人大及其常委会重大事项决定权地方立法研究——以30部省级地方性法规为例

吴晓旭 堵仁展

（河南中医药大学管理学院，北京市盈科（郑州）律师事务所，郑州，450000）

一、问题的提出

重大事项决定权是人大及其常委会作出决议、决定的权力依托。2021年10月，习近平总书记在中央人大工作会议上明确指出：“地方各级人大及其常委会要结合实际，制定和完善讨论决定重大事项具体办法，提高讨论决定工作实效。各级政府要制定工作制度，落实政府重大决策出台前向本级人大报告的要求，同时各级党委要支持和保证人大依法行使重大事项决定权，健全工作协调机制，推动讨论决定重大事项制度化常态化。”为完善人大及其常委会重大事项决定权的法治化运行提供了根本遵循和行动指南。

有关重大事项决定权的已有研究成果，主要集中在重大事项的范围界定；决定权与人大其他三项职权的关系；人大决定权与党委、政府决策权的关系以及重大事项决议、决定文本的性质研究等，在夯实理论基础、拓展研究视野等方面进行了有益探索。然而，鲜有学者在我国省级地方全面出台重大事项决定权专项立法的趋势下，对现有30部省级地方立法进行全面梳理。重大事项决定权地方立法走在国家立法的前面，但是由于缺少直接上位法依据，立法中出现“各自为政”的情况，这必然会导致实践中的权力行使也出现地域差异，影响人大作为国家权力机关的权威性以及法律规范的严肃性。因此，笔者以省级地方专项立法为考察对象，依照最朴素的研究方法——文本分析法，展开对法规条款庖丁解牛式的分解，探求完善人大及其常委会重大事项决定权立法的路径选择。

二、重大事项决定权地方立法现状及存在的问题

截至2023 年6 月，我国省级地方中，除宁夏回族自治区和台湾地区、香港、澳门，其余地方均已经制定了重大事项决定权专项地方性法规。

（一）首次制定时间集中，回应性特征明显

重大事项决定权地方立法始于1988年，集中立法的时间段是2000 年—2011 年，共有23 部地方立法通过，占比76.6%；通过于1994年—1999年的共4部，占比13.3%；通过于2012—2022 年的2 部，占比6%（具体详情见表1）。

表1 30部省级地方性法规首次制定通过时间

探究这种现象出现的原因主要有以下两点，其一，党注重政治建设和政治体制改革，特别是对人大职能的认识逐步深入。例如2002年11月，党的十六大报告强调指出，“保证人民代表大会及其常委会依法履行职能，保证立法和决策更好地体现人民的意志”。决定权对于没有立法权的地方人大及其常委会具有“小立法”作用，报告首次把人大决策与立法放在一起，是对一些地方“拍脑袋决策、拍胸脯保证、拍屁股走人”的制度性纠偏。2007 年11 月，党的十七大报告提出，“支持人民代表大会依法履行职能，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志”，在此原则重要指引下，地方人大对自身职权的行使方式有了更准确的认识。其二，《立法法》《监督法》的相继制定与通过，为人大依法、科学行使职权提供了规范性指引，成为地方人大制定决定权专项法规的重要依据。

（二）事项范围列举设置兜底条款，涵盖范围随意性特征明显

省级地方性法规对事项范围的列举方式有“一条式列举”“两条式列举”“三条式列举”（见表2）。

表2 省级地方性法规中重大事项范围的列举方式

“两条式列举”的将事项范围分为应当由人大常委会作出决议或者决定的事项和应当向人大常委会报告的事项。“三条式列举”中，增加一条“经人大常委会审议之后报备案”的规定。

另外在这30部地方性法规当中，事项范围列举最后均设置有兜底条款，兜底条款的表述分为两种，第一种为“法律、法规规定的由人大常委会讨论、决定的其他事项”，第二种为“其他应当由常委会讨论、决定的事项或者人大常委会认为需要讨论、决定的其他事项”①。前者的表述方式将决定权的范围明确限定在必须有上位法作为依据，后者的表述方式自主性更强，即人大及其常委会主观认为应当或者有必要由其讨论、决定的事项，均属于重大事项的范围。

（三）事项提出主体广泛，但缺乏一致性规定

提出主体的广泛性在一定程度上代表了事项来源的广泛性。整体上看，有权提出重大事项议案、报告的主体与有权提出一般议案的主体一致，但各省的规定仍略有差别（见表3）。

表3 省级地方性法规中重大事项提出主体及其出现次数

值得注意的一个立法现象是，有11部地方性法规区分了提出重大事项议案和报告的主体（详见表4）。

表4 区分提出重大事项议案、报告主体的11部法规

通过上述分析，可以看出“报告类”和“备案类”的事项类型为人大及其常委会作出决定、决议后的执行情况以及专属于其他国家机关职权范围的事项，人大及其常委会履行的是监督权。其中“一府一委两院”是无争议的报告主体，但是对于“两院”是否享有重大事项提案权，地方立法中尚未致一。笔者考察了未将“两院”列入提案主体的地方性法规（福建、浙江、广西、北京、新疆），发现此种规定与这些地方人大常委会议事规则中议案提出主体的规定相一致。但是，在《全国人大议事规则》第二十三条、《全国人大常委会议事规则》第十八条中，最高人民法院、检察院均有权向全国人大及其常委会提出议案，笔者认为重大事项议案在本质上也是议案，地方性法规将“两院”排除出议案提出主体的规定与全国人大及其常委会议事规则有所抵牾。

（四）程序设置多为量身定制，创新性特征明显

现有省级地方立法已然考虑到重大事项所具有的临时性与紧迫性特点②，相应的程序设置区别于一般议案。表现在以下两点：

第一，议案形式设置具体要求，规定有重大事项议案形式要求的共23部③，占比77%，超一半以上的地方已经认识到，形式规范完整、内容详细科学的重大事项议案对于规范审议流程、提高审议效率的重要性，且程式化的议案形式与内容对于人大及其常委会审议水平的专业化提升也具有重要意义④。

第二，提请和审议程序，增加部分专门性规定（详见表5）。

表5 省级地方性法规中重大事项的审议程序规定

笔者将其中出现10 次以上的定义为较为普遍的程序，10次以下的定义为尚未形成常态的程序。

较为普遍的程序共6 种。第一，重大事项的工作计划借鉴了立法规划的做法，为人大及其常委会的相关工作起到了提前部署与指导的作用。第二，公众参与、专家论证的加入，有利于决策的科学与民主。第三，明确审议期限可以避免人大及其常委会讨论、决定重大事项耗时过长，损害相关方利益，相对固定的审理周期也提升了人大及其常委会行为的可预期性。第四，审议前的调查研究与有关机关负责人到会报告并接受询问，是地方人大议事规则中普遍规定的议案审理前的程序，不再赘述。

尚未形成常态的程序有八种。第一，协调机制颇具特色，即由人大及其常委会主导，定期召开由党委、人大常委会、“一府一委两院”参加讨论、决定重大事项的联席会议，对本行政区域的重大决策和工作部署及进展情况及时通报，联合其他国家机关积极沟通，协调重大事项议题的提出决议决定的贯彻执行以及意见建议的研究处理等相关事宜。该程序的设定与我国目前的决策体制朝“共识性”⑤发展的趋势相符合，“共识性”决策体制的达成需要在决策形成的过程当中汇聚各方利益关切，在协商与妥协过程中形成合意，议事协调机制符合这种非对抗决策模式的现实需要。第二，增加省委同意作为人大常委会对涉及重大体制、重大政策调整和重大创新举措作出决议、决定的前置条件，这一程序设计出现在黑龙江省2019 年和贵州省2022 年的版本中。第三，合法性审查程序并未成为普遍适用的程序规范，使得人大及其常委会讨论、决定重大事项存在违宪、违法风险。第四，“人大常委会认为需要提交人大讨论的”“应当提交以及定期向本级人大汇报讨论、决定重大事项的情况”这两项程序规定可以放在一起分析，近年来，人大常委会在立法方面的作用与影响力已经超越了人大⑥⑦。然而人大与其常委会从《宪法》与《地方组织法》的规定中来看性质不同，人大是权力机关，人大常委会作为其重要组成部分，只有在人大闭会期间才能够行使权力机关的职权，且人大常委会应当对人大负责并报告工作。因此，人大常委会向人大提交审议并向其报告工作是应有之义。第五，事项执行中发生情况变化，重新提请决定以及区分重大事项议案与报告的审理程序这两项程序是新疆的创新性规定。

（五）监督与追责机制初步建立，但缺乏完整性与彻底性

与重大事项的提请、审议程序相比，监督程序似乎更为成熟。但是，仔细分析有关决议、决定执行情况监督的规定（见表6），部分监督条款较难发挥实效。

表6 省级地方性法规中重大事项执行监督的规定

第一，缺少明确期限的报告制度为执行机关拖延执行、报告打开了方便之门。在已经规定了执行机关应当主动报告执行情况的25 部法规中，仅有9部制定了明确的报告期限，占比37%⑧。其余法规的大多表述为，“应当在决议、决定规定的期限内报告办理结果”或者“应当限期报告办理结果”。前者的表述可以理解为，执行机关应当按照具体决议、决定中的期限向人大或者常委会报告。这种类型的规定考虑到不同决议、决定执行周期的特点，但是忽略了部分决议、决定中没有规定办理期限的情形。其中江苏省的规定适用性较强，值得借鉴⑨。再看后者的表述“应当限期报告”的规定随意性较强，什么主体来限定期限？限定的期限又是多长？这些问题均无法在法规中找到答案。另外，在规定了明确期限的9 部法规中，时间差异性较大。例如，广东省规定，有关执行情况可以在年度工作报告中集中报告⑩。海南省规定，有关机关应当在两个月内将执行情况书面报告省人大常委会⑪。湖北省规定，对重大事项作出的决议、决定，有关国家机关应当在一年内向人大常委会报告贯彻执行情况；对重大事项提出的意见、建议，有关国家机关在六个月内报告研究处理情况⑫等。这些明确的时间期限，似乎也并无规律可循，推测是各省依据实践经验所制定。

第二，应当受到监督的行为的全面性有待加强，地方性法规中的规定方式如下：“应当提请人大或者人大常委会讨论而未提请”⑬；仅对执行情况进行监督的⑭；同时规定“应当提请而未提请审议”以及执行情况进行监督的⑮。其中对应当受到监督的行为进行分类列举的有江苏、湖北、河南、河北、安徽，占规定有“应当受到监督的行为”的26 个省级地方的19%⑯。

第三，监督方式缺少对责任人的追究及追责方式。27部规定有具体监督方式的地方性法规当中，将责任追究落在具体负责人，并明确追责方式的法规只有安徽、黑龙江、湖北、四川、云南5 个省，占比19%，对责任人员的处理方式有通报批评、作出检查、行政处分、免职、撤职、罢免、引咎辞职等⑰。其中，安徽省的规定最为细致，区分了责任人员因不同行为应当受到的处理情况。另外，福建、河北、河南、江苏、陕西、浙江、北京、重庆、新疆9地的规范文本中，仅规定了“应当依法追究责任人责任”，但对于追究的具体方式，未予以明确。其余13部地方性法规均未把监督行为产生的处理结果落实具体责任人。

三、优化重大事项决定权地方立法之构想

（一）事项进入程序之制度化

“重大事项”一词本身存在被灵活解释的空间，无论如何对“重大事项”进行定性或对其范围进行明确划定均会出现不严谨、不全面的情况。因此，可尝试从程序设计入手。

1.适当扩大有权提出重大事项议案、报告的主体范围。提议案是政治沟通的媒介，是国家政策的体现，更是探求民意的方式⑱，可尝试在提出主体条款中加入“兜底条款”⑲。重大事项议案作为议案的一种，有权提出普通议案的主体理应有权提出重大事项的议案。另外，提出主体“兜底条款”的加入意味着重大事项来源的多样性，符合国家一切权力属于人民，人民有权对国家事务作出决定的宪法精神。

2.统一重大事项议案、报告应当具备的实质要求。重大事项议案、报告应当具备的实质要件在不同地区不应存在较大差异，结合各地立法特点，首先应当由提出主体对议案、报告内容进行说明，这一设计并具有必要性和可行性。与此同时，将“公众参与、专家论证、风险评估、集体讨论决定”的情况和结果一并加入议案、报告的内容。

当然，统一规定重大事项议案、报告应当具备的内容并非强制要求所有的议案、报告都应当具备。如果提出主体针对个别事项、议案没有完整提供列举内容时，由提出主体出具缺少部分内容的情况说明即可，情况说明经主任会议认可通过，则可以存在例外情况。

3.明晰主任会议的具体职责。依据30 部省级地方性法规的内容，重大事项议案、报告除人大常委会主任会议提出的是直接进入会议议程之外，其他主体提出的议案进入议程的决定权均在主任会议，因此主任会议的审议就成为议案进入大会审议的前置环节。主任会议对于人大常委会的日常重要工作享有处理权，作为人大常委会的法定机构发挥着核心作用⑳。然而关于什么样的议案、报告会被主任会议决定不提请常委会审议，地方性法规中并无详细规定，因此为了使主任会议规范行使“决定提请常委会审议”的权力，建议要求主任会议对其认为不应当列入会议议程的重大事项议案、报告作出书面说明，提供相应的理由与依据。同时，赋予此项议案、报告提出主体以解释和补充的权力，以合理制约主任会议“决定权”的行使。

（二）审议程序之制度化

1.制订年度计划与议事协调程序相配合的对接机制。重大事项年度工作计划是人大或者人大常委会主持编制的本年度计划讨论、决定的重大事项目录，由于重大事项立法计划尚未得到法律的确认，可以参照目前已经施行的立法规划，在地方性法规中先行先试。这种兼具指令性与指导性的计划㉑，能够提高人大及其常委会的工作效率。同时，工作计划的公开也有利于在重大事项的征集中广泛纳入公众意志。

如何在年度计划中综合考虑各方面因素，议事协调机制的配套加入就显得尤为重要，属于针对重大事项决定权所制定的专属性程序。主要内容可设置为在人大及其常委会主导下，召集同级党委、“一府两院”工作机构参加讨论、决定重大事项的联席会议。在会议上，人大或者人大常委会向与会单位及时通报本行政区域的重大决策和工作部署及进展情况，会议的主要目的是在充分沟通基础上，通过协商方式对重大事项议题的提出、决议决定的贯彻执行、意见建议的研究处理等相关事宜达成共识。

2.确定公众参与重大事项审议的途径与程序。公众参与在法规中得到普遍确认，这与实践中的适用情况形成强烈反差。实践中，公众参与的效果并不理想，并未形成制度化与常态化的参与机制。首先，在重大事项议案、报告的来源阶段，公众意见并无进入程序的正式渠道。在议案、报告的提出主体范围中，除人大代表能够代表部分人民意见之外，其他主体对公众意见的代言功能较弱。在制定有议事协调程序的法规中，也并未规定在此阶段广泛征求公众意见。其次，在审议阶段，仅规定了较为笼统的参与途径。例如，河南省规定“对存在较大争议的事项，可以举行听证会、专家论证会、常委会组成人员讨论会或以其他方式公开征求社会意见”，以及安徽省规定“省人大常委会讨论、决定重大事项前，应当采取多种方式，广泛听取公民、省人大代表……社会各方面意见，或者通过媒体征求社会意见”。这样的公众参与规定既没有要求其必须出现在某个程序阶段，也没有具体的操作规范，更缺乏强制性监督措施。从各地方人大网站所公布的文件中，也未查询到公众参与重大事项决定的相关信息。这一现象一定程度说明仅停留在法条文本中的公众参与形同虚设。

建议通过以下方式优化，第一，新增适应互联网时代新要求的参与渠道。在重大事项的提出以及审议阶段，人大、政府等国家机关的官方网站提前公布拟审议的重大事项目录，设置公众意见反馈渠道，并对公众意见的收集情况以及采纳与否作出回应㉒。第二，决议决定作出之后的实施效果评估需要公众的评价与意见反馈。可参照人大现行实施的满意度测评制度，在公众中开展对重大事项决议、决定实施情况的满意度测评，将公众参与纳入权力行使的后续阶段。测评所形成的意见收集并非为最终目的，最终目的是要对决议、决定执行机关的行为实行跟踪问责，形成责任追究压力㉓。

3.强化对决议、决定的合法性与合宪性审查。审查应当包含两个层面：在地方，提出主体与审议主体的合法性审查与审议；在中央，提出主体的合法性审查与通过主体的合宪性审查，两个层面缺一不可，确立以合宪性审查吸纳和引领合法性审查的体制㉔。提出主体与审议、通过主体分处重大事项议案从动议变为最终发挥效力的决议、决定过程中的不同阶段，均应当对重大事项的内容作出审查，以确保最终决议、决定的合宪性。

事前审查阶段：是指提出主体对重大事项议案合法性进行审查。此部分内容已经在前文论述过，此处不再赘述。

事中审查阶段：是指人大及其常委会在收到重大事项议案之后，对议案内容所涉及的法律问题进一步审查。事中审查的主要目的是防止提出主体自我审查过程中出现的主观性偏私，以及为了使议案得到通过而刻意隐藏问题的情况。在这个过程中，全国人大及其常委会应当加入合宪性审查，并通过合宪性审查来引领合法性审查，以维护法律体系的内部统一。

事后审查阶段：重大事项决议、决定实施后应得到适时的修改与评估。此部分内容将放在第三项制度化建议中进行详细论述。

4.加强人大对其常委会行使重大事项决定权的监督。为保障重大事项决议、决定的作出充分体现人民意志，应当保障人大对其常委会的监督，实行履职与监督的双向互动。

第一，审议过程中，人大常委会在规定的审议时限内无法作出决议、决定的重大事项议案、报告，应当提交人大审议。审议时限的制定不仅为人大常委会设定时间限制，而且也是一项议案、报告是否应当提交人大审议的标志。当经过法定审议时限以及审次之后，仍无法在常委会会议上达成一致意见的议案、报告，必然意味着其内容复杂、争议较大。如果此时仍然将审议停留在人大常委会，就会陷入一个死循环。

第二，人大认为其常委会审议中的重大事项议案、报告较为复杂或影响特别重大，可以主动提出对该议案、报告进行审议。目前的地方性法规中，规定提交人大审议议案、报告的情况均为人大常委会“认为”需要提交的。此种规定方式赋予人大常委会过大的裁量权，主观性较强且缺乏约束，这无疑也是放任人大常委会随意行使权力的一种立法表现。因此，应当增强人大行使监督常委会职权的主动性。

第三，人大常委会向人大的主动汇报应当定期进行，形成制度化的履职常态。制度化的汇报有利于人大对人大常委会行使重大事项决定权形成常态监督。之所以强调人大对其常委会的监督必不可少且必须时时存在，其根本原因在于大会具有广泛的民意基础,其民主性程度远远高于常委会㉕。

第四，当人大常委会出现应当提交未提交、应当报告未报告或者其他违反主动履行汇报义务的情况时，人大需根据实际情况对人大常委会作出的决议、决定进行处理，例如可以撤销人大常委会擅自作出的决议、决定，维护权力机关权威。

（三）决议决定作出后定期评估、清理之制度化

重大事项决议、决定作为人大及其常委会发布的规范性文件，在实践中所发挥的效力与法律、法规相当，司法实践中也曾被法院作为裁判依据直接引用。针对此类决议、决定，可以参照立法后评估与清理由人大及其常委会对由其作出的决议、决定进行跟踪与负责。

1.落实对决议、决定的实施后评估。第一，人大主导，鼓励多方主体参与实施后评估工作，人大及其常委会作为权力机关，由其进行评估更具权威与公信力㉖。但是仅由人大及其常委会进行的评估不足以对决议、决定形成全面、真实的考察，会受到其知识、认识等方面的限制。应当在此种“内部评估”的基础上融入“外部评估”㉗。“外部评估”的主体应当包含以下四种，利益相关者、具体实施者、社会公众以及第三方评估机构。首先，作为直接影响决议、决定或者被决议、决定直接影响的主体，其应当享有对决议、决定发表意见的权利。其次，实施机关在执行决议、决定的过程中，对于执行的每一个过程、细节会更为了解。再次，实施后评估充分融入社会公众的参与，是保障公众知情权、参与权以及监督权的重要途径。一部规范性文件在制定时的前期论证也许近乎完美，但实施效果很可能大相径庭。普通公众的切身感受往往能够更为真实地反映实施现状，公众磋商是一项政策成功的关键。最后，第三方评估机构作出的专业评估为决议、决定的科学评估提供精确化的资料与数据，弥补国家机关与普通公众专业知识的不足。虽然我国第三方评估机构参与评估工作尚不成熟，但在地方性法规中为此主体的加入提供合法性通道，可适应未来的发展趋势。第二，丰富评估内容，制定科学的评估标准。作为评估的准则和尺度，标准的科学、合理、可行以及正面导向应当是确定评估标准的基本原则㉘。笔者认为可以确定以下两个标准。首先，合法性标准。相关上位法若发生修改或有新法制定，决议、决定应当作出相应的改变。其次，合理性标准。即一项决议、决定对特定社会关系的调整是否达到预想的效果，在达到预先设定效果的过程中是否消耗了过多的社会资源等。在依此标准进行考察过程中，人大及其常委会应当对“外部评估”意见进行考虑、采纳与回应㉙。

2.新增对决议、决定的定时清理。目前，地方立法中尚无有关决议、决定有效期限的规定，建议从以下几个方面对清理机制进行建构。

首先，采用内置清理条款对决议决定有效期进行约束㉚。在制定时，由人大及其常委会首先根据决议、决定的内容以及调整社会关系的特点对其有效时间作出初步判断，有利于在实施后的评估中及时发现问题，提高效率。

其次，形成定期清理与灵活启动相结合的机制。常态化的清理机制才能形成有效监督与维护。人大常委会由于会期较为频繁，更为适宜行使此项权力，应当在会前制定需要清理的决议、决定计划，纳入日常会议议程。同时，若具体执行机关或者其他主体认为一项决议、决定与上位法相抵触或者内容滞后不再适宜继续生效，也可以向人大常委会提出审查建议，由人大常委会决定是否采纳意见启动清理程序，两种机制配合适用，形成去劣存优的反向淘汰机制。

结语

提升重大事项决定权行使的制度化、程序化、规范化程度，是人大增强自身职权有效性的重要路径。目前，虽然重大事项专项地方立法已经走在了全国立法的前面，但是由于缺乏上位法依据，不同地方针对相同问题的规范情况出现了地域差异，此种地域差异必然会导致实践乱象。文章的落脚点就是通过规范立法的方式解决上述问题，尝试通过设立事项进入程序、专属审议监督程序、评估清理程序来统一地方立法在议案提出、审议以及监督中的不一致情况。同时，程序化地规范重大事项决定权行使全过程，能够全面保障、规制人大及其常委会重大事项决定权力作用的发挥，有助于构建系统完备、科学规范、运行有效的人大权力制度体系。

注释

①前者的表述参见《甘肃省人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项的规定》第四条第十项，《广东省各级人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项规定》第五条第十一项等；后者的表述参见《海南省人民代表大会常务委员会讨论、决定重大事项的规定》第二条第十一项，《黑龙江省人民代表大会常务委员会讨论、决定重大事项的规定》第五条第二十一项等。

②钟丽娟.地方人大常委会重大事项决定权行使状况研究[J].中共中央党校学报，2013（8）.

③尚未规定重大事项议案应当包含内容的省级地方有：陕西、青海、辽宁、湖南、黑龙江、海南、甘肃。

④新疆的地方立法更为详细，区分了议案和报告应当具备的内容。详见《新疆维吾尔自治区人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项的规定》第十一条、十二条。

⑤樊鹏.论中国的“共识性”体制[J].开放时代，2013（3）.

⑥刘松山.人大主导立法的几个重要问题[J].政治与法律，2018（2）.

⑦易有禄.全国人大常委会基本法律修改权行使的实证分析[J].清华法学，2014（5）.

⑧分别为广东、海南、湖北、江苏、辽宁、青海、山东、广西、西藏。

⑨《江苏省人民代表大会常务委员会讨论、决定重大事项的规定》第十三条：“常务委员会就相关重大事项作出决议决定的，有关国家机关应当遵照执行，并在决议决定规定的时间内报告贯彻实施情况。没有规定报告期限的，应当在决议决定生效后六个月内向常务委员会报告。”

⑩《广东省各级人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项规定》第十九条。

⑪《海南省人民代表大会常务委员会讨论、决定重大事项的规定》第十条。

⑫《湖北省各级人民代表大会常务委员会讨论、决定重大事项的规定》第二十条。

⑬规定此种内容的有贵州、海南、福建、浙江、四川。

⑭规定此种内容的有西藏、辽宁、江西、重庆。

⑮规定此种内容的有天津、上海、北京、内蒙古、陕西、山西、山东、青海、吉林、湖南、黑龙江，共11个省级地方，占规定有“应当受到监督行为”的26个省级地方的42%。

⑯例如《江苏省人民代表大会常务委员会讨论、决定重大事项的规定》第十六条，以列项的方式将应当受到监督的行为分为“应当提交人大常委会讨论、决定而未提出”“应当报告未报告”“应当由人大常委会作出决定而擅自作出决定”“对决议决定不执行”“未在规定时间报告决议决定执行情况”“对审议意见不处理”以及“人大常委会对决议决定或者审议意见的执行情况不赞成”7种情况；又如《湖北省各级人民代表大会常务委员会讨论、决定重大事项的规定》第二十二条，同样采用列项的方式，分为“应当报告未报告”“应当由人大常委会作出决定而擅自作出决定”“对决议决定不执行”“对意见、建议不研究处理”“未在规定时间报告决议决定执行情况”以及“人大常委会对决议决定或者审议意见的执行情况不满意”6种情况。

⑰参见《安徽省人民代表大会常务委员会讨论、决定重大事项的规定》附件；《湖北省各级人民代表大会常务委员会讨论、决定重大事项的规定》第二十二条第二款；《四川省人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项的规定修正》第二十条第二款；《云南省人民代表大会常务委员会讨论重大事项规定》第十四条。

⑱苏新建.人大监督程序研究——基于议事程序的视角[M].北京：中国法制出版社，2014：146.

⑲目前，30部省级地方性法规中，提出主体有兜底条款的只有《湖北省各级人民代表大会常务委员会讨论、决定重大事项的规定》第八条第五项：“法律、法规规定的其他国家机关”。

⑳吴清泉.对“主任会议”中心地位和核心作用的认识[J].人大研究，2010（1）.

㉑周旺生.立法学[M].北京：法律出版社，2009：422.

㉒笔者认为公众参与重大事项的提出以及审议过程中，提出意见之后，人大及其常委会的回应以及是否采纳是实现公众有效参与的关键，也应当是参与权应然的权能内容。此种观点参照方世荣教授的观点，方教授认为，“立法意见得到回应的权利”与“合理意见获采纳的权利”是公众行政立法参与权应当包含的权能内容。参见方世荣.论行政立法参与权的权能[J].中国法学，2014（3）.

㉓福州市人大常委会.满意度测评：监督方式创新何以可能——基于制度文本与实践双维度分析[J].人民论坛，2017（12）.

㉔林来梵.合宪性审查的宪法政策论思考[J].法律科学，2018（2）.

㉕韩大元.论人民代表大会之宪法地位[J].法学评论，2013（6）.

㉖郑文金.立法后评估探讨——全国人大常委会立法后评估研讨会观点综述[J].楚天主人，2008（9）.

㉗汪全胜.论立法后评估主体的建构[J].政法论坛，2010（5）.

㉘王称心.立法后评估标准的概念、维度及影响因素分析[J].法学杂志，2012（11）.

㉙席涛.立法评估：“评估什么和如何评估”：上[J].政法论坛，2012（5）.

㉚刘风景.需求驱动下的地方性法规清理机制[J].内蒙古社会科学，2018（6）.