农业农村基层体系运行情况及深化改革思考——基于阿坝州的实证调研

●阿坝州委编办调研组

一、调研背景及对象

2019年，按照四川省乡镇行政区划和村级建制调整改革“后半篇”文章工作要求，阿坝州着力筑牢农业农村基层体系建设，有力有序推动编制资源下沉、人员力量下沉、管理服务下沉，实现基层事情基层办、基层权力给基层、基层事情有人办，将原农业农村部门派驻乡镇畜牧兽医、农技推广机构职责划入乡镇农业农村服务机构，下放人员编制1010名，乡镇工作力量较“两项改革”前增加了17%。经过三年的运行，基层农业农村服务机构运行如何，是否充分发挥作用，我们进行了专题调研。调研工作中，将县级党委农办、县级农业农村工作部门作为县级层面调研主体，重点观察县、乡两级农业农村工作体系是否顺畅，县级行业主管部门对基层农业农村工作的业务指导、行业监督、考核考评等工作落实情况，乡镇农业农村服务机构建立及运行情况，重在调研乡镇农业农村服务中心编制资源效益发挥、人员履职、工作推动等情况。

二、基本情况

（一）县级党委农办设置情况

县级党委农办是县级党委农业农村工作领导小组的办事机构，设在农业农村工作部门，均核定专职副主任1名，所需工作力量在县级农业农村部门内部统筹使用。

（二）县级农业农村部门情况

1.行政机构设置情况。阿坝州13县（市）均设立农业农村工作部门，其中，马尔康市设立市农业畜牧局，金川、若尔盖、红原、壤塘、汶川、茂县、松潘、九寨沟、黑水9县设立科学技术和农业畜牧局，小金、阿坝、理县3县设立科学技术和农业畜牧水务局，各县（市）农业农村部门共核定行政编制129名，编制在8至14名之间，平均每县（市）行政编制9.9名。

2.事业单位设置情况。县级农业农村部门所属事业单位共162家，平均每县（市）12.5家，其中，正科级16家，副科级7家，股级139家，共核事业编制1207名，平均每县（市）92.8名。

（三）乡镇农业农村服务机构情况

1.两项改革前机构设置情况。全州219个乡镇均设畜牧兽医、农技推广工作机构，为县（市）农业农村部门派驻乡镇事业单位，共核定编制974名，平均每个乡镇4.5名。

2.两项改革后机构设置情况。两项改革后，全州172个乡镇设置农业农村服务中心，为乡镇所属事业单位，共核定编制1010名，平均每乡镇5.9名。

三、存在问题

通过实地调研县乡两级农业农村部门、座谈农技人员、走访种养殖大户等方式，发现存在以下问题。

（一）工作运行机制不健全。一是党委农办作用发挥不明显。农办本应在“三农”工作中起牵头抓总的作用，办公室设在县（市）农业农村部门，实际运行中，农办对“三农”工作统筹力度不够，传导压力不足。二是县乡两级责任落实不到位。县级农业农村部门对改革下划人员编制的思想认识不到位，在畜牧兽医、农技推广机构人财物“三权”下放后，缺乏推动基层农业农村工作的具体抓手和办法，未精准量化对乡镇农业农村工作的考核指标体系，缺乏常态长效的监督检查工作机制；乡镇就如何发挥农业农村服务机构职能作用，强化人员管理等方面缺乏具体工作举措。三是乡镇综合执法承接能力不足。虽然乡镇均设立了农业农村综合行政执法机构，乡镇执法队伍工作力量不足，执法人员业务能力还不能完全满足现实需要，执法能力还有待进一步提升，乡镇与行业主管部门也未建立长效沟通协作机制，没有形成上下联动、齐抓共管的工作合力。

（二）编制使用效益不突出。一是职能未能服务终端。两项改革后，县（市）印发乡镇“三定”规定，明确了乡镇农业农村服务中心职能配置、人员编制等具体机构编制事项，但在实际运行中，乡镇未定人、定岗、定责、定工作量，导致岗位职责未在服务终端落地。二是聚焦主责主业不够。两项改革后，在一定程度上解决了“基层看得见管不了”的问题，人员编制划入乡镇管理后，乡镇更注重人员统筹使用，但由于乡镇工作任务重、头绪多，加之岗位划分界限不明，在具体工作中，对科技支撑农牧业产业发展重视不够，部分农业农村服务机构人员一人多岗、一岗多责，对农牧业科技深研细耕精力分散，难以做到效率和质量兼顾，导致专业技术人员作用发挥不明显。调研发现，两项改革前，全州各乡镇实际从事动物防疫工作的人员有549人，改革后，全州各乡镇实际从事动物防疫工作的人员有269人，仅为之前人数的49%，变相削弱了基层动物防疫力量。三是服务能力有待增强。全州农业农村服务机构普遍存在队伍体量小、服务项目少的短板，服务“三农”能力不强、水平不高，为农服务功能不够完备，服务方式有待创新。在岗专业技术人员中，专业结构相对集中，大部分是农村经济管理专业出身，对于近年来农牧业结构调整和转型升级所亟需的设施园艺、特种养殖、农产品质量安全监管等专业人员则比较匮乏。

（三）人员岗位职责不明晰。一是人员专业素质不高。基层农技人员服务能力与农牧业发展要求存在较大差距，专业知识、实操技能等参差不齐，人员专业技能不能满足农牧民产业发展需求，不能有效将专业技术理论知识应用到当地产业发展的具体实践中。调研中，种植大户反映，“乡镇农技人员理论知识丰富，但修枝剪叶、疏花疏果等简单技术活只有自己摸索，解决土壤改良等专业性强的系统问题，要自费聘请专业技术人员。养殖大户反映乡镇畜牧兽防员会到养殖点指导，但不能完全满足农户发展养殖业需求，也需自费聘请专业技术人员。业务培训质效不好，行业主管部门组织开展了帮带学习、专题学习、技能比武等多层级、多形式的专业技术人员培训培养，但培训成效转化为助推农业农村工作实效不明显。二是激励保障措施缺乏。调研发现，基层农技人员缺乏有效激励机制，一定程度上影响了工作积极性，导致农技服务最后1公里还没有完全打通。其次是职业发展空间受限。基层农技人员职称晋升难，聘上相应岗位更难，有人难免出现“船到码头车到站”的思想。

四、思考和建议

适应新时代新任务新要求，建议立足机构编制职能，结合高原特色农牧业发展的现实需要，为进一步明确职责任务体系，提高编制使用效益，畅通工作运行机制，激发人员工作主动性，推动现代高原特色农牧产业体系目标，提出解决问题的思考和建议。

（一）健全运行机制，形成工作合力。一是用好考核指挥棒。优化完善农业农村考核指标体系，进一步明确县级农业农村部门业务指导、行业督导工作要求，细化乡镇农村农业各项目标任务，压实行业主管部门和乡镇责任，加强考核，强化考核结果运用。二是建立县乡联动工作机制。构建党委农办牵头抓总、农业农村部门做好业务指导、乡镇推动工作落地落实的“横向到边、纵向到底”工作格局。推行“扁平化”管理模式，统筹条块力量，整合乡镇班子成员、乡村振兴办公室、农业农村服务机构等涉农工作机构人员，将乡镇农业农村工作作为模块管理，推动人员力量聚焦农业农村工作目标任务。三是创新管理体制机制。乡镇农业农村服务机构承担着农业技术推广、动植物疫病防控、农产品质量安全监管、农村经营管理、农村人居环境整治等职责任务。要有效落实好这些任务，一方面，要因地制宜健全机构设置。结合当地农业产业实际，对于适宜单独设置的，应积极争取支持，保持相对稳定；对于适宜综合设置的，实行“大部门制”，将相关站所全部整合到一个机构，形成合力。另一方面，创新管理体制机制，最大限度激发乡镇农业农村服务机构效能。当前，乡镇农业农村服务机构管理体制主要有两种，一种是“属地管理”，一种是“县管乡用”。对于实行第一种管理体制的县乡，积极探索建立乡镇农业农村工作职责清单，进一步压实属地责任，强化对乡镇农业农村工作的指导和监督，推动乡镇更加重视乡镇农业农村服务机构建设，加强力量配备和投入保障。对于实行第二种管理体制的县乡，需进一步明确乡镇农业农村服务机构和乡镇相关机构的职责边界，健全制度化协作机制，形成工作合力。四是建强基层综合执法队伍。鼓励县（市）探索在中心镇整合设置综合行政执法队伍，有效集成执法资源，及时出台有关执法权责清单划转目录和职责边界梳理指导意见，进一步明确具体职能职责划分，有力推动基层执法。

（二）强化能力提升，提高编制使用效益。一是因地制宜发展产业。农业农村部门加大对“6+N”现代高原特色农牧产业体系战略定位、目标任务、产业布局等的宣传解读力度，增强农业农村服务机构对产业发展的系统观念和整体性、全局性认知，推动工作人员在全州农牧业发展新格局中准确定位当地产业发展规划，明确发展方向、找准发展路子、抓实发展举措。二是强化专业能力提升。加强农业人才队伍建设，广泛吸纳各类生产经营和专业人才，重点引进符合基层发展需要、既有理论研究更具实践操作的高素质专业骨干人才，继续加强从优秀村干部中选拔公务员力度，充实乡镇领导班子。压实考核作用，用考核倒逼提能，开展针对性的提能培养培训、达到学以致用、学以适用的效果。建立“土专家”帮带机制，构建“土专家+农业畜牧专业技术人员+农户”的带动模式，推动建设一支既有理论武装又具有实践战斗能力的农业农村工作队伍，把论文写在田间地头，把成果带入百姓家。三是构建融合服务体系。对于基层农技推广服务、动植物疫病防控工作等，应针对农业规模化发展与小农户经营长期共存的现实情况，科学界定公益性技术推广服务与经营性社会化服务的范围。在发挥基层农技推广等部门主导作用的同时，通过承担项目、购买服务、定向委托等方式，支持引导农业科研教学单位、农民合作社、涉农企业等多元主体参与相关技术推广服务。

（三）明确岗位职责，促进终端见效。一是职责清单化。州、县（市）机构编制部门加大指导力度，在乡镇“三定”规定明确的职能职责的基础上，细化量化农业农村工作职责任务，推动末梢发力，终端见效。推动乡镇与行业主管部门制定乡镇农业农村服务中心职责、人员、岗位清单，选优配强农业农村服务中心工作力量，全面落实工作人员定岗、定责、定任务。二是管理模块化。推行“扁平化”管理模式，统筹条块力量，整合乡镇班子成员、乡村振兴办公室、农业农村服务中心等涉农工作机构人员，将乡镇农业农村工作作为模块管理，推动人员力量聚焦农业农村工作目标任务。三是职称统筹化。进一步优化基层专业技术岗位结构，对核定给乡镇的高级岗位可探索由县级业务主管部门统筹安排、动态调整，进一步激发乡镇农技人员履职动力。结合深化农业技术人员职称制度改革，进一步放宽县乡农技人员职称评审条件，创新采取“定向评价、定向使用”等方式，激励他们在基层扎根服务。