海外公共安全与治理合作的“危”与“机”

张洁 刘磊

海外中国、海外中国平安体系、海外利益、海外公共安全、“安保”而非“保安”……这些概念与术语随着中国公民与企业日益广泛的全球分布而出现并广为人知，也生动、准确地反映了中国海外公共安全的发展历程与时代特征。相应地，保护中国海外公共安全，加强多主体、多层次的安全治理成为维护中国国家安全的重要内容。对此，习近平总书记多次指出，要加强海外利益保护，确保海外重大项目和人员机构安全。党的二十大报告中也明确要求，加强海外安全保障能力建设，维护我国公民、法人在海外合法权益。

海外公共安全：一个新生的时代命题

相对于海外利益的耳熟能详，海外公共安全算是一个新生概念，二者密切相关但又有所区别。有学者指出，现有文献常常在境外公民安全保护和新型国家利益建构两个语境下使用海外利益一词，前者是指保护境外企业、公民等实体的人身与财产免受毁损灭失，后者是指随着综合国力的增长，中国的国际角色发生变化并带来了利益观的变化，即逐步在传统经济、军事等物质利益之外拓展多边事务话语权、国际制度权益等新型利益。比较可知，两种语境下的研究主体具有明显的差异性，对其进行有区分的研究有助于使理论概念和分析维度更为清晰化，争议更少。因此，近年来一些学者将前者定义为海外公共安全，即处于中国管辖权以外的地区的中国企业与中国公民的人身安全与资产安全。可以说，海外公共安全是狭义上的海外利益。

海外公共安全日益受到重视是由现实发展所决定的。改革开放政策的实行，特别是“走出去”战略和“一带一路”倡议的提出，加速了中国公民与中资企业遍布全球的步伐。尽管中国海外投资只是过去20年才有的“新生事物”，但是增速很快，从2005年以来以36%的年平均增速在成长。到2017年前后，中国已经从资本输入国变成资本净输出国。根据统计，截至2021年底，中国2.86万家境内投资者在全球190个国家（地区）设立对外直接投资企业4.6万家，年末境外企业资产总额8.5万亿美元。

海外中国公民涉及广泛的人员群体，既包括在海外长期居留的中国公民、留学生和劳务人员，也包括大量短期出境人员，他们的人身安全与财产安全涉及千家万户。根据统计，到2019年底，中国在外各类劳务人员99.2万人，各类留学人员165.62万人，2019年全年中国公民出境旅游人数达1.55亿人次。尽管因为新冠疫情的暴发，近两年这些数据出现显著下滑，但是随着疫后国际流动的逐步恢复，这些数据也将恢复并继续增长。这意味着，一个庞大的人员和资本所构成的“海外中国”已然形成并仍在不断扩大，维护其安全是推进中国国家安全体系和能力现代化建设的重要内容。

“危”：风险挑战的多样性与时代性特征

随着“一带一路”倡议的推进，中国的对外投资规模和投资环境发生巨大变化。相对于“走出去”战略，“一带一路”倡议不仅扩大了中国对外投资的规模，而且改变了“走出去”的方向，即投资建设目标侧重由营商环境较好的国家转向营商条件相对较弱的发展中国家、甚至还有一些高风险国家。这在相当程度上增加了维护中国海外公共安全的紧迫性和艰巨性。

另外，在“海外中国”规模扩大的同时，国际局势急剧变化，美西方国家针对中国的外部讹诈、遏制、封锁、极限施压态势持续加强，严重恶化了中国海外公民与企业所在的外部环境。

长期以来，中国海外企业与公民面临多样化的安全风险。中国商务部在2018年发布的《境外中资企业机构和人员安全管理指南》中列举了中国企业在东道国普遍面临的社会安全、自然灾害、公共卫生、事故灾难等四类安全风险。其中，社会安全又被细分为政局动荡与社会动乱、武装冲突与战争、武装袭击与绑架劫持、社区或部落干扰、宗教与民族矛盾、社会治安与刑事犯罪、群体性事件，等等。此外，在全球与地区层面，国际力量地缘政治博弈的加剧，经济形势的复杂多变，民粹主义、排外主义等各类社会思潮的兴起，均对海外中国企业与公民的安全构成挑战。加之走出国门的中国公民群体类别越来越多，所从事的活动类别也越来越多样，这必然会遭遇更多种类的安全风险，诸如社会治安、违法违规、交通安全、劳务纠纷、自然灾害，等等。

2020年是中国海外公共安全形势发生重大变化的转折点，反映了其所具有的鲜明时代特性。一是美国对华战略竞争恶化了中国海外企业与公民所置身的全球政治、经济、安全与社会文化环境。美西方国家对中国企业海外营商活动从警惕、排斥发展到阻挠，他们将经济政治化、安全化、工具化，对中国的高科技进行封锁，对中国的海外投资加以限制，将产业“脱钩断链”上升为国家行为。针对中国海外公民，美西方国家不仅通过诸多手段对其在就业、留学、投资等方面加以限制，而且利用新冠疫情引发全球种族主义和排外主义加剧的时机，抹黑中国，导致海外中国公民遭遇不同类型的种族歧视甚至是暴力攻击。

二是新冠疫情的暴发。尽管公共卫生一直是海外公共安全重点防范的风险之一，但是新冠疫情以其速度之快、规模之大对中国海外企业与公民构成严重威胁，在短期内改变了中国海外公民面临的安全风险类型以及领事保护的方式方法。例如，新冠疫情在导致海外中国公民的数量下降、海外安全事件总量急剧减少的同时，也引发了中国公民面临的海外安全风险排序的变化，诸如涉水、交通事故等过去中国海外游客安全的“头号杀手”退居其次，而新冠疫情本身以及其引发的次生安全威胁显著增多，包括前期疫情本身对中国海外公民生命安全的威胁，以及此后导致海外中国公民遭受所在国的“疫情歧视”，各类疫情诈骗数量猛增导致海外公民财务受损，等等。根据不完全统计，2021年中国驻外各使領馆发布的公民安全警示中占比最高的就是关于提示谨防各类与疫情相关的新型电信诈骗活动。尽管新冠疫情已经结束，但它反映出的安全风险的突发性、多样性对维护中国海外公共安全的紧迫性以及如何完善治理模式提供了重要的经验教训。

“机”：实力提升与时代呼唤

加强与完善中国海外公共安全的治理合作，是维护中国国家安全利益的重要使命。近年来，中国政府在保护海外公民安全方面出现了制度性变革，优化了中国海外利益保护的顶层设计，完成了制度与机制建设，形成了由中央政府、地方政府、驻外使领馆、企业和公民个人组成的“五位一体”的境外安保工作联动网络；持续打造由法律支撑、机制建设、风险评估、安全预警、预防宣传和应急处置六大支柱构成的海外中国平安体系。总体来看，当前的海外公共安全保障体系中，领事保护发挥了主要作用，在应对诸如新冠疫情等突发性安全风险时展现了国际担当；持续性根据国别与地区安全态势为中国公民提供安全信息、安全保障以及及时救援；不断加强对海外公民安全意识的教育管理，等等。海外中资企业也日益重视安全机制与能力建设，尤其是一些“走出去”时间早、规模大、实力强的企业积累了丰富的经验，形成了完备的管理模式。但是，更多中小企业，尤其是从事零售业活动的华人商铺等仍然面临着被战乱殃及、种族主义仇视、暴恐袭击等威胁，而他们较难通过自身努力提升安全防卫能力。

发挥国内商业安保企业的作用是尝试使中国海外公共安全服务市场化的重要途径。然而，尽管经过了数十年的经营，中国安保企业目前总体上仍处于“保安”业态，还没有上升到精、专、国际化发展的“安保”业态，不仅企业的数量少、体量小、业务单一且同质化严重，而且多数企业的国际化经验不足，在海外缺乏情报信息网络支撑。未来，这些企业需要以国际一流安保公司为蓝本，努力提供涵盖情报信息、预警来源、安防设计、协调资源、应急处置全流程的服务。同时，各级政府也应支持这些公司建立行业联盟、提升国际竞争力，给予它们政策上的扶持以及多元化、系统性的服务，加强其国际市场竞争能力。

未来，随着大国博弈的加剧与国际形势的动荡不安，仅仅依托于“五位一体”境外安保体系建设，并不能满足维护海外公共安全的需要，因此，加强包括海外军事保护能力在内的各领域安保能力建设、推动国际合作也应成为中国海外公共安全保障体系建设的努力方向。

（摘自《世界知识》2023年第17期。作者分别为中国社科院亚太与全球战略研究院研究员、馆员）