乡镇街道人大建设与作用发挥
——以大连市乡镇街道人大为典型案例的观察与思考

2023-10-20 14:12王启尧

人大研究 2023年10期

王启尧

（辽宁省大连市人大常委会，大连，116012）

一、问题的背景及法律依据

党的二十大作出发展全过程人民民主和基层民主的部署，乡镇街道人大是人民当家作主制度体系的重要组成部分。乡镇人大，是乡镇人民代表大会的简称，是我国最基层的国家权力机关；街道人大工委，是设市的区人大及其常委会在街道设立的人大工作机构。乡镇街道人大处在基层民主建设的最前沿，是基层群众行使民主权利最便利的载体，是党和政府联系群众的桥梁和纽带，是基层治理体系的重要组成部分。做好新时期乡镇街道人大工作，充分发挥基层人大的职能作用，对于坚持和完善人民代表大会制度、推进基层民主和基层治理具有十分重要的意义。

当前，乡镇人大、街道人大工委如何在坚持和完善人民代表大会制度中发挥基层单元作用？如何提升自身工作质量和效能？如何在基层民主和基层治理中更好地发挥作用？特别是如何破解遇到的困难和问题，有针对性地加以解决？这些都亟需厘清。本文尝试以大连市乡镇人大、街道人大工委为例，作一些探讨性的交流。

（一）乡镇街道人大工作的法律依据

2022年3月，全国人大对地方组织法作出修改，这是基层人大履职的重要依据和有力保障，也对乡镇人大和街道人大工委履职提出更具法治化的要求。

1.乡镇人大，即乡镇人民代表大会。地方组织法第十二条和第十八条规定，乡镇人大享有14项职权。概括起来，除了没有立法权，主要行使决定权、监督权和选举权等。乡镇人大主席团由乡镇人大选举产生，在乡镇人大会议期间作为领导机构，负责筹备、召集和主持本级人代会；其闭会期间的工作职责，主要是听取乡镇政府专项工作报告、检查法律法规实施情况、开展视察调研等活动、听取群众对本级政府工作的建议和批评意见。乡镇人大设主席，可以设副主席，主要职责是联系代表、开展活动、处理日常工作、反映群众建议意见，在闭会期间由乡镇人大主席、副主席召集举行主席团会议，行使议事职能。

2.街道人大工委，即街道人大工作委员会。地方组织法第五十九条规定，市辖区的人大常委会可以在街道设立工作机构。作为区人大常委会的派出机构，主要负责联系街道辖区内的人民代表大会代表，组织代表开展活动，反映代表和群众的建议、批评和意见，办理常委会交办的监督、选举以及其他工作，并向常委会报告工作。街道人大工委受区人大常委会和街道党工委的双重领导，服务于代表、服务于选民。

3.二者的联系和区别。两者都是人民代表大会制度的重要组成部分。不同之处是，乡镇人大是我国最基层的地方国家权力机关，是五级人大中最广泛的组成部分；街道人大工委是区级人大常委会的派出机构，是区人大常委会监督工作的一种延伸，街道没有本级人大代表，不召开人民代表大会。

二、乡镇街道人大建设的现状

（一）乡镇人大建设情况

大连市认真贯彻落实中央、省委关于加强县乡人大工作和建设的意见要求，推动乡镇人大工作不断完善，代表履职的积极性、主动性逐步增强，乡镇人大建设朝着法治化、规范化方向发展。

1.人员配备方面。目前县级市瓦房店市、庄河市和长海县共有47 个乡镇，均设有人大主席团，一般由5-12名成员组成。2019年机构改革前（2019年8月统计），有专职人大主席40人、专职人大副主席1人，工作人员均为兼职。2019 年机构改革后，配备了兼职人大副主席。截至2022 年7 月，人大主席专职44 人、兼职3 人；人大副主席专职18 人、兼职23人；工作人员均为兼职。总体上看，机构改革后乡镇人大人员配备得到相对加强（见表1）。

表1 全市乡镇人大机构建设情况统计表

2.资金保障方面。乡镇人大组织代表开展活动及日常办公所需经费大多未单独列入工作预算，一般都包含在乡镇财政预算中，或虽已列入预算却未能很好地执行。乡镇人大主席开展工作、组织活动时，所需文件费、资料费、伙食补助等缺少固定经费来源，需要找乡（镇）长审批。

3.平台建设方面。一是依法召开乡镇人代会。重点审议政府工作报告、人大主席团报告、财政预决算、经济文化事业和公共事业建设计划报告以及重大事项和选举工作，做到一年至少召开一至两次人代会。闭会期间依托乡镇主席团，紧紧围绕乡镇中心工作履行职责，组织代表开展监督、视察、调研等活动。二是重视代表活动阵地建设。按照“八有”建设标准，全市各乡镇人大持续增加资金投入，推进基层代表家站硬件设施逐步优化，基本实现代表之家全覆盖，并在村屯或企业建设代表联络站。代表以“家站”为阵地，广泛开展学习、交流、研讨、联系选民、接待选民、解决群众难题等各项活动。

4.发挥作用方面。乡镇人大通过人大主席团依法履职，指导并支持人大代表发挥作用，在推进乡村基层民主建设和基层社会治理等方面做出了积极贡献。一是提高了乡镇决策的民主性。乡镇人大紧紧围绕乡镇党委工作重点、政府工作难点、群众关心热点，灵活运用多种方式依法对政府工作实施监督，实现监督和支持的有机统一。在每年的人代会上，通过政府工作报告向代表征求意见和建议；每届换届时，通过乡镇关于经济、文化事业和公共事业建设计划报告，履行法定决策程序；闭会期间，通过召开代表与政府部门联系会等形式，督促落实人代会提出的意见建议，将全过程人民民主贯穿乡村振兴的方方面面。二是促进了乡村社会和谐稳定。乡镇人大指导人大代表在完善农村基层民主管理制度中发挥骨干带头作用，围绕群众关心的镇村建设、人居环境整治、安全生产、道路交通等焦点问题，组织市乡两级人大代表开展视察等监督活动，推动相关工作有效开展；组织代表对乡镇政府和农村社区发展基层民主情况进行评议，接待农村基层来信来访，及时归纳整理并上报乡镇党委和转交政府研究处理；同时人大代表还积极参与村级议事决策，协助村委会调解邻里纠纷、化解矛盾，积极参与疫情防控工作，为基层民主的发展起到促进作用。三是推动了社会治理重心下移。乡镇人大组织人大代表积极参与社会活动，开展人大代表进“家站”活动，实现制度上墙公开化、意见建议台账化，常态化开展代表接待选民活动。通过工作调研和联系选民，当好“政策宣传员”和“群众代言人”，成为党和政府密切联系群众的桥梁和纽带，推动社会治理走深走实。

5.典型案例。瓦房店市复州城镇人大建设“美丽庭院”，搭建代表与民意沟通的桥梁；瓦房店市红沿河镇人大建立乡镇重大事项协商机制，明确协商事项范围、程序和结果运用；瓦房店驼山乡人大围绕完善村民自治，加强对村务民主管理“四议一审两公开”落实情况监督，组织经管部门、村书记、村报账员座谈，有效提高村务管理和村屯治理水平；长海县广鹿岛镇人大主席每月参加政府办公会，实现“审议中监督、调研中监督、参与中监督、视察中监督”的结合；长海县人大在乡镇企业建立了5个代表之家，方便企业代表之间的学习交流和开展小组活动。

（二）街道人大工委建设情况

设立区人大常委会街道工作委员会，是近年来地方人大工作的一项探索，是人民代表大会制度在基层发展的崭新现象，也是基层民主政治建设的重要成果。大连市于2005年初，在全市范围内开始设立街道人大工作机构，经过多年发展，目前已由最初82 个街道设立40 个街道人大工委，发展到如今102个街道设立100个街道人大工委，配备比例由48.8%增长到98%。

1.人员配备方面。在街道人大工委组建伊始，就配备了主任和副主任，并逐年加大专职主任和副主任的比例。2019 年机构改革前（2019 年8 月统计），全市共有街道110 个，设立街道人大工委108个，配备专职街道人大工委主任73 人，专职副主任24人。2019年机构改革后，取消了街道人大工委专职主任。截至2022 年7 月，全市有专职主任11 人，专职工作人员1 人，其余的人大街道工委主任均由街道书记兼任，具体工作由党建办或综合办工作人员兼职承担（见表2）。

表2 全市街道人大工委机构建设情况统计表

2.资金保障方面。街道人大工委所需经费基本能得到保障，比较好的区级人大常委会能够固定支付经费，如中山区人大常委会每年固定给各街道人大工委拨付人大代表活动经费5万元。但一些街道的人大代表活动经费未列入专门预算保障，开展代表家站建设及闭会期间代表活动的各项支出，都是由街道从行政经费中予以解决。

3.平台建设方面。各街道人大工委充分利用代表“家站”开展培训、调研、视察等多种活动，组织代表撰写高质量建议。目前，每个街道都设立1 个代表之家，每个社区设立1个代表联络站，依托代表家站开展闭会期间的活动，使之成为社情民意收集室、社会矛盾调处室、群众建议转办室、建议办理督办室、履职经验交流室，充分发挥了在践行全过程人民民主中的基层主体作用。

4.发挥作用方面。各街道人大工委普遍立足辖区实际，坚持围绕中心、服务大局，在代表培训和履职管理、协助区人大常委会开展监督以及推进基层治理等工作中发挥重要作用。一是有效拓宽了社情民意沟通渠道。各街道人大工委依托代表“家站”让代表沉下去、走进去，不断拓展人大代表联系群众的方法，组织发动代表深入群众、走访调研，建立健全代表接待日、代表联系选民、代表述职评议等工作制度，面对面倾听群众心声，广泛听取和集中民意，充分发挥了桥梁纽带作用。二是有效推动了群众诉求快速解决。各街道人大工委通过代表与社区干部结对或包干社区网格等举措，做到工作开展在一线，精准处理民生实事项目，使代表零距离服务群众。实时了解、及时处置社区群众关心的热点难点问题，分类收集处理，努力跟踪督办，实打实破解群众“心头难”，力求事事有回音、件件有着落，做到民有所呼、我有所应。三是有效促进了基层矛盾合理化解。各街道人大工委深入落实《大连市加快推进基层社会治理现代化建设实施方案》，通过组织代表小组活动、联络站接待以及代表建议等履职活动了解群众需求，引导代表参与基层社会治理和社区民主自治，开展代表恳谈活动或建立居民议事会、评理说事点，畅通基层民主“最后一公里”。通过健全组织制度体系、明确议事主体、规范议事程序和丰富议事形式，推动了民事民管、民事民议、民事民办、民治民享，受到老百姓的赞誉，推动基层治理迈上新台阶。

5.典型案例。中山区海广街道华乐社区的居民议事会，人民路街道修竹社区的网格议事站，葵英街道清泉社区的“五方联席会”，桃源街道长利社区以“议事、论事、解事”为原则的议事院，老虎滩街道的和合大院“1315工作法”，西岗区白云街道的社情民意恳谈会，甘井子区甘井子街道的“1+N”代表服务站，金普新区马桥子街道的“说事会”和湾里街道的“代表在线云直播”，普兰店区大谭街道的“法治茶会”等。

三、乡镇街道人大高质量发展中存在的主要问题

乡镇街道人大建设总体上取得了较大进展，在政治生活中发挥了重要作用。但对照法律要求、对照群众期盼，还存在一些难点和问题，主要集中在以下四个方面。

（一）乡镇街道人大机构“虚置化”。乡镇街道人大缺少办公机构。一是从乡镇人大看，由于缺少日常办公机构，乡镇人代会闭会期间就会出现人大主席“光杆司令”唱“独角戏”的现象，开展工作往往凭主席个人威望和影响力，致使工作“底气不足”，履职受到局限，有时出现“权力虚置”现象。人大是集体行使职权，光靠“个别零件”来运转无法发挥整体作用，乡镇人大主席作为个人，不可能代替主席团工作。二是从街道人大看，由于没有常设办公机构，日常工作缺人组织，靠兼职人大干部“临时设想”，工作的计划性、系统性难以保证，开展监督、视察等活动的效果打了折扣，工作有时会出现“常设”“常虚”的现象，影响质量和效能提升。

（二）乡镇街道人大工作“兼职化”。一是街道人大工作人员存在兼职现象。目前，街道人大工委没有专职工作人员，人大主任、副主任、秘书均为兼职，主任均由街工委书记兼任，副主任均由副书记兼任，秘书均由党政办人员兼任。对此特别询问过兼职人员对人大工作能投入多少精力，有不少人回答投入的精力不多，有时忙起来甚至要利用业余时间干人大工作。二是乡镇人大存在主席专职不专、工作人员普遍兼职现象。目前，各乡镇人大工作的主力是人大主席和人大秘书，但人大秘书均身兼党口多职，难以专心做人大工作，谋思路、抓工作还是靠人大主席一个人，而少数人大主席又不同程度承担着包村包点、项目建设、征地拆迁、社会管理等具体任务，个别甚至被安排政府方面的工作，在监督工作中既当裁判员又当运动员，影响了人大工作的严肃性。各乡镇一般不设人大副主席，只有一个县级市例外，但其副主席通常由乡镇党委副书记或组织委员兼任，其精力用于党务多，投入人大工作比较有限。“人大工作业余干、忙里偷闲搭手干、临阵磨枪突击干、没人没钱不好干”的状况，会在一定程度上显现。

（三）乡镇街道人大权力“形式化”。一是人大会议质量不够高。从基层人大各类会议的召开质量看，普遍存在会议内容法定动作多，自选动作少；代表审议时，审议政府工作报告多，审议其他报告少；骨干代表发言多，其他代表发言少；代表所提建议泛泛而谈的多，高质量的少。二是决定和选举有“随大流”现象。一些乡镇人民代表大会召开的程序不够规范，有的审议政府工作报告和财政预算报告时，因时间仓促，代表未充分讨论即表决通过，存在“跟风”同意现象。在选举过程中，有时出现“听说组织上提名选谁”，代表就跟着投票，存在对候选人并未充分了解的情况。三是监督工作有时“走过场”。在调查中了解到，由于党委与人大兼职现象普遍，不少乡镇、街道人大的监督和视察等活动，与同级党政领导督导工作“捆绑”在一起进行。人大代表即使发现了问题，也会“碍于领导面子”和“政治智慧”而缄默不言，使监督作用大打折扣。这种“过程化履职”和“形式化监督”，造成政府工作失误无法及时纠正，群众诉求无法及时反映，重大项目偏差无法及时更正，既影响政府公信力，也损害人大权威。

（四）基层代表履职“被动化”。一是代表联系群众参与基层治理的主动性不够。一些乡镇、街道人大代表缺少主动服务意识，仅仅是名字照片进家入站而人不进来。有的代表问题意识不强，即使走门串户访民情，也往往是依靠自身经验与群众寒喧聊天，对群众诉求反映不够上心，对基层民主和基层治理渠道方法不熟悉，联系群众成了“例行公事”，没有发挥好代表的桥梁纽带作用。二是代表履职能力有待增强。乡镇人大、街道人大工委对提升人大代表履职能力的办法不多、措施不硬，乡镇人大代表的代表意识、学习培训、履职活动等存在明显短板，与市、区人大代表差距较大。组织代表活动未能常态化，内容单一、形式呆板，活动仅限于代表固定时间进家入站，代表作用发挥不够充分。一些代表文化程度偏低，学习力不强，对法律法规不熟悉，缺乏审议报告能力，不善于为民代言，不愿意接触矛盾，履职能力提升缓慢。有些代表大局意识不够，提出的建议站位不高、着眼局部，局限于要钱要物办事。个别代表将代表身份视为一种荣誉，充当“听会代表”“挂名代表”“哑巴代表”，开会不发言、表决随大流。三是代表议案建议督办存在较大短板。街道人大工委与街道办事处之间没有直接的监督与被监督关系，需要区人大常委会授权方能实施监督，一定程度上制约了督办工作深入开展。各乡镇人大与政府人员每天在同一个楼里办公、同一个锅里吃饭，“熟人社会”不好意思把监督勒紧。大多数乡镇和街道，党、政、人大经费统筹使用，人大花钱不时要看政府“脸色”，需要与政府搞好“关系”，因此办理议案和建议时难免瞻前顾后，办理质量和落实率不高。四是代表培训力度较弱。近几年受疫情影响，线下代表培训较少，线上培训效果没有达到预期，基层人大智慧化、数字化还处于萌芽期，与上级智慧人大资源不能共享。五是代表履职环境有待改进。乡镇人大代表中有许多来自基层一线职工，从事环卫、养殖、加工等工作。这些代表在参加人代会或人大工作时，有时会遇到企业借口“一个萝卜一个坑”不让请假参会，即使给了假也要按天扣钱，制约了基层人大代表履职。

四、乡镇街道人大产生问题的深层次原因分析

深刻分析上述问题产生的原因，主要有以下三个方面。

（一）思想“滞后”，人大工作意识不强。在与基层人大干部的多次交谈中了解到，由于人事更迭频繁，乡镇、街道党政主要领导对发展全过程人民民主和基层民主学得不深，对基层人大的性质缺乏了解，不擅长发挥乡镇人大作为一级地方权力机关的作用。在现实工作中，乡镇、街道承担巨大工作责任和压力，往往偏重于经济民生和完成考核指标，很少有时间来研究人大工作，党委主要领导的人大工作意识不够强，政府接受人大监督的意识较弱，导致工作错位、缺位、越位现象时有发生。比如，有的书记给人大主席安排其他事务，使其“耕了别人的田，荒了自己的地”，对政府工作无法理直气壮地监督；乡镇决策均由乡镇党委会议作出，使乡镇人大的决定权流于形式；乡镇、街道人大领导大多由党政领导转岗而来，多数人思想上或多或少还停留在党委政府工作的情境中，对人大职责认识不清，误认为只有从事行政工作才有成就感，致使基层人大作用难以有效发挥。从人大干部自身看，认为基层人大是“二线养老部门”，一些乡镇人大主席年龄较大，存在“船到码头车到站”的思想。以上这些现象产生的根源，主要源于人大工作的意识不强。

（二）法律“缺位”，缺乏法律法规支撑。尽管地方组织法对乡镇人大在闭会期间以及街道人大工委的职权作了规定，但内容较为笼统，对具体工作实践中乡镇人大和街道人大工委该干什么、怎么干、干到什么程度规定的不清晰，同时由于缺少相关的地方性法规，致使具体工作仍处于探索阶段，存在职责靠推定、边界靠感觉的问题。比如，乡镇人大主席团属于非常设机构，不能行使重大事项决定权和人事任免权等职责，导致闭会期间乡镇人大工作处于缺位状态。又比如，法律规定乡镇人大有权监督政府工作，要求政府执行人大的决议、决定，但在实际操作中乡镇长可以利用制度缺位的间隙，绕开人大监督。再比如，作为区级人大常委会的派出机构，街道人大工委不是真正意义上的一级权力机关，监督法规定的常委会监督手段，只能由区人大常委会授权才能行使，至于区人大常委会如何授权、授权是临时性还是经常性等问题，均无法律规定。街道人大工委普遍缺乏刚性监督手段，往往是组织代表参加街道政情通报会，听取街道办事处经济和社会发展等报告，常常是议而不决，效果过于温和；在运用专题询问、质询、特定问题调查等监督手段时，往往“师出无名”，只好不予采用。凡此种种，皆因缺少地方性法规的支撑。

（三）基础“不实”，人大代表结构不够合理。从乡镇人大看，受代表结构限制，一些参政能力强的村支部书记、村主任不能当选代表，而一线劳动者的代表比重有较大增加，从整体上看是好事，但这部分代表的整体文化素质偏低，对人大职能认识有限，依法履职意识和学习能力不强，有的在人代会上不发言，即使发言水平也不够高，或者有想法但写不出来，一定程度上影响了代表作用的发挥。从街道人大工委的情况看，没有本级人大代表，一般只组织本区域内的人大代表开展活动。而这些人大代表中干部所占比例相当高，个别街道的人大代表机关干部占比在一半以上。这部分代表往往没有时间和精力参加代表活动，很大程度上影响了街道人大作用的发挥。另外，由于乡镇、街道党政主要领导工作调动频繁，往往都不能干满一届，到届末召开人代会时，现任乡镇、街道的主要领导可能都不是人大代表，不利于人大决定、决议的执行。可见，代表的结构问题是影响代表作用发挥的重要制约因素。

五、加强乡镇街道人大建设和作用发挥的系统化对策研究

当前，乡镇街道人大工作正处在一个新的发展基点上。全面提升乡镇街道人大工作质量和效能，对于坚持和完善人民代表大会制度，拓宽人民群众利益表达渠道，发展全过程人民民主，推进基层社会治理具有重要意义。应采取务实举措，夯实基层人大工作力量，加强和改进乡镇、街道人大工作，更好发挥其在基层民主和基层社会治理的重要作用。

（一）以组织建设夯实履职基础

一是加强基层人大干部配备。提高基层人大工作水平，关键在干部，在于有人来干基层人大工作。对街道人大工委、乡镇人大的干部配备，2022年大连市委人大工作会议出台的《关于新时代坚持和完善人民代表大会制度加强和改进人大工作的实施意见》中明确指出：“人大街道工作委员会应设专职主任或专职副主任，有条件的可聘用专职人大工作人员。乡镇人大设专职主席1 人，提名为县级人大代表人选，有条件的可配备专职副主席。”以此为遵循配强基层专职人大队伍。可以选择人口多、代表多的街道，进行专职人大工作人员聘用试点，增加人大街工委专职工作人员编制。在乡镇层面，可以选择一批人口大镇开展配备专职人大副主席和工作人员的试点，条件成熟后再全面推广。

二是常设街道人大工委办公室并实体化运行。设立工作机构是开展基层人大工作的重要条件。地方组织法第五十九条规定：“市辖区、不设区的人民代表大会常务委员会可以在街道设立工作机构。”各地经验表明，凡是人大工作开展好的地方，都与机构设立并实体化运行呈正相关。应统筹考虑人大街工委机构设置问题，可以选择一个区先行试点，设立街道人大工委办公室并配备专职人员，确保人大工作有专门机构落实。经过一个时期的实行化运行，检验其工作成效，条件成熟时再推广开来。

三是提高基层人大政治待遇。各级党委应把乡镇、街道人大干部的培养使用纳入干部队伍建设总体规划，安排基层人大干部同其他机关干部合理交流。要提高乡镇、街道人大干部在党内的政治待遇，人大主席、工委主任由书记兼任的，专职副主席、副主任应进入同级党委班子，增强人大监督的“底气”。改变当前人大工作者兼职的现状，规定乡镇人大主席不能担任其他职务，而且不再事实上有时做政府工作，让基层人大干部聚焦人大主业，更好地发挥监督作用。

（二）以地方立法推进基层人大制度创新

制定地方性法规是提升乡镇、街道人大工作水平的治本之策。虽然地方组织法规定了乡镇人大及其主席团的职权、市辖区常委会街道工作机构的职责等，但由于法律规定较为原则，而街道、乡镇人大工作又具有较强的地方特色，难以满足实际工作开展的需要，为地方立法创新留下了很大空间。应在立法调研基础上，适时制定人大街道工作委员会工作条例和乡镇人民代表大会工作条例。制定两个条例时应重点突出三个方面的内容。

一是对街道人大工委、乡镇人大作出全面规定。结合地方实际，两个条例应着重在以下方面作出规定：围绕“有人办事”，明确街道人大工委、乡镇人大的组织和人员架构；围绕“办什么事”，规定街道人大工委、乡镇人大的具体工作内容；围绕“怎么办事”，理顺街道人大工委、乡镇人大与有关国家机关之间的关系，明确街道人大工委、乡镇人大如何履行职责，为依法履职提供保障。同时，还要规定区市县人大常委会对乡镇人大的指导机制和对街道人大工委的授权办法；区人大常委会交办监督事项的形式和程序，比如“一揽子交办”“项目化交办”“一事一议交办”的方式等内容。

二是细化街道人大工委主要职责和基本配备。其职责应包括：贯彻区党委和区人大常委会工作部署，宣传宪法、法律、法规和人民代表大会及其常委会决议决定；办理区人大常委会授权的监督工作，组织代表听取街道办事处工作汇报，监督检查重点工作计划实施情况，听取和初审街道办事处财政预算编制和预算执行情况报告等；做好区人大常委会交办的选举工作；联系和服务辖区代表，协助代表提出议案、建议；及时反映代表和群众的建议、批评和意见等。同时，还要规定探索实行民生实事票决制；专职主任、专职副主任和专职工作人员设置；常设办公室实体化运行等事项。

三是做实乡镇人大工作职责和基本配备。其职责包括乡镇人大主席团在人代会期间的职权，还应重点规定乡镇人大主席团闭会期间主席团会议应行使的职权，主要有：安排代表听取本级政府专项工作报告；检查政府执行宪法、法律、法规以及人大决议决定情况；安排代表视察并约见国家机关负责人；向本级机关送交执法检查、视察、专题调研报告以及意见建议，对办理工作进行检查督促；听取和反映代表和群众对本级政府工作的建议、批评和意见等。同时，还要规定乡镇人大会议的举行要求；闭会期间主席团开会次数；明确主席、副主席专职设置和闭会期间的职责；规定乡镇人大办公室常设及实体化运行等事项。

（三）推动乡镇街道人大共建基层治理共同体

做好新时代乡镇、街道人大工作，必须顺应基层治理的新要求，立足自治共享工作理念，构建党组织统一领导、政府依法履责、人大积极协同、群众广泛参与的基层治理体系。发挥代表家站在乡镇、街道广泛分布的优势，将人大优势融入基层治理的大综合体系中，打造全新的全过程人民民主基层单元，在多元共治中发挥人大作用。

一是创新联系群众功能。进一步拓展代表家站职能，立足一站多用、功能拓展，把代表家站打造成为代表接待基地、代表学习园地、代表监督阵地。要善于搞好结合，探索将代表家站活动融入代表视察监督、执法检查等工作中去。丰富活动载体，把代表家站活动与代表集体约见活动相结合，对代表在接待中发现的带有普遍性和共性的问题，组织代表约见同级政府部门负责人。同时，要突出主题式接待，推动领导干部代表到站接待群众，解决实际问题，促使代表家站更接地气、更有生命力。

二是创新督政议事功能。加大“代表督事”力度，把人大基层网络与社区网络相融合，通过代表家站和代表深入基层活动，积极参与并放大大连市已创立的居民议事会、网格议事站等基层民主形式，完善群众意见汇总梳理、分析研判、交办督办、反馈评价等闭环机制，建立问题收集、转办交办、吹哨报到、开展监督、调查研究、评价评议等工作流程，推动人民群众反映的“关键小事”“民生大事”直达“一府一委两院”及相关部门，推动问题及时解决。

三是探索民生实事票决功能。探索实行乡镇、街道范围内民生实事项目代表合议工作，因地制宜在合议各个环节体现乡镇、街道特色。在项目征集上，广泛听取居民群众、人大代表的意见，分析梳理民意动向和政府工作短板，把群众身边的小事、急事、难事选上来。在项目监督上，建立跟踪监督机制，以人大代表为核心建立监督小组，通过调研、视察、执法检查等形式，对项目实施情况进行监督，加速项目落地惠民。

四是探索人大参与基层治理功能。新修订的《立法法》在设区的市的立法权方面，增加了基层治理的内容。大连市人大常委会以此为依据，制定了《大连市基层社会治理促进条例》。《条例》坚持和发展新时代“枫桥经验”“浦江经验”，探索人大参与基层社会治理的途径方法，规定了乡镇街道、居（村）民委员会、综治中心、群团和社会各方的职责，以社会主义核心价值观为统领，以网格化管理为依托，以居（村）民自治为基础，建立社区（村）议事协商委员会，建立人大代表与社区、社会组织、社会工作者、社区志愿者、社会慈善资源的“五社联动”机制。与此同时，助推代表家站与街道、乡镇的社会治理机构、社会矛盾调处化解机构、流动法庭相对接，与大连市正在推广的老虎滩街道和合大院“1315 工作法”相结合，鼓励支持代表下沉到村社最前端，兼任人民调解员，打造一站式多元解纷、一站式基层治理的最小支点，为形成社会治理共同体贡献人大力量。制定“代表进网格”“代表亮身份”办法，定期开展“进选区、入网格”活动，结对基层治理重点户、生活困难户等，组织人大代表及时预警和化解基层矛盾隐患，助力基层治理。

五是强化人大协商功能。探索街道、乡镇民主议事功能建设，建立人大代表社情民意恳谈会制度，推广华乐社区的居民议事会、白云街道的社情民意恳谈会、修竹社区的网格议事站、大谭街道“法制茶会”经验，形成以乡镇、街道党委和乡镇、街道人大为主导，辖区内人大代表为引导，群众为主体参与的议事形式，构建“群众提—支部审—网格议—代表决—专人督—群众评”的“六步民主协商法”，实现从“为民作主”向“由民作主”的良性转变。应围绕人大的立法、监督工作和人民生活等群众关注的共性问题，在组织人大代表与居民协商议事、开展监督、听取批评意见等方面大胆探索，促进群众利益表达，扩大有序政治参与。

（四）在发挥代表主体作用上探索创新

着眼充分发挥代表主体作用，进一步激发代表工作活力和代表履职动力，重点完善四项机制。

一是完善代表联系机制。进一步完善“双联系”制度，创新开展代表主题活动，发挥基层人大代表在深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智中的天然优势和重要作用，夯实人大工作民意基础。深入推进代表联络站规范化建设、实效化运作，推进代表名片编号赋码、上墙进楼，让社区群众找得到人大代表，畅通社情民意反映的第一链条。强化代表专业小组作用，提升人大工作专业化水平。

二是完善履职保障机制。根据不同代表履职需求，完善代表履职调研视察、联系选民、主题活动等制度和载体，扩大知情知政渠道，为代表履职创造条件。乡镇、街道人大要建立代表履职监督机制，探索代表履职档案制度和量化评价办法，建立履职奖惩机制，提高人代会和代表活动的参会率、发言率、建议率，常态化开展代表向原选举单位或选民述职，增强代表意识和履职效果。探索建立代表辞职制度，让不能发挥作用的代表自觉辞去代表职务，把优秀人才补选进来。要对代表所在单位提出要求，不得因代表履职私设障碍，杜绝扣代表工资或不给假现象。

三是完善建议督办机制。健全覆盖代表建议提出、办理、公开等各环节工作机制，打造代表建议办理工作闭环系统，立足提准办实，强化乡镇、街道人大服务协助作用，增强建议办理实效。综合采取区常委会领导重点督办、乡镇街道人大分工督办、不满意件第三方评估、办理工作“回头看”、满意度测评等方式，切实提升代表建议实际问题解决率。

四是强化代表培训机制。做好乡镇、街道人大工作需要代表熟悉人大业务，具备做群众工作经验，将群众纷繁复杂的诉求转化为为民献策的法言法语，并交付政府办理，再反馈服务群众，这就需要有丰富的法律与社会功底、科学理性的分析归纳能力、严谨规范的表达能力。这些能力的形成绝非一日之功，只有通过不断学习和实践才能具备。区市县人大、乡镇街道人大要集中组织代表实地见学，通过智慧人大系统与市级人大联动培训，交流履职经验，提高基层代表依法履职、为民代言、服务群众的能力水平。

（五）加强对乡镇街道人大工作的保障支持

一是各级党委应加大支持力度。习近平总书记指出：“各级党委要把人大摆在重要位置，完善党领导人大工作的制度，定期听取人大常委会党组工作汇报，研究解决人大工作中的重大问题。”编制部门和区市县党委、乡镇党委、街道党工委，应全面贯彻中央人大工作会议精神，落实地方组织法等相关法律法规，研究解决乡镇、街道人大工作中的难点、堵点问题，在机构设置运行、人员力量配备、班子分工调整、工作经费保障、智慧化建设、干部培养交流等方面给予全力支持，特别是在人大机构实体化运作、人大干部专职化配备上拿出解决办法。乡镇、街道人大要贯彻党委要求，与党委同向发力，积极争取党委对人大工作的支持。落实经费保障，将乡镇街道人大工作经费专项列入本级财政预算，实现足额拨付、专款专用，确保基层人大依法履职。

二是推进智慧赋能治理。强化乡镇街道人大工作数字赋能,以“互联网+”理念创新人大工作,构建“线下+网上+掌上”人大履职新格局，牵引撬动人大工作提质增效。推进数字赋能迭代升级代表家站，构建市+区市县+乡镇（街道）+社区(村)代表家站的“线上+线下”工作体系,将全市各级人大代表编组进站,与基层群众服务端有效对接,实现人大业务“一网”贯通、代表参与“一站”融合、群众意见“一环”处置、代表建议“一键”直达、相关数据“一舱”集成，促进跨部门、跨层级、跨地区数据共享,显著提高乡镇街道人大工作质效。