“9·11”事件：国家安全重大风险防范与应对

曹海峰

2001年9月11日，4架美国国内民航客机在起飞后不久，先后遭到恐怖分子劫持和控制撞向地面敏感目标。其中，三架飞机分别撞上纽约世贸中心的北楼、南楼和五角大楼，另有一架飞机在试图袭击国会大厦或白宫的途中坠毁于宾夕法尼亚州，共造成3000左右人员死亡。“9·11”事件对美国全社会的安全信心造成严重冲击，被认为是美国本土遭遇的“史无前例的打击和灾难”，其教训和警示是深刻的，对世界各个国家安全体系和安全格局带来深远影响。

构建多元融合的国家安全风险监测预警体系

“9·11”事件前期预防环节暴露出美国政府不同部门之间，特别是情报部门与其他部门之间在重大风险信息和情报共享方面存在诸多“堵点”和“断点”，不同部门掌握的“碎片化”情报信息无法得到有机整合。而在当时，美国尚缺乏一个权威机构作为“神经中枢”对这些信息进行汇总分析和综合研判，因而错失了事发前对恐怖活动进行有效防范和主动干预的宝贵时机。事后，美国为此专门任命了直接向总统负责的国家情报总监，随之又成立了国家情报信息融合中心等机构，后专门设立信息共享委员会，进一步提升各方情报共享的效率。经过一系列改革，美国形成了以国家情报总监办公室为中枢、涉及17家机构的国土安全情报信息共享融合模式。

由此可见，为防范化解重大风险，不仅需要加快构建横跨各部门、纵贯上中下的多元融合的国家安全风险信息共享体系，还应从总体国家安全的高度，以国家安全委员会办公室总牵头，建立起多元融合的国家安全风险监测预警体系。一方面，聚焦可能涉及多领域、多部门、多主体的综合性风险、关联性风险和系统性风险，通过建立强而有力的风险信息统筹协调机制，打破行业和部门之间的信息“壁垒”，实现跨界风险信息的高度融合。其根本目的是为了全面提升对国家安全风险信息的监测效率，实现“1+1>2”的协同效应和倍增效应。另一方面，高度重视开源渠道特别是网络信息的收集与监测，充分发挥互联网+、大数据等先进技术手段在风险信息监测与数据挖掘等方面的优势，建立起条块结合、无缝衔接的一体化国家安全风险信息共享机制。同时，要建立科学系统的国家安全风险监测评估模型，科学设置预警阈值，建立统一领导、综合协同的国家安全风险预警行动与干预机制，推动实现国家安全风险治理模式向事前主动预防转型，切实提升国家安全风险的发现能力、防范能力、干预能力和化解能力。

基于“最坏可信情景”加快构建国家安全应急准备体系

“9·11”事件的深刻教训之一，就是未能想到“航空器被劫持后作为自杀式武器袭击地面目标”这种极端情景并在事前做好必要准备。为此，事后美国提出要“将想象力制度化”，并全方位开展国家层面应急准备工作。因此，在国家安全风险防范与化解领域，需要充分考虑和估计各种极端风险发生的可能性，“向着最坏的一种可能性做准备”。

首先，开展常态化国家安全战略风险评估。“9·11”事件后，美国针对国家安全的最大威胁和风险开展了系统的风险评估工作，从自然、技术和人为等多个维度评估出23类需要联邦政府高度关注并做好准备的战略风险，这些风险成为联邦政府开展应急准备活动的重要基础和依据。以此为鉴，我们应充分估计可能面临的各种重大挑战和困难，科学开展国家安全战略风险评估。同时，以评估出的最严重后果为基础勾画出一系列“最坏可信情景”，并将其作为国家安全应急准备体系建设的起点。

其次，针对“最坏可信情景”做好制度和机制上的充分准备。国家安全领域的重大风险防范与化解，往往需要动员各方力量、动用各类资源，集全局之力加以协同应对，必须要提前在制度和机制等方面充分做好各种条件预设和任务准备。此外，还要将防范化解这些最坏情况的各种极端困难和任务提前“暴露”出来，将其与既有工作机制进行对标分析，找出可能存在的“堵点”“断点”，有针对性地优化工作机制、完善相关制度，提前消除这些机制上的梗阻和盲区，为未来有效防范和应对各种重大风险提供坚实的体制机制保障。

最后，基于“最坏可信情景”提升重大风险防范和应急处突能力。充分考虑各种“黑天鹅”“灰犀牛”巨大风险，需要持续提升防范化解国家安全重大风险挑战的能力。一方面，“在最坏的可能性上建立我们的政策”，做好极限压力测试，建立“风险—任务—能力”快速反馈机制，为有效防范和应对政治、经济、意识形态、自然界等各个方面的重大风险挑战打下坚实的能力基础。另一方面，从关键人才队伍建设、关键核心技术研发、关键物资资源支撑、关键资金保障等方面发力，快速补齐各种能力短板，增强防范化解国家安全重大风险挑战的核心能力。

加快推进并构建全主体、全周期的国家应急管理体系

“9·11”事件调查报告指出，由于缺乏对极端情景的心理准备和能力准备，有关部门和纽约市对事件的应急反应是“临时拼凑”的，且整个救援过程中应急指挥体系出现失灵，救援行动中343名消防员和几十名警察不幸死亡。由此可见，在重大危机和极端事件应对过程中，如果缺乏现代化、系统化的应急管理体系作为支撑，那么应急处突的效能将会大打折扣，有时甚至只能被迫接受最严重的损失后果。也就是说，国家应急管理体系作为国家安全重大风险防范化解和危机应对的最后一道防线，在国家安全治理体系中发挥着举足轻重的作用，“一着不慎，满盘皆输”。因此，在推进国家安全体系和能力现代化的过程中，必须加快推进并构建权威、高效、快速、先进的现代化国家应急管理体系。

党的二十大报告明确将国家应急管理体系纳入国家安全体系，并将其作为推进国家安全体系和能力现代化的关键着力点之一。因此，一方面，要在总体国家安全框架之下，进一步加强党的全面领导，发挥党的領导在国家应急管理体系中的核心作用，加快构建“党委—政府—社会—企业—公众”全主体国家应急管理体系。另一方面，要在总体国家安全框架之下，加快构建“风险评估—应急准备—监测预警—应急响应—善后恢复”全周期国家应急管理体系。具体而言，重点聚焦可能影响或威胁国家安全的重大安全风险，从风险评估、应急准备、预测预警、响应处置、危机沟通、信息管理、善后恢复等全流程的角度，不断完善国家应急管理体系的全周期、全流程工作机制，全面提升抵御国家安全重大风险、有效应对国家安全重大危机的效能。

（摘自9月13日《学习时报》）