雄安新区公共服务精准管理的实践路径、内在逻辑及未来面向

孙枭坤,陈 宇

(1.北京师范大学 政府管理学院,北京 100875;2.北京信息科技大学 公共管理与传媒学院,北京 100192)

一、引言

随着大数据、云计算和人工智能等新兴信息技术的发展与应用,我国各级政府在公共服务管理方面愈趋向于精准化。不同于传统意义上的粗放式管理模式,公共服务精准管理贵在“精准”。所谓“精”是指精益求精、精简高效,突出管理过程追求细致,强调管理效果达到最佳;“准”则意味着准确性,包括管理对象准确与管理内容准确等。公共服务精准管理是以精准服务理念为引领,在优化资源配置原则的指导下,对公共服务的决策、需求、供给、监督以及评估等全过程开展的一系列行动,目的是促进公共服务供需精准匹配,实现公共服务管理提质增效。 2017年4月1日,中共中央、国务院印发《关于设立河北雄安新区的通知》,国家级新区雄安新区由此正式设立。作为蕴含着强大国家意志的新区,雄安新区承载着有序疏解北京非首都功能和推进京津冀协同发展的历史重任,其战略定位是成为推动高质量发展的全国样板。然而高质量的发展离不开高质量的公共服务,必须以公共服务为切口,优先规划建设公共服务设施,尽快建构优质公共服务体系。[1]雄安新区批复设立以来,始终坚持全面贯彻新发展理念,通过一系列先行先试的公共服务创新实践举措,在公共服务精准管理方面积累了许多宝贵经验。 因此,本文旨在通过系统梳理雄安新区公共服务精准管理的实践路径,深入剖析雄安新区公共服务精准管理的内在逻辑,积极探寻雄安新区公共服务精准管理的未来面向,以期为雄安新区精准提升公共服务质量提供决策参考,同时为京津冀区域乃至全国其他区域推进公共服务精准管理提供有益借鉴。

二、雄安新区公共服务精准管理的实践路径

进入数字时代,在党和国家的高度重视下,雄安新区在推进公共服务精准管理实践进程中产生了许多新思路和新做法,为保障公共服务高质量发展,满足人民群众多层次、多样化服务需求,提升公共服务精准管理效能提供了“雄安经验”。

(一)以优化制度政策体系为根本遵循

公共服务精准管理的有效运行,既需要制度支撑以规范管理主体的行为逻辑,也需要政策支持来细化管理过程的具体内容。精准有效的制度供给体现为“质”和“量”的双重维度：在量的层面,是已有制度的改革和新制度的设置;在质的层面,制度供给同时具备规制性、规范性和认知性要素。[2]只有通过制度化的方式对参与公共服务精准管理的主体形成一定的规范与约束,管理过程才能走向实质性、深层次的发展阶段。改革开放以来特别是党的十八大以来,我国以满足人民美好生活需要为导向持续完善公共服务体系,成功构建起覆盖全民的国家基本公共服务制度体系。[3]如何充分发挥制度机制治理效能,构建完整有效的政策体系尤为关键,因为制度需要政策赋予它灵魂,赋予它运行的方向和实质内容。[4]在公共服务精准管理政策体系中,国家层面的政策作为指导方针和行动纲领,对地方政府的政策制定起着指导和督促的重要作用[5];地方政府则需要依据国家政策顶层设计,因地制宜地出台更为具体和更具可操作性的配套政策,如清晰界定政策目标、政策内容量化表述等,以此提升公共服务精准管理政策执行效果。

雄安新区设立以来,从中央到新区陆续出台了一系列政策法规文件,如表1所示。随着文件数量不断增多、类型不断丰富,雄安新区形成了独具特色的制度优势。雄安新区高起点组织编制各类规划、制定各项政策,坚持一张蓝图绘到底,目前已经形成“1+4+26”规划体系(“1”是指以《河北雄安新区规划纲要》为引领,“4”是指《河北雄安新区总体规划(2018—2035年)》《白洋淀生态环境治理和保护规划(2018—2035年)》《河北雄安新区起步区控制性规划》《河北雄安新区启动区控制性详细规划》四个综合性规划,“26”为支撑新区总体和起步区层面的能源、交通、产业、市政等专项规划)和“1+N”政策体系。同时,还编制了容东、容西、雄东、雄安站枢纽4个重点片区,雄县、容城、安新、寨里、昝岗5个外围组团的控制性详细规划,形成规划体系对“一主五辅”城乡空间的全部覆盖。从现行不同效力级别的政策文件分析可知,其主题内容或明确总体方案或集中服务领域或聚焦数字赋能等方面,从不同着力点有效指导公共服务体系建设,为公共服务精准管理提供重要保障。例如,中共中央、国务院《关于支持河北雄安新区全面深化改革和扩大开放的指导意见》指出,“加强雄安新区与北京在教育、医疗卫生、社会保障等领域合作,形成优质高效、保障多元、城乡一体、开放共享的公共服务体系”。

表1 2017年以来雄安新区公共服务精准管理主要政策文件

(二)以提升政务服务能力为重要抓手

政务服务是各级政府及其所属部门或法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织,依公民、法人或者其他组织的申请,实施行政许可、行政确认等具有依申请实施特征的行政权力和公共服务事项的行为。[6]2019年4月《国务院关于在线政务服务的若干规定》正式施行,其中第四条指出“政务服务事项包括行政权力事项和公共服务事项”。公共服务与政务服务密切相关,无论是教育就业、住房交通,还是医疗卫生、文化体育等领域均涉及政务程序,政务服务内嵌于各类公共服务之中。具体而言,政务服务主要是涉及行政相对人在身份认证、信息流转、资格审查、材料准备和提交等方面的程序性要求,决定他们获得和享受政务服务的条件、材料、程序和时限等。[7]近年来,为改善人民群众生活质量、提高政务办事效率,我国地方政府纷纷推进“放管服”改革,着力打造高效便捷的政务服务体系,特别是“互联网+政务服务”使公民与政府的互动从面对面到键对键,实现越来越强的数字化互动。[8]政府以自我革命的方式不断对权力边界与结构进行调整,通过简政放权实现权力瘦身,重塑政府与市场、社会之间的关系,增强公众幸福感与获得感,契合了公共服务精准管理的理论内涵。

雄安新区以“优政、兴业、惠民”为切入点推进政务服务能力提升。一是优政——更高效的政府治理。在行政审批方面,审批权相对自主,审批流程着力优化。雄安新区被赋予省级经济社会管理权限,目前可办理行政许可事项基本全覆盖,通过推行“受审分离”的行政审批改革模式, 创新实施“一会三函”审批制度, 提升项目审批效率。

此外,建设“一体化政务服务”平台,推进“中国雄安”官网、“政通雄安”APP以及微信公众号等上线运行。二是兴业——更优化的营商环境。全力推进“一窗受理、一次办成、一网通办、一秒审批”的“四个一”政务服务新模式,以“店小二、保姆式”服务优化营商环境。例如,2019年搭建企业开办“一窗通”平台;2021年探索开发“政银合作+综窗前移”工作模式。在对外开放方面,通过设立中国(河北)自由贸易试验区和成立雄安海关,实现“雄安事、雄安办”。三是惠民——更便捷的群众服务。不断创新工作形式,推动服务更高效、更优质的全覆盖,打通服务“最后一公里”。例如,2022年在全域开展的“政策找人、服务上门”活动,由公共服务局牵头形成《雄安新区政策服务事项清单》,通过精准筛查让符合条件的对象在第一时间享受服务。

(三)以健全公共服务设施为先行力量

公共服务设施是公共服务体系建设工作得以正常开展的重要基础,通常是由政府提供给居民的各类不以营利为目的公益性公共设施,涵盖了居民日常生活的各个领域,如教育医疗、文化体育、社会保障等方面。公共服务设施配置的数量、质量、丰富度等要素情况,体现了政府所提供的公共服务资源是否得到了公平有效的分配[9],对一个地区的宜居水平和居民生活品质产生重要影响[10]。从公共服务实现过程来看,公共服务设施具有促进资源转化为服务的功能,即承载着包括相关公共政策、资金投入、人力资源以及其他物质性资源等各种公共服务资源向居民直接享受的公共服务的转化过程。[11]一般而言,居民通常难以直接享用制度政策所带来的资源或权利,需要将这些资源或权利转化为相应的公共服务设施,当居民真正接触和使用公共服务设施后,公共服务供给才得以有效完成。因此,公共服务精准管理离不开公共服务设施效用的发挥。做好公共服务设施的规划设计、供给建设和运营管控等是实现公共服务精准管理的题中之义。

近年来,雄安新区编制了《雄安新区规划技术指南(试行)》,其中公共服务设施篇章对公共服务设施分类体系和分级体系进行了优化调整。[12]目前,雄安新区按照总体规划部署着力构建“城市-组团-社区”三级公共服务设施体系,各领域取得了不同程度进展[13-14]：一是教育资源有机衔接。目前,北海幼儿园雄安园区、史家胡同小学雄安校区和北京第四中学雄安校区相继竣工,相关工作方案和措施正在细化完善。二是住房供给多元化。积极引入社会力量参与住房保障体系建设,目前部分片区安置房建设和城镇老旧小区改造等工程已完工。三是就业创业多措并举。坚持减负、稳岗、扩就业齐抓,采取了常态化搭建线上线下招聘平台、创建创业大学、认定就业创业孵化基地等措施。四是医疗服务稳步落地。京津卫健部门对口帮扶相关医疗单位,分期分批承接诸如雄安宣武医院等在京部委所属医疗机构疏解项目。五是养老服务立体式发展。以高标准规划建设养老服务设施,如日间照料中心、养老健康驿站、智慧养老服务平台等。六是交通内联外通。积极构建综合交通网络,打造交通基础设施“硬联通”,如京雄城际与雄安高铁站已于2020年底开通运营。七是生态环境综合治理。如开展“千年秀林”、白洋淀补水等核心工程;大力整治农村人居环境,农村生活污水处理设施全覆盖已于2021年底实现。此外,市政基础设施建设方面,市民服务中心、公共资源交易中心等建成投入使用,主次干道、地下空间、能源保障等配套项目同步建设。

(四)以推进数据治理工作为核心要义

进入大数据时代,数据已然成为世界各国最重要的一种战略性资源与生产要素,数据治理则成为判断现代政府治理能力的重要标准,为实现公共服务精准管理开辟了新路径。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出,要“探索将公共数据服务纳入公共服务体系”,在国家战略高度上表明了数据治理适配公共服务领域的重要性。从概念界定来看,数据治理包含着“依据数据的治理”和“对数据的治理”的双重内涵[15],其基本特征表现为纷繁复杂的数据形式、爆炸式增长的数据规模、快速短暂的数据更新周期、以非结构化呈现为主的数据形态[16]。以往公共服务管理过程会产生大量数据资源,但许多有价值的信息并未被有效挖掘与利用,难以为后续管理提供路径依循。数字转型背景下,政府能够借助数字技术推进公共服务精准管理,利用大数据、区块链和云计算等技术开展数据治理,构建以数据为中心的数据治理体系。对于政府而言,追求数据治理并非旨在单纯获取大量数据,更为重要的是如何处理与利用数据,降低管理过程中的模糊性和不确定性,以公众行为数据全面感知公众真实所需,促进公共服务供需精准匹配。

雄安新区积极打造数字之城“云上雄安”,加快构建数据“赋能-使能-释能-创能”的数字化体系。为强化数据治理思维和规范数据治理活动,雄安新区相继出台了系列政策法规,如《雄安新区数据资源分类分级指南》《雄安新区智能城市数据标准体系指南》等。政策落地离不开平台建设,目前雄安新区已基本建成全国首个城市智能基础设施平台体系——“一中心四平台”,“一中心”指雄安城市计算中心,“四平台”为块数据平台、物联网平台、视频一张网平台、城市信息模型(CIM)平台,有力助推了公共服务精准管理。其中,块数据平台承担着汇聚全域数据、统筹数据管理、实现数据融合应用的重任。块数据平台是雄安新区孪生城市数据的实际载体,涵盖了数据汇聚、块数据库服务、数据目录、数据共享交换、数据服务、块数据平台门户、平台运维支撑以及数据安全管理等系统。雄安新区块数据平台特色亮点可以归纳为三个方面：一是创新项目理念,首创“数据产生即汇聚”的数据管理模式,从源头上解决“信息孤岛”“数据烟囱”等问题;二是创新建设模式,采用“企业投资+政府采购服务”的建设模式,赋予企业大数据业务发展的主动权;三是创新关键技术架构,按照“采、治、用、管”的数据生命周期流程,构建统一的数据生长环境并采用开放式架构体系。目前,块数据平台已为新区逾百个信息化系统提供运行服务,存储管理近180亿条数据,累计提供数据服务8 000多万次[17],实现了在交通、信用、生态、纪检、安全质量、能源与管廊等方面的大数据应用。

三、雄安新区公共服务精准管理的内在逻辑

雄安新区公共服务精准管理的内在逻辑,是对新时代公共服务实践样态的现实阐释：在管理理念向度上,以统筹全局与需求导向为价值引领,贯穿于公共服务精准管理全过程;在管理主体向度上,充分发挥政府主导与多元主体的协同作用,提升公共服务精准管理效能;在管理手段上,强化制度保障与技术赋能双轮驱动效应,促进公共服务管理规范化与精准化;在管理领域上,坚持整体推进与重点突破相统一,通过点面结合做好公共服务精准管理工作。

(一)管理理念：统筹全局与需求导向价值引领

管理理念一般是指人们关于管理活动的基本认识,应包括对管理目标、价值取向、行为方式等一系列概念的理解与定位。[18]作为一种指导管理实践的思想意识,管理理念源于一定的经济社会环境,落下了时代发展和地域特色的烙印。不同管理理念主导作用下所生成的管理目标、管理结果和管理效益不尽相同。雄安新区建设是千年大计,公共服务是重要基石。近年来,在公共服务精准管理推进过程中,雄安新区秉持的管理理念突出表现为统筹全局和需求导向。

现代社会,我国政府管理工作日趋精细化、专业化和系统化,加之公共服务管理是一项复杂工程,这就要求政府必须以全局思维加以应对。全局思维是指从长远而不是从短期、从整体而不是从局部、从系统而不是从零散的角度把握和认识事物的发展状态、基本特征和内在规律的科学思维方法。[19]随着中国特色社会主义进入新时代,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。为了更好满足人民群众需求,数字时代下各级政府正加快公共服务精准管理步伐,取得了明显成效,然而也存在公共服务供给碎片化等问题,造成大量公共资源浪费。因此,公共服务精准管理应立足新阶段把握战略全局,对公共服务革新的总体趋势和战略重点进行精心谋划与科学布局,依据实践进程时刻分析“时”与“势”,统筹做好全局工作。对于雄安新区而言,如何从“一张白纸”到“未来之城”,统筹全局的管理理念十分重要,事实亦是如此,该理念在雄安新区公共服务精准管理过程中得到了有效贯彻：在功能定位上,承接北京非首都功能,统筹京津冀协同发展;在内容设计上,科学制定决策规划,分步实施层层落实;在时间安排上,不急于求快发展,稳步追求高质量。

享有公共服务是公民的基本权利,这就要求政府做好公共服务的保障工作。经过多年服务型政府建设,我国公共服务体系建设取得长足进步,但也伴随着难以精准识别需求等现实瓶颈,公共服务需求精准管理迫在眉睫。鉴于此,雄安新区规划之初便秉持需求导向理念,《河北雄安新区规划纲要》在指导思想中明确指出,“坚持以人民为中心、注重保障和改善民生”。不难发现,相较于传统公共服务管理以供给为中心的“推式”管理模式,公共服务精准管理是一种“拉式”管理模式,始终紧紧围绕服务对象需求,旨在利用大数据等技术更加精准地获取服务对象真实需求进而提供服务,有着较强的需求变动响应能力。需求导向理念的有效引领,与公共服务需求精准管理流程各环节密切相关,一个完整流程通常包括精准感知、精准聚类、精准测量、精准满足和精准监测等环节[20]：精准感知是指挖掘和获取需求信息;精准聚类是指归类与整合需求信息;精准测量是指明确需求数量和质量并科学排序;精准满足是指根据需求精准供给;精准监测是指实时监测和预测需求。这些环节的有机衔接与相互作用,有助于精准洞察服务需求及变化。

(二)管理主体：政府主导与多元主体协同供给

随着我国“放管服”改革不断深入,传统公共服务供给过程中政府单一主体供给局面被打破,更多的市场主体和社会主体凭借自身优势和行为意愿加入进来,形成了多元主体供给格局,这种转变实际上是公共服务规划者与生产者的分离,是发挥多元主体优势、细化分工、共担责任的过程[21],有助于防止供给“碎片化”。从主体结构来看,除了作为行政性主体的政府部门之外,多元主体还包括服务企业、社会组织、志愿力量等。非政府主体能否成功承接服务项目,既取决于规模大小、专业程度、服务能力等自身条件,也取决于政策法规、市场竞争、服务需求等外部因素。值得注意的是,公共服务的产品具有一定的公益性,通常缺乏超额利润,甚至是微利或无利。那么,作为买方的政府是购买活动的支配者和评选规则的制定者,则背负了政治重任[22],在将公共产品进行交付时需谨慎行事,一旦其他主体尤其是营利性承接组织有过度的谋利动机,则容易导致公共性流失风险,势必会影响政府公信力。因此,遴选称职的供给主体还需遵循社会治理逻辑,而这也是多元协同供给机制效用发挥的客观要求。为鼓励其他主体积极参与,雄安新区出台了包含“合作”“多主体”“社会力量”等关键词在内的多项政策法规,如《河北雄安新区总体规划(2018—2035年)》在住房保障方面,强调要“建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度”,这反映了雄安新区对公共服务多元主体供给应然结构的设定。

公共服务多元主体协同供给,并非单纯政府服务购买的增加、市场或社会主体的引入,而是多元主体之间如何优势互补与协同配合,明确“谁生产”“如何供给”,需要厘清服务共同体的责权利。政府是公共服务供给的主导者,在党组织引领下强化部门协同,把控公共服务管理过程“公共性”“均等化”导向,同时通过购买、委托、授权等方式适时转移服务内容,主要承担着顶层规划、组织协调、资源调控、监管约束等职责。政府主导公共服务的有效联动,既符合“国家-社会”关系格局,也符合人民群众心理预期。目前,雄安新区在机构设置方面推行“大部制、扁平化”的管理体制,设立了中共河北雄安新区工作委员会和河北雄安新区管理委员会,并下设了公共服务局等部门以更好地提供服务。市场主体具备良好的服务需求感知能力,能够凭借专业、效率和灵活的优势,在普惠服务扩展、多层次需求满足、产业化推动等方面发挥作用。例如,2021年雄安新区与椿萱茂养老服务有限公司就容东片区两个养老驿站的合作事宜签署协议,以助力新区养老服务体系建设。[23]社会组织既能通过政府购买等方式与政府联合或独立提供公共服务,也能够更直接地了解服务需求,具有群众利益诉求传达功能,与政府、市场进行良性互动。例如,中国社会福利基金会自2019年起就已经逐步引入慈善公益项目在雄安新区实施。[24]此外,社工、新乡贤、志愿团体等志愿力量,通过公益引导、志愿服务等方式丰富公共服务供给资源。

概言之,作为主导者的政府和其他主体围绕“如何满足群众需求”,形成了“一核多元”的服务供给作用场域,甚至是跨区域、跨部门、跨利益的协同供给服务网络,通过多元主体协同互动增能,助推公共服务供需精准匹配,提升人民群众的幸福感和获得感。

(三)管理手段：制度保障与技术赋能双轮驱动

数字时代,作为继深圳经济特区和上海浦东新区后又一具有全国意义的新区,雄安新区在推进公共服务精准管理过程中,管理手段兼具制度保障与技术赋能双轮驱动的特色,有力地推动了公共服务落地。对于任何一项治理活动来说,制度都被认为是非常重要的因素之一,“如果治理安排缺乏规范性基础(制度)的话,那么从长期来看,其必然会导致效率低下和合法性不足的问题”[25]。公共服务精准管理是一项复杂的系统工程,需要有一套与之相匹配的制度体系予以保障,进而强有力地推动广覆盖、可持续、高质量的公共服务体系建设。具体来看,制度机制贯穿于公共服务管理各环节：在决策规划层面,制定政策法规或规章制度,明确服务的目标、对象、范围、标准以及方式等内容,以此界定政府和其他主体的职责边界;在执行实施层面,建立多层次的管理配套机制,如资金保障、人才引进、信息共享等机制,保障管理实践顺利进行;在评估监管层面,通过绩效考评制度、奖惩激励制度、监督问责机制等,推进管理工作高质量发展。从制度体系构成来看,不同层级、不同领域、不同内容的各项具体制度应注意形成相互衔接的有机体系,进而最大程度地发挥公共服务精准管理制度体系的整体效能。如前所述,雄安新区定位于推动高质量发展的全国样板,目前从中央到新区已经出台了多项政策法规,如《雄安新区智慧教育五年行动计划(2021—2025年)》等,同时积极开展体制机制创新,如“一会三函”审批制度、“4+6”医保基金监管机制等,良好的制度设计和机制创新全方位提升了雄安新区公共服务精准管理水平。

在新一轮产业变革浪潮下,数字技术为公共服务精准管理的实现提供了有力支撑,技术赋能已经成为推动公共服务高质量发展的策略选择。技术赋能可以理解为以数字技术直接赋予行动主体特定能力,或创造必要的条件,激发行动主体自身的能力去实现既定目标[26]。技术赋能公共服务精准管理则是借助数字技术促进管理全过程的数字化转型,即多元主体突破传统管理的时间空间、组织层级等因素限制,将数字技术所蕴含的便捷化、高效化、智能化等核心优势,渗透于公共服务需求管理、供给决策、流程管理、绩效评价等供需匹配不同阶段的精准管理[27]。一是需求管理,数字技术能够充分识别公众服务需求多维信息,如需求人群、需求规模、需求层次、需求类型、需求地域等,强化服务主体对需求信息的动态整合和分析能力,精准把握服务对象需求的程度和差异性;二是供给决策,数字技术拓宽了多元主体参与渠道和沟通方式,海量的数据与精密的智能算法有助于明确“提供给谁、谁来提供、提供什么”的核心问题,通过数字化平台辅助实现需求信息与服务主体、服务内容、服务方式的精准对接,提高公共服务供给效率;三是流程管理,数字技术通过形成全流程的动态监管数据链条优化管理,打破多元主体间信息不对称局面,推动各主体间协同合作与信息共享;四是绩效评价,数字技术有利于建立标准化的绩效评价指标体系,拓宽资源投入、绩效产出和服务对象满意度等信息获取的范围和渠道,提高绩效结果的精准性和参考性。以就业创业领域为例,为获取农村剩余劳动力需求信息,雄安新区在三县专门开发了农村劳动力智慧管理数字平台;为提高劳动者创业成功率,安新县和百度合作建设以大数据服务为主要内容的孵化基地,等等。[28]

(四)管理领域：整体推进与重点突破点面结合

公共服务精准管理是一个宏大工程,各环节、各领域之间的关联性极强,这就意味着既要整体推进也要重点突破。整体推进是指公共服务精准管理所涵盖的义务教育、就业社保、医疗卫生、养老服务、住房保障、文化体育、社会服务等各领域全面推进。若各领域不注重系统和协同,那么任一领域均可能成为短板,公共服务精准管理的预期目标就很难实现。重点突破是指以政府为主导的多元主体集中力量在部分领域率先突破,从而起到以点带面的作用。结合各地社会经济状况找准精准管理领域的突破口,着力解决关键问题,推动公共服务精准管理纵深发展。可见,公共服务管理从粗放式向精准式转化,正是一条整体推进、重点突破之路,需要运用整体思维来看待精准管理,做到各领域协同推进,同时也不能罔顾重点突破,处理好二者之间的关系。雄安新区在管理领域上坚持整体推进与重点突破相统一,主要基于两方面的原因：一是共同富裕的本质要求,公共服务精准管理最终实现的必然是所有领域的整体发展;二是新区原有基础相对薄弱且处于始建阶段,这就决定了其公共服务精准管理不能在所有领域普遍开花,管理领域有所侧重亦是必然。目前,雄安新区在京津冀公共服务一体化方面取得了显著成效,特别是在基础教育、医疗卫生、公共文化等领域,同时,基础设施建设基本完成,公共服务环境得到优化,在产业对接、交通一体和生态共治三大先行领域取得突出进展[29],其他方面也在平稳有序推进。

综上,雄安新区公共服务精准管理蕴含着严密完整的内在逻辑(见图1),管理理念、管理主体、管理手段和管理领域四个维度相互作用,形成了一个内部贯通、环环相扣的有机整体。其中,管理理念是公共服务精准管理的价值旨归,统筹全局和需求导向两个主要理念引领并贯穿于雄安新区公共服务精准管理的全过程;管理主体是公共服务精准管理的核心保障,雄安新区在以政府为主导的多元主体协同机制下,持续推进公共服务精准供给,有序开展各项管理工作;管理手段是公共服务精准管理的关键所在,制度保障与技术赋能为雄安新区公共服务精准管理提供重要支撑,促进公共服务高质量发展;管理领域是公共服务精准管理的重要内容,雄安新区坚持整体推进和重点突破相统一,通过点面结合提升公共服务精准管理效能。

图1 雄安新区公共服务精准管理的内在逻辑

四、雄安新区公共服务精准管理的未来面向

“十四五”时期,雄安新区规划政策与基础建设阶段已基本结束,目前已经逐步进入到了集中承接与大规模建设并举的新阶段。那么,雄安新区公共服务精准管理的未来面向如何,本文在已有研究基础上结合雄安新区现行政策规划与实践进展,主要从优化策略、绩效评估和制度化推广等方面提出一些思考。

(一)雄安新区公共服务精准管理的优化策略

自雄安新区设立以来,公共服务精准管理成效显著,但仍存在某些薄弱环节,公共服务提质增效永远在路上。除了继续完善需求识别、多元供给以及技术赋能等方面之外,未来优化策略还应着重抓好以下几点：一是有序承接优质资源。作为北京非首都功能疏解集中承载地,雄安新区公共服务精准管理有其特殊性。无论是承接学校、医院等优质公共服务机构,还是开展公共服务项目交流合作等,雄安新区要坚持营造有利的承接环境,增强自身承接能力,这也是其发展定位和使命使然。二是注重关系协调处理。雄安新区要及时洞察服务疏漏和管理问题,加强多方面沟通与协调,切实履职尽责。例如,雄安新区区域范围原由河北省的保定市、沧州市管辖,包括雄县、容城县、安新县三县及周边部分区域,因而在建设过程中很大程度上存在着搬迁撤并、人口流动等情况,这就需要处理好原居民和新居民之间的关系,确保公共服务保障到位。三是完善资金投入机制。雄安新区建设以来多以公共财政投入为主,今后要积极引入多元化投资主体,丰富投融资渠道,如设立专项项目资金、构建绿色金融支撑体系、开展基础设施领域不动产投资信托基金(REITs)试点等。四是健全人才保障体系。雄安新区要形成引才聚才的“强磁场”,创新举措吸引和留住人才,如优化人才交流合作机制、加快提升人才服务市场化水平、在现行居住办法和积分落户等政策基础上完善相关配套保障措施等,切实提升雄安新区各类人才的归属感和幸福感。

(二)雄安新区公共服务精准管理的绩效评估

绩效评估是衡量公共服务精准管理水平的重要工具,也是体现政府职责担当、保障公民享有公共服务权利的重要手段。为提升公共服务精准管理效能,保障公共服务建设真正落地,如何构建科学合理的绩效评估机制及相应保障机制尤为关键。具体而言,在评估原则上,遵循科学合理、规范有序、客观公正、以评促改等原则。在指标选取上,从服务情况、服务效能、管理运行等评估内容出发,兼顾工具理性与价值理性,纳入受众感知层、服务能力层、效益层、安全层、基础设施层和管理层等维度并进一步细化为具体指标,采用主观赋权与客观赋权相结合的方法来设定指标权重和评分细则。在评估方式上,采用政府主导、专业配合、社会监督、群众参与的方式。在评估程序上,包括确定具体评估方案、主体及对象,通过现场检查、现场访谈、问卷调查等方法组织实施评估,完成评估并形成评估报告。在评估结果上,重视绩效评估结果的运用,将结果与奖励问责、资源配置等相关联,为政府有关部门提供行为指导与决策完善的依据。此外,在保障机制方面,健全绩效评估责任制,明确相关人员职责和纪律要求;注重利用数字技术手段提高绩效评估精准性,如搭建数字化评估平台,逐步从人工评估转为综合化数字评估,提高公共服务精准管理整体性评估、不同门类评估的精准性。

(三)雄安新区公共服务精准管理的制度化推广

作为最新成立的一个国家级新区,雄安新区具有重要的战略意义。《河北雄安新区规划纲要》指出,雄安新区要建设“创新驱动发展引领区、协调发展示范区、开放发展先行区”,成为“推动高质量发展的全国样板”。“引领区”“示范区”“先行区”“全国样本”等关键词,无不传达出雄安新区肩负着引领和示范的时代使命。经过先行先试的创新实践探索,雄安新区高站位高起点扎实推进,在公共服务精准管理方面积累了一些可推广的经验举措,如先谋后动、规划引领,公共服务基础设施先行,打造数据治理平台等。需要指出的是,雄安新区拥有相对优厚的国家战略性资源,其实践经验有一定推广价值,亦带有特殊性,其他地区要因地制宜学习借鉴。展望未来,如何更好地提炼和应用雄安新区公共服务精准管理实践经验,还需不断深化制度化推广的相关理论研究,包括聚焦某些经验模式的必要性、可行性和可推广性,阐明推广类型、梗阻及化解对策等内容。例如,在可行性分析上,纳入宏观环境、中观组织、微观技术等维度;在推广类型上,依据管理经验成熟程度可划分为四类：基本成熟类、较为可行类、因地施策类和尚未成熟类。其中,基本成熟类可以上升为国家层面的制度法规,较为可行类可以在更大区域范围内推广,因地施策类可以在符合条件的地区推广,尚未成熟类需继续深化改革试验。

五、结语

迈入推进共同富裕的新阶段,为了更好满足人民日益增长的美好生活需要,实现公共服务高质量发展,公共服务从粗放管理走向精准管理成为必然,大数据、云计算、人工智能等新兴信息技术逐渐渗透于公共服务各领域,更是加快了推进公共服务精准管理的步伐。恰逢其时,雄安新区的设立为探索公共服务精准管理提供了一个试验场,经过创新实践发展,基于高起点规划、高标准建设的雄安新区,在推进公共服务精准管理方面所取得的成绩有目共睹。随着北京非首都功能疏解大规模承接阶段的到来,“保障和改善民生没有终点,只有连续不断的新起点”[30]。雄安新区公共服务精准管理今后应始终坚持以人民为中心的发展思想,遵循“幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶”的基本要求,不断把公共服务体系建设与未来经济社会发展的新情况、新问题有机结合,及时回应民生关切、持续改善民生福祉。