政策及国家战略发展的具体方向[28]。本文根据已有研究及相关政策文本内容特征确定了包括“依据、根据、按照、参照、转发、落实、贯彻、施行、实施”等9种政策参照关系提示词,基于关联规则匹配算法对我国公共信息资源开放政策之间、政策颁布部门之间的直接参照关系进行自动抽取,并辅助人工筛选、整理,例如,2013年广东省政府颁布了《广东省人民政府办公厅关于进一步推进重点领域信息公开的意见》(粤府办〔2013〕38号)[29]。文件中提到“为贯彻落实《国务院办公厅关于印发当前政府信息公开重点工作安排的通知》(国办发〔2013〕73号),进一步推进我省重点领域信息公开……”[30]。根据上述政策间的参照关系,可确定出被参照政策为《国务院办公厅关于印发当前政府信息公开重点工作安排的通知》,被参照部门为被参照政策的颁布机构,即国务院办公厅。

经过多重筛选、整理,由于一份政策文件可同时参照多份政策,且存在不通过政策参照而实现政策制定的情况,因此本研究最终获取有效的政策参照关系共5 471条,未建立起参照关联的有872条。

1.3.2 政策关键词获取

基于所建立的政策参照关系,选取预处理政策文本,并通过Python的自然语言处理技术完成对于相关政策文本的政策关键词词频统计分析,主要包括以下几个步骤。

第一是文本格式规范化。爬取txt格式政策文本,去除政策中的发文机关、颁布日期、实施时间、政策文号及获取地址等无关字段,保留纯政策正文内容。

第二是文本预处理。首先,为保证所获取关键词的有效性,引入《国务院公文主题词表》及与公共信息资源开放相关的关键词统一作为分词的外部词典,利用北京大学开源分词工具Pkuseg对所获取的相关政策文本进行中文分词处理;其次,通过引入《哈工大停用词表》及自定义停用词表对得到的分词结果进一步处理,去除与本研究关键内容无关的词语。

第三是文本词频统计。在软件分词的基础上,进一步手工筛选、合并关键词,经多次反复处理,获得政策文本最终的词频统计结果。

1.3.3 政策内容转移的研究维度

本文在考虑政策参照关系的基础上,关注于政策的内容关联,从政策主题继承和政策主题创新(继承创新、自主创新)两个分析维度,以政策文本字词为单位对现有公共信息资源开放4 154件政策的政策内容主题的继承与创新特征进行测算[31]。相关维度的测定指标及方法如下。

1.3.3.1 政策主题继承比率(RJ)

政策主题继承比率通过有参照关系的政策进行分析,指不同区域中参照典型政策T的政策与T的共有高频关键词的比值。首先,以词频为标准分别对参照政策与被参照政策T内容中的关键词进行排序,其次,分别从两个关键词集中选取排序前N的高频关键词,其中共有的政策高频词个数为n1,则基于高频词分布的政策主题继承比率RJ为:

(1)

1.3.3.2 政策主题创新比率(RC)

政策主题继承创新比率(RJC)是通过有参照关系的政策进行分析的,指不同区域中参照典型政策T的政策与T的非共有高频关键词的比值。

RJC=1-RJ。

(2)

政策主题自主创新比率(RZC)是通过未进行政策参照的政策进行分析的,指不同区域中未进行参照的政策与典型政策T的非共有高频关键词的比值。自主创新比率越高,反映该地区政策自创能力越强。P为未进行参照的政策与典型政策T的非共有高频关键词所构成的词集;Q为参照典型政策T的政策与典型政策T的非共有高频关键词所构成的词集;U为P与Q的非共有高频词所构成的词集;n2是U中词的总个数。

U=(P∪Q)-(P∩Q)。

(3)

(4)

2 公共信息资源开放政策实证分析

2.1 政策参照关联

政策被参照的频次可以反映该政策在政策转移过程中的重要程度,被参照次数越多表明该政策在整个政策转移过程中的影响力越强,反之越弱。基于获取的政策参照关系,通过对我国中央及三大经济圈地方公共信息资源开放全过程中政策颁布及参照情况进行统计整理,其中被参照频次排名前5的政策文件如表1所示。

表1 公共信息资源开放政策被参照频次(Top 5)Table 1 The frequency of public information resource opening policies being referenced (Top 5)

由表1可以看出,我国公共信息资源开放政策中被参照频次较高政策主要集中在对中央(中共中央办公厅、国务院办公厅、国务院)政策的参照。这充分地体现了在公共信息资源开放进程中,中央政府部门政策制定的领导性和权威性。其中,国务院颁布的《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《条例》)的被参照频次最高,累计高达1 206次,表明了中央乃至全国政府对于政府信息公开、共享等工作的开展,均表现出较显著的执行力和重视度。同时,《上海市政府信息公开规定》也表现出较明显优势,上海市政府仅对该政策就实施了三次修订,且其呈现的被参照次数也相对较高,达到84次,反映了地方政府敏锐的政策洞察力及与时俱进的政策创新意识。

鉴于其他政策的被参照强度相对较弱,因此选择被参照频次最高、影响力最强的《条例》作为代表政策,探究我国3个不同经济圈所在的地理区域公共信息资源开放政策对国家政策的主题转移情况。如图3所示,自2007年《条例》颁布至今,该政策就被持续参照,表现出较强的政策引导性。尤其在2008年,累计被参照频次高达318次,占当年所有相关政策参照比重(《条例》在2008年被参照频次总数占2008年公共信息资源开放领域所有政策参照关系总数的比例)的48.3%。这是因为该政策作为首部明确指出政府信息公开工作机构的具体职责,规范信息公开标准,确立信息公开保障的规范化政策文件,为我国各机构深化行政管理体制改革提供了重要参考与引领。尽管总体看来,《条例》的被参照频次呈现逐年递减趋势,但其年度参照关系占比仍相对较高,特别在2019年《条例》修订后,其被参照比例开始逐步增长,说明了应时代发展要求,我国政府对公共信息资源开放工作进行着不断完善和优化。

Fig.3 Frequency and proportion of annual references to the Regulations图3 《条例》年度被参照频次及占比

同时,为深入探究我国三大经济圈公共信息资源开放政策主题转移特点,本研究基于预设的自定义词典及停用词表对《条例》进行分词处理,并人工剔除分词结果中无意义的词语,最终得到420个有效关键词。且由于高频词最能反映政策的主要意图与观点,因此选取分词结果中的前50%作为本文中政策主题继承及主题创新研究的主要参考。

2.2 政策主题继承

基于公共政策间的参照关联关系,地方政府可实现对已颁布政策内容及主题的继承。政策主题的继承特点反映了地方政府对相关政策的学习效果及对上级政策的落实情况,体现出国家的主要发展战略方向及地方政府关注的重要方面。本研究结合政策主题继承演变趋势及继承主题内容分布,对三大经济圈相关政策的主题继承变化过程及关键主题继承内容特点进行研究,突出反映公共信息资源开放政策主题继承情况。

2.2.1 政策主题继承演变趋势

政策主题继承趋势可通过具有参照关系的政策的主题继承比率变化过程来反映:某地区政策继承比率的大小将直接反映出该地区政府对相关政策的学习及回应能力;某年的政策继承比率越高,表示该地区政府在该年的政策反映越强烈。本研究通过公式1计算得到环渤海、珠三角及长三角三大区域的政策主题继承时序变化趋势如图4所示。

Fig.4 Inheritance and evolution trends of local policy themes in the three major economic circles图4 三大经济圈地方政策主题继承演变趋势

由图4可看出,我国环渤海、珠三角、长三角三大经济圈中,参照《条例》的地方公共信息资源开放领域政策与《条例》政策内容概念的重合一致率虽在整体上呈现出下降趋势,但均仍一直保持相对较高水平。这是由于随着时间推移,更契合时代需求的政策主题将逐渐被更多地方政策所继承,但《条例》仍作为纲领性文件被持续引用。通过对各区域政策文本排序前210个高频词进行对比发现,自2007年《条例》颁布后,各区域政策主题年度继承比率SJ(某年所有参照《条例》的政策与《条例》的共有高频关键词的数量与210个的比率)结果均达到60%以上,甚至高达75%以上,说明了各区域公共信息资源开放政策对《条例》均表现出较强的政策继承性,所反应的政策内容转移程度也较高。从整体政策主题继承比率数据来看,长三角政策转移综合程度最高,达到72.1%,其次分别为珠三角、环渤海,但三者并未表现出较大差异,尤其是在2008年及2017年,三大经济圈均反映出相同的政策主题继承趋势点,分别达到阶段性继承比率峰值。这正是因为2007年及2016年我国分别就政府信息公开、政务工作等工作均进行了重点强调与详细部署。

2.2.2 政策主题继承内容分布

通过测算三大经济圈政策主题继承比率(SJ)可发现,我国绝大多数地方公共信息资源开放领域政策均较大程度继承了《条例》内容中的相关关键概念,突出反映了《条例》在开展政府信息公开工作中的重要指导意义及地方政府较强的政策学习能力。为进一步了解我国政府在落实相关工作中的焦点方面,本研究对《条例》中的高频关键主题词进行了抽取,大致反映政策继承主题的主要内容,其分布情况如图5所示。

参照频次越高的政策往往越能反映出现阶段政府的主要工作重点。《条例》作为我国公共信息资源开放领域政策中被参照频次最高的政策,其政策内容为各区域相关政策制定和工作开展提供了重要指引。从图5展示的高频词汇可看出:“政府、行政、工作、机关、主动、部门”等说明了在实施政府信息公开工作时,突出“政府”作为引导者及推广者的主要地位,发挥政府部门的重要职能作用,积极负责各项信息公开工作的顺利落实;“主动”强调了政府在推进信息公开工作时应发挥部门主动性,积极参与到信息公开工作中;“国家、部门、组织、管理”则反映出公共信息资源开放政策需要我国政府各部门间共同沟通,协同发力,各部门需要对信息资源进行科学有效的整合、管理,从而最大化发挥信息公开的重要效用;“信息、情况、内容”说明了目前政府将信息作为重要的资源,并对具体事项涉及的情况及内容应公开、透明。

2.3 政策主题创新

不同区域在开展公共信息资源开放工作时会具有一定的共通特点,同时也会因地方特征及区域发展情况的差异,其所强调的重点方面也会存在一定的区别,进而表现出各自的政策创新点。本研究结合政策创新演变趋势对三大经济圈的公共信息资源政策创新主题转移程度及变化过程进行对比分析,并从政策主题创新内容的角度出发,对不同区域关于政策继承创新及政策自主创新的主题分布进行研究,揭示具体的政策创新主题转移内容。

2.3.1 政策主题创新演变趋势

政策主题创新状况可以反映出参照政策在落实被参照政策的过程中所做的优化和改进,反映政策的创新观点,是参照政策制定特色的主要体现。我国公共信息资源开放经历了“政府上网时期”“政府信息公开时期”“政府信息共享时期”及“公共信息资源开放时期”[32]。通过公式(2)(3)计算得到我国三大经济圈公共信息资源开放相关政策在政府信息公开时期、政府信息共享时期及公共信息资源开放时期等不同时期的政策主题创新比率(SJC为继承创新比率,SZC为自主创新比率)如图6所示。

由图6可以看出,我国地方公共信息资源开放政策在制定过程中,仍主要是以政策主题继承的方式实施,因此珠三角、长三角、环渤海三大经济圈所呈现的政策主题继承创新比率相对较高,且在公共信息资源开放的发展过程中展现出相同的变化趋势,呈现“先增后减”趋势,即政府信息共享时期的政策继承创新比率最高,分别达到28.78%、29.52%、30.58%。且从总体趋势看来,环渤海的政策继承创新比率最高,说明了该经济圈政府对于公共信息资源开放政策的执行力及反应度较珠三角、长三角更高。而各经济圈的政策自主创新比率的变化则差异较大,珠三角与长三角均是“先减后增”,环渤海则呈现出“稳步递增”趋势。其中:在P1阶段,珠三角的政策自主创新比率最高,说明珠三角政府在信息公开时期,能够迅速就国家下发的各项政策结合区域实际做出自我思考与调整;在P2阶段,珠三角与长三角的自主创新比率下降较明显,而环渤海有所缓慢提升,达到19.52%,反映了在信息共享时期,环渤海仍能保持较稳定的政策自主创新力,学习并吸取国家政策经验,积极开展政府信息共享的相关工作安排,为区域全面推广公共信息资源开放奠定坚实基础;在P3阶段,珠三角、长三角、环渤海均表现出较之前更高的政策自主创新比率,说明在国家政府在积极开展并推进公共信息资源开放工作的同时,各地方政府均能够主动联系区域特点,制定适宜的政策文件,但地方政府的总体自主创新能力仍有待进一步地加强。

2.3.2 政策主题创新内容分布

通过探究政策主题创新内容分布,不仅可以挖掘三大经济圈地方政府在实施公共信息资源开放工作时,各区域在不同发展时期普遍关注的几个方面领域。同时,也能结合区域的政策创新主题的变化特征,为其他地区政府更深入推进公共信息资源开放工作提供更加具体的优化参考。具体政策主题创新内容分布情况如下。

2.3.2.1 政策主题继承创新

如表2所示,“政务、网站、解读、预算、企业、规范、回应、新闻”等词是三大经济圈公共信息资源开放政策文本中共有的政策继承创新高频词。其中,在三大经济圈中关于“政务、预算、网站、规范”的综合词频统计结果相对较高,分别达到8 683次、2 855次、4 953次、3 109次,说明了大量地区较为关注政府政务信息、预算信息的公开共享及以网站作为主要基础设施支撑,发挥数字开放平台对辅助政府信息公开工作的重要作用,强调开放内容、格式的规范化,保障公开数据的可开发、可利用性。

同时,地方政府在政策参照的影响下也会结合各自的实际情况作出相应的创新或突破,即在一些高频主题词仅存在于一个经济圈的相关政策中,体现了该区域强调的特色主题。在P1时期,三大经济圈均表现出相同的政策主题特点,主要是对政务信息公开的基础工作进行了部署,如通过成立信息公开领导小组、建立政务网站及规范公开内容等。在P2时期,各地方开始逐渐呈现出了特色主题内容:珠三角重点提出“三公”经费,是地方政府践行群众路线的重要体现,以公开的方式实现公众对三公经费的监督,更好地打造民主财政、廉洁政府;长三角关注住房、征地等有关土地信息的公开共享,加强对于信息资源利用价值的挖掘,同时也应保证所公开信息的高质量水平;环渤海强调各地方政府均应加入政务信息公开共享的行列,结合地区情况落实信息公开工作,对于救助信息应重点且详细公开。在P3时期,各地方呈现如下特点:珠三角鼓励政府部门加强各领域数据资源的共享开放,发挥开放数据的利用价值,加快国家政务数字化建设;长三角强调各地区各部门要充分发挥政务微博、政务网站、政府微信等新媒体在信息公开中的平台作用,积极探索利用新媒体及时发布各类政务信息,并有效实现与公众的互动交流;环渤海重点强调在信息公开环境下做好政务舆情回应,运用公开的信息资源创新舆情分析及管控,提升政务服务水平。

2.3.2.2 政策主题自主创新

如表3所示,“电子政务、大数据、资源、工程”等词是三大经济圈公共信息资源开放政策文本中词频统计相对较高的政策自主创新高频词。说明在不基于直接或间接的政策参照关系时,不同区域政府也会受公共信息资源开放的相关政策环境或发展趋势影响,做出相似的政策创新主题判断。地方政府重点强调要加速开放环境下数据资源的开发利用,以大数据资源或技术为支撑,加快国家政务信息化工程建设,推进电子政务进程,全面提升政务服务水平。

表3 区域公共信息资源开放政策转移中的主题自主创新(前十名)Table 3 Theme independent innovation in the transfer of regional public information resource opening policy (TOP 10)

同时,不同区域政府在不同时期也会做出不同的政策自主创新反应,表现出各自的发展战略特点或特色方面。P1时期特点如下:珠三角特别指明应加强信息公开标准体系及法制建设,重点强化市场化交易方面的信息公开,促进信息资源的整合共享及透明化管理,提高资源配置效率;长三角强调地方政府要充分发挥部门权力,注重重点领域信息资源公开,加强政府与企业信息资源的交互,提升基层治理及信息监管水平;环渤海强调政府部门应以现代信息技术、网络技术为支撑,运用信息化手段推进政务公开、信息资源共享,加快推进电子政务,为社会提供公共服务、政务服务等方面的决策提供坚实基础。P2时期特点如下:珠三角仍重点强调地方政府要加强信息公开工作方案的制定,建立健全政务公开信用体系建设,规范政务公开工作,并发挥市场大数据的重要作用,为有效实现基层政务信息化奠定基础;长三角依托高新技术应用,完善电子政务数据监管,加强政府部门合作,以深化基础数据库及专业数据库的建设,促进政务信息的交换共享,推进环保、海洋等领域信息公开工程建设;环渤海强调利用网络及大数据技术,构建或完善政务信息管理系统,推进政府信息共享开放,提升电子政务服务水平。P3时期特点如下:珠三角依托数据资源及技术,构建政府信息公开系统,并加强网上的政务舆情引导,实现政务服务的模式改革及体系优化;长三角主要强调发挥电子政务及大数据的关键作用,实现对公共数据资源的开放、共享及利用,有效提升政府政务服务水平;环渤海致力于发展并经营大数据市场,以大数据加快推动网络环境下的数据资源共享开放和开发利用,助力产业转型升级和公共服务创新。

3 讨论与总结

本文在提出关于我国公共信息资源开放相关政策转移研究方法和测度指标的基础上,对我国1995—2020年间,中央层级和三大经济圈的地方层级颁布的有关政策进行统计和量化分析,并关注于政策内容本身,力求探索相关政策转移过程规律及主题转移特点,掌握不同区域、不同时期地方政策内容的关联性和阶段性主题变化特征。研究得出以下结论。

第一,国家级政策仍为我国各地方公共信息资源开放政策制定的主要参照政策,具有较高的政策引导性。我国各区域公共信息资源开放政策对国家政策《条例》内容的转移程度均较高,表明我国各地方政府对于中央政策的推行均能取得较高的反响,相关政策落实情况较好。政策的关键内容在珠三角、长三角及环渤海等区域均得到了较好的继承,各区域政策主题年度继承比率SJ结果均达到60%以上,甚至高达75%以上。其中,长三角政策转移综合程度最高,其次依次为珠三角、环渤海,但三者并未表现出较显著差异。且目前关于公共信息资源开放政策的主要继承主题,反映了各地方应重点发挥政府部门信息公开的主动性,强调部门合作的关键作用,有效推进公共信息资源的开放、共享及管理进程。

第二,我国地方公共信息资源开放政策主题创新主要表现为对国家政策主题的继承创新,而对于政策主题的自主创新水平仍较低。各区域的政策主题继承创新主要呈现“先增后减”的变化趋势,环渤海在政府信息共享时期的政策继承创新比率最高,达到30.58%。而各区域的政策自主创新比率存在较大差异,珠三角与长三角均是“先减后增”,环渤海则呈现“稳步递增”趋势,且各区域在各时期的政策自主创新水平几乎均低于其政策继承创新水平,珠三角在政府信息共享时期的政策自主创新比率最低,仅为15.24%。说明我国地方政府在政策制定的过程中,更多只是依赖于对上级命令的执行或以简单的政策学习或效仿来实现的,缺乏对国家发展战略的深入理解以及对自我发展的革新与创新。

第三,不同区域公共信息资源开放政策的政策创新主题既具有一定的相似性,也具有体现各自发展战略的差异性。基于对国家政策的参照,各区域的公共信息资源开放政策制定虽主要是对国家级政策主题的继承,但在不同发展时期下各区域政府也将符合地方发展的政策创新观点融入地方政策制定中,因此也体现了不同的政策创新观点。“政务、网站、解读、预算、企业、规范、回应、新闻”等词是三大经济圈公共信息资源开放政策文本中共有的政策继承创新高频词,旨在强调发挥政务网站对于政府信息公开的重要作用,加强对相关政策的解读,规范信息公开内容与格式,做好公共信息资源开放的预算、加强与企业的信息交流,回应政务舆情。三大经济圈公共信息资源开放政策中自主创新高频主题词包括“电子政务、大数据、资源、工程”等,说明我国政府特别强调依托大数据资源或技术促进国家政务信息化工程建设,加强开放环境下数据资源的开发利用,加速电子政务的实施与推广进程,有效提升政务服务水平。

为保障我国公共信息资源开放工作在各地区全面且高效地开展,有效推进我国公共信息资源开放进程,促进我国政府政策创新能力的整体提升。本文根据以上综合分析结果,就目前我国政府关于公共信息资源开放政策部署现状提出以下建议。

其一,继续强化以中央政策为主导,地方省级政策为引领的政策转移模式。各地方政府应根据时代发展需求,深入解读国家政策的战略发展要点,在主要指导性政策下,加强对现阶段其他相关政策要点的剖析与理解。我国各地方政府在开展公共信息资源开放工作时,不仅应遵循《条例》中指明的信息公开要求,而且应结合当前发展环境,对现阶段中央政府颁布的所有相关领域政策进行深刻且全面地解读,深入挖掘国家政府在不同时期的政策部署特点及发展观念。同时,也应充分发挥省级政府在公共信息资源开放工作实施过程中的主导作用,强化省级政府对相关政策内容转移的推动作用,因为省级政府更能够结合地方需要提供更为具体的政策实施与指导。因此,各地方应联系本地区实际发展需要在参考中央政策的基础上吸收省级政策的重要观点,在不同的发展阶段做出不同的发展规划,保证各地区在落实公共信息资源开放工作时完整且具有针对性。

其二,加强自身需求及能力评估,提升地方政府的政策自主创新力。地方政府在推行公共信息资源开放工作时,不能仅基于上级政府所下达的政策命令或外部环境的影响,也需要结合所要采纳或参照的政策内容属性及主题特征,对地方本身的发展需求、政策需要及建设能力等多方面因素进行有效评估,进而再综合考虑应做出怎样的政府采纳决策。通过对自身需求及能力的评估,将为地方政府在政策的制定及实施过程中提供更多的政策创新条件,而不只是盲目地埋头执行。首先,地方政府要准确把握公共信息资源开放的主要受众群体,了解本地区或区域的政府需求、公众需求及社会需求,结合不同地区的实际情况做出准确的政策发展判断;其次,地方政府应从自身的信息化发展水平、部门间的协调沟通状况以及政府信息开放共享等基本现状进行考察,挖掘本地方在开展公共信息资源开放工作中现存的阻碍,提升信息化水平、消除部门偏见、打破信息壁垒,从而优化公共信息资源开放的政策发展环境,促使政府主动地自主创新。

其三,鼓励地方政府间相互协调,共同促进公共信息资源全面开放。各地方政府在进行政府决策及政策制定时,往往会依赖于对中央政策主题的继承或对中央政策内容的学习,但在实际的政策采纳过程中也会受到其他地方或邻近区域政府的影响,会导致政策存在主题转移滞后或内容传播受阻的情况,进而造成不同区域政策实践不均衡的现象发生。因此各地方政府在进行公共信息资源开放政策采纳决策的时候,应加强与相关中央部门、邻近地区以及实践优异地区间沟通交流的主动性。各地方政府或部门间应建立友好的合作伙伴关系,在中央政府下达工作安排指令后,能够积极与其他地方政府就国家政策的战略发展要点、彼此的政策实施可能性或预期效果进行充分的沟通与探讨,遵循“取优补劣”的原则,学习并交流彼此的政策经验及教训。同时,各地方政府在学习其他地方优秀政策经验的时候,也应把握自身地方发展特点,保证在积极响应国家号召的同时,既不落伍于其他地方,又能在政策实践过程中体现各自的政策主题特色,进一步促进公共信息资源的全面开放。