房屋建筑和市政设施调查的组织与保障——以昆明为例

何江龙 侯至群 魏晓鹃 刘启春 李照永

(昆明市测绘研究院（昆明市城市地下空间规划管理办公室）)

2018 年10 月，习近平总书记主持召开中央财经委员会第三次会议，研究提高自然灾害防治能力问题，强调加强自然灾害防治关系国计民生，要建立高效科学的自然灾害防治体系，提高全社会自然灾害防治能力，为保护人民群众生命财产安全和国家安全提供有力保障。为贯彻落实习近平总书记关于提高自然灾害防治能力重要论述精神，根据相关文件要求，昆明市住房和城乡建设局组织开展昆明市第一次全国自然灾害综合风险普查房屋建筑和市政设施调查工作。

1.普查范围及对象

（1）调查原则

本次调查工作按照“全国统一领导、部门分工协作、地方分级负责、各方共同参与”的原则组织实施。

（2）调查时间

标准时点：全国房屋建筑和市政设施调查的标准时点为2020 年12 月31 日，调查周期为2020 年至2022 年。

（3）调查范围

全国房屋建筑和市政设施调查范围界定为标准时点内中华人民共和国境内（不含港澳台地区）实际存在的房屋建筑和市政设施。

昆明市普查范围涉及全市行政辖区内14 个县（市）区、国家级、省级开发（度假）区管委会（市辖区7，县级市1，县6），139 个乡级行政区划单位（街道80，镇43，乡16）的所有城镇房屋建筑、农村房屋建筑和市政设施（市政道路和桥梁）。具体调查范围如图1 所示。

图1 昆明市调查范围示意图

（4）普查对象

A 房屋建筑

a.城镇房屋建筑：普查对象为国有土地上的现存城镇住宅类及非住宅类建筑。

b.农村房屋建筑：普查对象为集体土地上的现存农村住宅房屋、农村非住宅房屋。

昆明市房屋建筑底图基本情况：房屋建筑270.6905 万栋（包含已调查239.1530 万栋、不需要调查31.5375 万栋），其中城镇房屋25.8088 万栋、农村房屋244.8817 万栋。各县（市）区调查详见下表 1，完成情况见图2。

图2 昆明市房屋建筑调查完成情况

B 市政道路和桥梁

a.市政道路调查：主要为城市次干路(含四条车道及以上)及以上、连接重要设施(如：学校、医院、交通枢纽等)的道路、与公路普查道路衔接的城市道路、应急管理相关的重要道路。

昆明市共完成市政道路调查总量为1802 条，市政道路总长度为2027.29 公里。其中已调查道路1402 条，不需要调查道路400 条。具体调查情况如表1，完成情况见图3。

表1 昆明市市政道路调查情况统计表

图3 昆明市市政道路调查完成情况

b.市政桥梁调查：主要为城市建设部门管理的城市范围内修建在河道上的桥梁和道路与道路立交、道路跨越铁路的立交桥（不包括人行天桥和人行地下通道）。

昆明市共完成市政桥梁调查总量为802 座，其中已调查桥梁738 座，不需要调查桥梁64 座。具体如表1，完成情况见图4。

图4 昆明市市政桥梁调查完成情况

图5 昆明市供水设施调查完成情况

c.供水设施调查：城市供水设施调查（由昆明市水务部门负责）范围为城镇供水设施，包括取水设施（含预处理设施）、输水管道、净水厂设施（含地下水配水厂）、加压泵站设施以及配水干管管网。

昆明市共完成供水厂站调查总量为127 座，其中含取水设施22 座，净水设施48 座，加压泵站43 座，调压站14 座。全市共完成供水管线调查707 条，管线长度为1639.84 公里。

2.普查的组织

为加强组织领导，国务院成立了第一次全国自然灾害综合风险普查领导小组，应急管理部牵头，17 个部门共同参与。省、市、县三级普查领导小组根据本地实际情况，确定参与部门和单位。全国各级普查组织情况如图6 所示。

图6 全国各级自然灾害综合风险普查组织架构图

3.成立领导小组

（1）国家层面

应急管理部牵头，17 个部门共同参与，其中包括自然资源部、水利部、气象局、林草局、地震局、住房和城乡建设部、交通运输部和生态环境部等9 个有具体任务的核心部门和单位。

职责与分工：编制工作方案；制定相关技术标准及规范；工作底图的统一制作；关键系统开发；培训教材编制及组织相关技术培训；组织开展普查宣传工作；省级相关工作指导；制备各行业专题要素空间底图；组织开展普查试点工作；开展各地、各部门普查工作的检查和指导；组织开展全国尺度、跨省区（流域、海区、林区等）调查；核查、验收、汇总省级数据，形成国家级普查数据库；开展全国尺度灾害风险评估、风险区划、综合防治区划工作；国家级普查成果总结，上报国务院，向社会发布；总结表彰等工作。

（2）部级层面

住房和城乡建设部作为国务院领导小组的重要成员之一，在上级的统一领导下，主要负责全国房屋建筑和市政设施调查。主要职责包括：调查实施方案、技术标准规范、培训教材编制；相关软件系统建设；会同应急管理部等部门指导地方开展技术培训和调查工作，按职责分工复核省级调查数据，汇总普查成果并按要求统一汇交。

（3）省级层面

房屋建筑和市政设施调查一般由各省住房和城乡建设管理部门负责实施。主要职责包括：省级总体调查方案和实施细则；开展普查宣传；开展省、州市的技术培训；负责全省的房屋建筑和市政设施调查；负责本地区风险评估、区划和防治区划的编制工作；负责本地区普查数据成果审核汇集。

（4）市级层面

依据国家和省级实施方案要求，编制本地区普查任务落实方案；组织开展本地区普查宣传和培训工作；落实具体普查任务，负责市县普查数据成果审核汇集，形成市县级自然灾害综合风险普查成果。市级房屋建筑和市政设施调查由各市住房和城乡建设主管部门负责实施。

（5）县级层面

县级是组织调查实施的责任主体，主要负责落实各类具体调查工作和各类调查数据（成果）的自检。房屋建筑和市政设施调查具体由县级住房和城乡建设主管部门负责实施。

（6）昆明市房屋建筑和市政设施调查组织情况

a.成立领导小组

昆明市住房和城乡建设局按上级相关要求成立了普查工作领导小组，并明确了其任务分工及进度计划，昆明市16 个县区的住建部门成立了相应的县级普查领导小组。

b.建立协调机制

设置科学合理的管理体制与协调机制是推进风险普查有效开展的重要基础。本次普查国家层面制定出台了相关的通知和导则，注重顶层设计，为城市风险普查奠定了良好的政策和技术基础，各地方也出台了对应的文件要求，为风险普查资金落实和项目顺利推进提供了政策和技术保障。

（7）各级协调机制建立情况

本次普查难点和重点都是普查工作的综合性强，涉及部门多，专业涵盖广泛，做好统筹协调工作至关重要。

a.国家级层面：要求各级建立部门联络员和地方分片联系指导制度，定期进行指导，及时掌握普查进度，并通报相关部门和地方；优化日常运转制度，定期召开主任办公会、普查办全体会议和技术组会议，查找问题，研究对策，推动各部门和地方普查工作上下联动、左右衔接。

b.省、市、县级：省、州（市）、县（市、区）住房城乡建设部门要建立健全联络协调工作机制，及时通报普查工作进展、存在问题和工作安排部署等情况，确保国家和省安排部署落实落地，确保普查工作顺利高效推进。

（8）昆明市房屋建筑和市政设施调查协调机制建设情况

昆明市房屋建筑和市政设施调查主要涉及市自然资源、教育、卫生等多个行业主管部门和16 个县（市）区，涉及部门多，协调工作难度大。市级协调机制主要包括：协调制度建设、技术协调和事务协调。

a.协调制度。主要为调查工作开展过程中涉及的技术和事务等问题建立相关协调要求或约定，如会议纪要、技术规定、配套制度文件和约定等，具体协调的方式有：工作例会、现场协调、发文发函等。

b.技术协调。主要由市级第三方技术团队牵头负责，协商解决调查过程中出现的各类技术问题，并对普查进度和普查成果质量进行控制，对县级普查成果按照相关标准要求进行抽样核查和数据成果汇总。

c.事务协调。由市级住建领域普查领导小组牵头，县区住建部门相关负责人、市级第三方技术负责人和调查队伍项目负责人共同参与，主要协调解决调查过程中出现的各类事务或突发性问题。事务协调主要通过工作例会、督导检查和现场协调的形式，形成上下联动，协同开展，及早发现并解决问题。

4.普查的保障

4.1 主要保障措施

（1）政策保障

政策法规是普查工作实施的主要依据和基础。为确保普查工作顺利开展，国家和各省市分别出台了相关的政策文件。国务院办公厅印发了《国务院办公厅关于开展第一次全国自然灾害综合风险普查的通知》（国办发〔2020〕12 号），为全国自然灾害综合风险普查奠定了政策依据和保障。

（2）组织保障

建立科学合理的组织体系是风险普查工作顺利推进的根本保障。为加强组织领导，成立了全国普查领导小组，负责普查组织实施中重大问题的研究和决策。省、市、县等地方人民政府相应设立了普查领导小组及其办公室。

（3）资金保障

科学合理的资金投入是风险普查工作有效开展的坚实后盾，资金保障一定程度上影响风险普查工作进度和成果质量。本次全国自然灾害综合风险普查工作经费以地方保障为主，各级住房城乡建设部门要积极争取政府和自然灾害综合风险普查牵头部门（应急管理部门）、财政部门在经费上的倾斜和支持。

（4）技术保障

普查成果质量是本次风险普查的“生命线”，有力的技术体系是成果质量的“准绳”和根本保障。全国建立了通用的房屋建筑和市政设施风险普查系统，编制了相关的技术导则和培训教材。省、市住建部门应建立健全专家团队和技术队伍，为有力有序有效做好普查工作提供技术支撑。

4.2 昆明市房屋建筑和市政设施调查工作保障情况

制度保障方面。昆明市房屋建筑和市政设施普查领导小组制定了工作例会、进度通报、系统账号使用管理、督导检查、技术培训和宣传等规章要求，定期协调解决调查实施过程中出现的各类困难和问题。

组织保障方面。市、县两级成立了市级普查工作领导小组，形成上、下有机联动，协调高效，为普查工作的顺利推进提供组织保障。

资金保障方面。昆明市住房和城乡建设局向市财政申请了专项工作经费预算，确定了市级第三方技术服务单位，同时针对部分县区财政资金紧张，积极与市普查办对接反馈，并督促县区资金的落实和规范使用。

技术保障方面。普查工作领导小组负责编制了《昆明市房屋建筑和市政设施调查任务实施方案》，并在本市开展了试点工作，理清了普查流程和技术路线，开展全市技术培训和指导，为保障项目工期和成果质量提供了技术基础。

质量保障方面。严格执行过程质量检查和质检核查相关要求，在国家、省级有关质量标准的基础上，编制了《昆明市房屋建筑和市政设施调查质检核查工作方案》。

5.结论与展望

5.1 结论

第一次全国自然灾害综合风险普查工作的开展，是进一步深入领会和落实习近平总书记关于提高自然灾害防治能力的重要论述精神的体现，普查成果将为我国社会经济可持续发展的科学布局和功能区划提供科学依据，也将为我国开展自然灾害应急处置、自然灾害防治、综合灾害风险防范、自然灾害保险等工作提供科技支撑。

昆明市房屋建筑和市政设施调查底图数据下发时间晚，图斑基数大，覆盖面积广，项目存在时间紧、任务重的客观困难，但经过科学的组织实施，有效的质量控制，项目按期保质的完成，且一次性通过省级、部级质检核查。昆明市住建领域普查工作组织开展过程中，探索了一套行之有效，具有昆明“特色”的工作模式，具有一定的推广和示范意义：

建立了由市住建局、市级第三方技术服务单位、县（市、区）住建局、县级技术服务单位为核心的四级联动工作机制，为全市项目“质量、进度双推进”奠定基础。

采用“线上+线下”的工作模式，形成了纵向上下联动、横向同步协作，实现了工作会议、技术指导、进度通报、系统账号管理、督导检查、质量控制和成果汇交等技术服务全生命周期的高效管理。

基于国家标准，结合昆明实际，采用定性和量化相结合的方式，制定了一套科学合理的质量评价指标体系，大大提高了质检核查的可操作性;开展交叉质检，对技术力量薄弱的县区开展对口技术帮扶,进一步提高了成果质量。

5.2 建议

第一次全国自然灾害综合风险普查调查阶段工作已全面结束，第二阶段的评估区划和相关成果在各领域的共建共享、数据动态更新和应用将成为下一步工作重点，仅提出个人拙见与全国同行探讨：

全面梳理汇总，总结经验教训。全国第一次自然灾害综合风险普查工作是全国首次开展，没有成功的经验可以借鉴。调查工作结束后，全国各地、各领域应全面总结梳理本次普查工作经验教训，分析原因并形成应对措施，并对好的经验、做法及时进行宣传、推广，为将来更好的开展相关工作提供经验借鉴。

建立数据动态更新机制。数据的现势性决定数据的应用价值，各地应结合实际，及时建立数据更新机制，结合城市建设和基础测绘，对新建房屋建筑和市政设施数据及时采集入库，实现数据的动态更新。

加大数据应用力度，发挥数据社会价值。面向国家重大战略、重大工程建设、重要发展规划、重点领域实际需求，运用好本次风险普查的各类数据和成果，并组织开展成果在相关领域的应用研究工作，切实发挥数据的社会应用价值。

促进数据共建共享。调查结束后，各级各部门应系统梳理本次普查产生的成果资料，建立共享目录，打破信息壁垒、消除信息孤岛，实现数据的多级、多部门协同共建共享，充分发挥普查成果的社会效益、经济效益和环境效益。