坚持先行先试 不断创新“平潭经验”

●福建省委编办 平潭综合实验区党工委党群工作部

平潭综合实验区从组织架构新体系、基层治理新模式、公益服务新格局、营商环境新样板、机构编制管理新经验方面发力，探索建立了职能明晰、特色鲜明、综合扁平、运行高效的体制机制，不断创新“平潭经验”。

推进平潭开放开发，是以习近平同志为核心的党中央作出的战略部署。为更好保障开放开发，平潭先后组织实施了三轮机构改革，探索建立了一套职能明晰、特色鲜明、综合扁平、运行高效的管理体制和运行机制。

一、聚焦“一岛两窗三区”战略定位，着力构建综合扁平、运行高效的组织架构“新体系”

立足平潭人口规模和经济体量小、改革发展任务重、机构编制资源少等实际，紧扣习近平总书记提出的“一岛两窗三区”战略定位，探索构建适应发展需要的新型组织架构体系。

（一）紧贴发展实际，构建“扁平化”管理层级。通过改革，建立以“两个合一、两个层级”为主要特征的扁平化组织架构体系。“两个合一”，即实行综合实验区党工委、管委会与平潭县委、县政府“区县合一”，片区管理局与乡镇（街道）“区镇合一”的管理体制；“两个层级”，即建立“实验区（县）—片区（乡镇）”两级管理架构。这一扁平化的组织架构体系，紧贴平潭实际，突出精简高效，实现了行政资源的集约使用，促进了行政效率的提升。

（二）紧扣功能定位，坚持“大部门制”改革方向。平潭综合实验区管委会依法行使设区市政府经济社会管理权限及国务院、福建省政府赋予的特殊管理权限，但在机构设置上不照搬设区市模式、不与省直部门逐一对应。总体设计上，整合平潭县委、县政府原有29个工作部门，综合设置党工委、管委会工作机构18个，仅为设区市的1/3左右，在组织架构上力求精简扁平，在编制资源上实现优化配置，在工作机制上更为顺畅高效。同时，有针对性地加强对台、旅游、改革创新等机构设置，强化相关领域工作。比如，组建旅游文体局，推动国际旅游岛建设。2022年平潭接待旅游总人数突破700万人次，实现旅游总收入63.5亿元，增速居全省第一。

（三）紧盯关键环节，健全“高效率”运行机制。着力理顺纵向和横向两对关系，防止任务膨胀、职责交叉等问题，确保机构始终精干高效。纵向上，针对平潭建立有别于一般设区市的考评体系，为综合实验区松绑减负；严禁区直部门随意向片区（乡镇）转嫁责任，确保基层突出主业、高效运行。横向上，着力理顺部门关系，结合制定“三定”规定，细化部门主要职责，优化内部管理流程，完善跨部门职责事项的协同配合机制，防止推诿扯皮等问题。

二、深化基层管理体制机制创新，着力探索权责对等、富有活力的基层治理“新模式”

按照既夯实基层基础又保障开放开发的目标要求，坚持资源整合优化和体制机制创新双向发力，大力推动重心下移、资源下沉、保障下倾，全面提升基层治理能力。

（一）整合优化，基层机构职能体系更加完善。针对平潭乡镇设置过多、行政资源分散以及乡镇与区直部门“头重脚轻”等问题，在全区设立4个片区管理局。同时，推进撤乡并镇改革，将全区15个乡镇整合为7个，并将其人员编制全部融合到4个片区，实行“片区—乡镇合一”管理体制。整合乡镇原有机构编制资源，构建“8个党政机构+5个事业单位”组织架构，加强党建等重点领域机构设置，形成具有平潭特色的基层机构职能体系。

（二）赋权扩能，基层管理服务资源有效下沉。根据发展需要，先后分两批向片区（乡镇）下放30项区级经济社会管理权限，并配套下放相应技术力量，精准扩充了基层权限。抓住“管人”这一关键，向片区（乡镇）下放人事管理权限12项，为其统筹协调各方资源提供有力抓手。在片区（乡镇）设立行政服务分中心并派驻综合执法队伍，形成“1个中心+1支队伍”的基层审批服务与综合执法架构，实现“就近办”“有效管”有机结合。

（三）创新机制，基层管理服务效能显著提升。针对撤乡并镇后带来的村居数量增加、管理幅度加大、上下沟通不畅等问题，探索设立若干村居联合党委，通过扩充职责权限、建立议事规则、完善工作机制等，充分发挥联合党委引领作用，实现党建引领与基层治理的有机结合。同时，推进全域网格化治理，精细划分982个网格，打造综合性、全覆盖网格布局，实现政府治理和社会调节、居民自治的良性互动。

三、推进事业单位重塑性改革，着力构建布局合理、结构优化的公益服务“新格局”

坚持先行先试，推进事业单位重塑性改革，在优化布局结构、理顺政事关系、完善运行机制等方面积极创新，推动事业单位实现机构重塑、功能再造和效能提升。

（一）大力推进整合撤并，进一步优化资源配置。大幅度推进“小散弱”和职能相近事业单位整合撤并，通过2019年改革，将区内除学校、医院、执法机构外的122个事业单位整合为15个，作为区党工委、管委会直属事业单位，并精简收回编制。改革后，事业单位布局结构和资源配置更加优化，支撑保障能力和公共服务能力显著提升。

（二）创新管理体制机制，进一步理顺政事关系。在实现整体性重构的基础上，探索建立事业单位委托管理机制，将13个事业单位委托区直相关部门管理，通过事业单位主要负责人兼任区直部门班子成员、事业单位班子成员列席区直部门党组会议、事业单位与机关对应内设机构人员统筹管理等办法，强化工作联动和协作配合，有效增强区直部门统筹协调和事业单位服务保障能力。

（三）强化民生事业保障，进一步凸显公益属性。在改革过程中，将学校、医院等与其他事业单位区别开来，加强机构设置和力量配备，促进公益事业高质量发展。创新中小学幼儿园和公立医院人员编制管理，通过“占编不入编、同岗同待遇”的办法补充工作人员，切实缓解编制紧缺问题。积极引进区外优质公共服务资源，先后落地福建师大平潭附属中学、福建协和医院平潭分院等一批重大民生项目，有效补齐民生短板。

四、创新“审批—监管—执法”体制机制，着力打造服务优质、监管有力的营商环境“新样板”

把优化营商环境摆在突出位置，以深化审批服务和行政执法体制改革为抓手，着力提升审批服务效率、强化事中事后监管，为企业和群众办事营造良好环境。

（一）实行“一个部门管审批”，做到流程更优、效率更高。组建区行政审批局，将各部门承担的相关审批服务事项统一划归该局承担，同步推进机构、职能、人员、数据“四集中”，实现审批服务“一口受理、一口出件、一窗通办”。推进流程再造优化，倒逼审批服务效率提升。截至目前，全区93%以上的行政许可事项实现“一趟不用跑”，其中行政许可事项“一网通办”占比达80%，即办件提升至65%。

（二）推进“两支队伍管执法”，做到力量更强、监管更实。在综合执法领域，将15个领域的行政执法职责和人员划入区执法应急局，并组建若干行业执法支队和片区执法大队，形成“纵向到底、横向到边”的综合执法体系。在市场监管领域，实行工商、质监、物价、食药监、卫生监督、知识产权“六合一”改革，实现集约高效监管。通过改革，有效解决了多头执法、重复执法和基层“看得见、管不着”等问题。

（三）坚持“三项机制管协作”，做到衔接更紧、运行更顺。针对实行集中审批和综合执法后，“审批、监管、执法”三者之间可能出现的工作脱节问题，建立工作协调、部门联动、信息共享机制，加强部门协作配合。工作协调机制方面，建立由区领导牵头的联席会议制度，定期研究解决部门之间存在的职责边界不清、工作衔接不畅等问题。部门联动机制方面，对风险较高、专业性强的审批事项和重大违法案件，由审批、执法和行业主管部门进行联合会诊或联合执法，确保工作精准到位。信息共享机制方面，优化审批和执法系统功能，打破部门间的信息壁垒，确保部门同步掌握工作动态，协同推进工作落实。

五、加大人员编制统筹力度，着力创造严格规范、灵活高效的机构编制管理“新经验”

综合实验区成立后，平潭工作任务大幅增加，但其行政事业编制基本保持平潭县原有规模，编制紧缺问题十分突出。在此背景下，平潭坚持创新挖潜与规范管理双向发力，加大统筹使用力度，有效破解了“事多人少”的矛盾。

（一）统筹编制配备，有效保障重点领域急需。紧盯人才需求，设立“高端人才编制池”，统一用于引进紧缺急需人才。紧盯民生需求，在教育、医疗等民生领域探索实行人员控制数管理，先后为公立医院、中小学幼儿园补充工作人员1023名。紧盯基层需求，结合撤乡并镇改革，全面加强基层编制配备，推动编制资源向基层一线倾斜。改革后，4个片区（乡镇）行政事业编制总量平均达138名，较改革前增加了3倍多，其中海坛片区（街道）达163名，是全省乡镇行政事业编制平均数的2倍以上。

（二）统筹人员使用，有效增强部门工作合力。在区直单位和片区（乡镇）两个层面统筹行政事业人员管理，形成工作合力。区级层面，实行“工作统一安排、人员统一使用、绩效统一考核”，统筹区直部门与对口事业单位内设机构人员力量，实现机关与事业单位人员高效统筹使用。片区（乡镇）层面，建立内设机构与事业单位“统一管理、一体运作”机制，实行编制分类管理、人员统筹使用，有效发挥编制资源使用效益。

（三）统筹干部管理，有效激发干事创业活力。坚持将机构编制与干部人事工作有机结合，以机构改革为契机，着力加强和改进干部人事工作。实行两轮提前退休政策，腾出行政编制并及时补充一批年轻干部，为综合实验区注入新鲜血液。优化部门领导职数配备和岗位设置，适当增加事业单位中高级专业技术岗位数量，拓宽干部成长空间，有效激发事业干部队伍活力。积极对接省直相关部门，定期选派干部到平潭挂职锻炼，为综合实验区提供重要力量补充。