欧盟碳关税立法的影响分析及思考

□ 邢 娜 秦 勉 梁慧智

一、欧盟碳关税的背景介绍

《巴黎协定》下各国碳中和目标及减排力度不同，欧盟是全球范围内实现碳中和目标的先锋者。2022年12月17日，欧盟碳市场改革方案确定了欧盟范围内的碳配额数量和免费碳配额的削减计划（见表1），随着碳配额数量和免费配额数量逐步削减，碳价将随之上涨。为了保护欧盟企业，防范碳泄漏和欧盟产业、资本外迁，欧盟设立碳关税，将其作为欧盟碳市场（EU ETS）的补充机制，挂钩EU ETS价格体系，使EU ETS下的欧盟产品与进口商品碳价相等。碳关税实施节奏将与EU ETS免费配额逐步淘汰节奏相同。

表1 欧盟范围内的碳配额数量和免费碳配额削减计划

欧盟委员会、欧盟理事会和欧洲议会在2022年12月13日达成临时协议，同意建立欧盟碳边境调节机制（CBAM），要求进出口高碳产品缴纳（返还）相应的税费。2023年4月25日，CBAM正式通过。CBAM法案是全球首个碳关税政策，欧盟将成为世界上首个对其进口产品征收碳关税的贸易区，将碳排放成本体现到进口产品的价格上。目前，关于碳边境调节机制的讨论大多侧重于其征收关税的一面，故碳边境调节机制又被称为“碳关税”。

二、欧盟碳关税法案的内容

1.实施期限

CBAM在制度设计上采取了“先温和后收紧”的渐进式策略。2023年10月1日—2025年12月31日为碳关税实施的过渡期，无需缴纳碳关税；在此期间，进口商需要按类申报进口产品的数量及相应碳排放量。2026年1月1日起，正式征收碳关税。

2.涵盖范围：产品和排放

欧盟碳关税法案针对的是碳密集型行业的产品进口，目前涵盖钢铁、铝、水泥、化肥、电力等行业。对于钢铁、铝，目前CBAM只对直接排放收费；对于水泥、电力和化肥，CBAM对直接排放、间接排放同时收费。未来，是否全面征收间接排放费，取决于欧盟碳市场何时取消间接排放成本补偿（电价补偿），这样才能做到欧盟境内外一视同仁。

3.碳关税价格

2026年1月1日起，正式生效期内，碳关税＝CBAM证书价格×碳排放量＝（欧盟碳价－出口国碳价）×（产品碳排放量－欧盟同类产品获得的免费配额）。产品碳排放量越大，碳关税越高；出口国碳价和欧盟同类产品获得的免费配额可以抵扣部分关税。年度结算：非欧盟企业告知欧盟授权进口商碳排放信息，进口商按要求于每年5月31日前申报上一年进口到欧盟的产品总量及所含碳排放量，并购买相应份额的CBAM证书。

在2034年EU ETS免费配额完全取消之前，碳关税取决于欧盟与本国的碳价差、EU ETS免费配额的退出节奏、进口产品与欧盟产品之间碳排放强度的差距等。欧盟碳边境调节机制的影响见图1。

图1 欧盟碳边境调节机制的影响

三、欧盟碳关税的影响分析

1.欧盟碳关税的政治影响分析

欧盟强制输出绿色低碳发展，各国褒贬不一。具有碳优势的国家会效仿欧盟推出各自的碳关税制度和措施，甚至将征收行为脱离经济贸易层面上升到政治层面，从而发展为新一轮的全球性贸易战，尤其是发达国家与发展中国家之间。同时，欧盟碳关税被批评“借环境保护之名，行贸易保护之实”，违反WTO规则。因此，碳关税政策具有不确定性，在碳关税正式开始实施之前，覆盖商品范围、过渡期长度、免费配额缩减节奏等相关条款都还有变化的可能，后续的实施细则还未出台，实施效果有待研判。关于碳定价、碳核算方法等关键细节，各国之间也会存在分歧，经过一番博弈才能最终实现互认和利益平衡。

全球气候治理是中国目前最能参与的国际“政治正确”观点，中国需要打造国际话语权，而且中国的绿色低碳发展优于东南亚等制造业转移目的地，预计中欧之间会就此展开气候合作谈话。此外，预计中国将加快建立自身的碳关税制度，作为应对气候变化和关税谈判的新筹码。

2.欧盟碳关税的经济影响分析

对于欧盟而言，在拥有能源转型先发优势及减排技术优势的情况下，其正试图通过碳关税创建新的全球贸易规则，构建符合自身利益的低碳体系和全球优势。欧盟碳关税保护了欧盟产业竞争力，既可以增加自身的财政收入，又迫使发展中国家引进欧盟的绿色技术和生产设备，进一步促进欧盟的绿色产业发展，从而转嫁欧盟本地区的减排成本，实现其在绿色竞赛领域的良性循环。

对于碳定价弱或无碳定价的国家（中国、俄罗斯、印度等），欧盟碳关税将成为新型绿色贸易壁垒和产业壁垒。对发展中国家而言，欧盟碳关税将增加其出口成本，压缩其利润空间，削弱其出口竞争力，降低发展中国家的出口量和贸易能力。据华盛绿色产业发展研究院测算，欧盟碳关税将导致向欧盟出口的中国相关企业增加6%～8%的成本。一是中欧碳价差距较大，目前中国碳价水平远低于欧盟，且二者的差距在短时间内难以缩小，因此中国企业出口时仍需支付高昂的碳价差额。二是为了降低出口产品的含碳量，中国企业需增加投资进行创新研发和工艺技术改进等。

对中国而言，欧盟是我国第二大贸易伙伴，从长远战略、产业链及中国制造角度，着眼于欧盟碳关税政策未来的发展变化（2034年前欧盟碳关税将覆盖欧盟碳市场下的所有行业；未来有可能对所有产品都计算间接排放），以及不排除美国、加拿大、日本、英国等其他国家也将设置碳关税，欧盟碳关税对我国的潜在影响较大。2022—2025年国际社会主要经济体的平均碳价预测见图2。

图2 2022—2025年国际社会主要经济体的平均碳价预测

此外，中国也可以化挑战为机遇。中国在电池、电动汽车、光伏、风能等绿色低碳领域已初步具备向其他发展中国家甚至发达国家输出产品、技术、工程和一体化解决方案的条件，可以继续发力多边合作，有计划地将相关成熟技术和解决方案转移交流至“一带一路”沿线友好国家和地区。

3.欧盟碳关税对我国钢铁行业的影响分析

（1）直接影响：对欧盟钢铁出口量下降、外贸成本增加

近年来，我国钢材总出口量及对欧盟出口量见图3，短期内，整体影响较为有限。但如果企业要支付碳关税，也将是一笔巨额费用。宝钢股份在其《2021年气候行动报告》中指出，欧盟推出的碳关税举措将影响该公司未来产品的出口，若按照每吨二氧化碳80欧元征税预估，每年将被征收4 000万～8 000万欧元（约合人民币2.82亿～5.64亿元）碳关税。预计未来我国钢铁行业碳价将会上涨，以抵减欧盟碳关税。此外，国内钢铁企业可能会加大海外布局，将其作为应对碳关税的措施，全球钢铁行业竞争格局或将改变。

图3 2014—2022年我国钢材总出口量及对欧盟出口量

（2）下游市场倒逼对钢铁行业的长期影响较大

从间接影响看，我国每年间接出口到欧盟的钢铁产品远超直接出口量。易畅数字整理的海关总署数据（见表2）显示，2022年中国出口欧盟、排名前三位的商品主要为钢铁下游产品，三者出口额占总出口额的比重约为51%。虽然第一批碳关税名单中没有汽车等行业，但预计未来也将在覆盖范围内。

表2 2022年我国出口欧盟的五大优势商品

（3）多方位推动钢铁行业绿色低碳转型

碳减排是降低碳关税成本的根本措施，钢铁企业将加快采取能源结构调整、节能降碳技术等手段降低碳排放量，重塑产品出口竞争力。此外，钢铁行业纳入全国碳市场的步伐将加快。欧盟碳关税将推动中国钢企积极发布EPD报告；在形成钢铁行业数据库的基础上，实现与国际权威机构的大范围互认，提高我国钢铁行业EPD平台的权威性和公信力。

四、对我国钢铁行业的建议

目前，我国推动绿色升级的重点行业与欧盟碳关税所覆盖的领域存在较大重合度。着眼于欧盟碳关税政策未来覆盖的行业范围和排放范围不断扩大，以及不排除美国、加拿大、日本、英国等其他国家也将设置碳关税，随着我国“双碳”工作稳步推进，无论是从增强出口竞争力，还是从符合国内碳减排要求、降低碳排放成本的角度，钢铁行业均应积极采取多方位应对措施，从而实现碳资产增值和碳成本控制。

1.加速淘汰落后产能，发展短流程炼钢，调整能源结构

一是以吨钢碳及污染物排放、能耗等为标准，分阶段强制退出落后产能；二是统筹协调国内长短流程炼钢比例，提高电炉钢比例和转炉废钢比；三是调整能源结构，在政策上支持钢铁企业对新能源的获取，提升绿色能源、绿电的使用比例。

2.创新发展绿色低碳技术，促进产业协同减碳

一是充分利用科研院所和骨干企业的创新资源，推动钢铁行业绿色低碳共性关键技术、前沿引领技术、颠覆性技术和相关设施装备攻关；二是将超低排放与降碳相结合，将钢铁产业与其他产业相结合，形成协同减碳效应；三是基于产品全生命周期绿色发展理念，加大绿色低碳产品研发力度，引导下游行业选用绿色产品，建设绿色工厂。

3.加快推进碳排放核算标准体系建设

碳排放统计核算至关重要，是企业碳配额分配、碳市场交易、碳资产管理，以及欧盟碳关税过渡期内的碳排放量申报、2026年欧盟碳关税正式征收等事项的基础和前提，建议加快推进碳排放核算标准体系建设，加快完善企业碳排放核算、计量、报告、核查和评价机制，使绿色低碳发展有章可循、有据可依。

4.加快推进全国碳市场建设，利用市场机制控制和减少碳排放

目前，国家应加快推进钢铁行业纳入全国碳市场，尽快摸清钢铁行业碳排放现状，包括总量及强度，科学制定钢铁行业纳入全国碳市场的相关标准和规则，完善钢铁行业碳配额分配及碳交易方案。

5.加快推进碳排放统计核算信息化能力建设

碳排放统计核算信息化能力建设是夯实统计基础的重要保障措施，建议加快推进此项工作，提升统计水平。加快推进5G、大数据、云计算、区块链等现代信息技术的应用，优化数据采集、处理、存储方式，防范数据造假现象。

6.将碳成本计入综合控制成本作为长期发展愿景

在长期发展愿景中，将碳成本计入综合控制成本中，真正把碳看成资产。欧盟碳关税开启了国际贸易中的碳成本计入模式，对我国碳排放强度相对较低的先进钢铁企业而言，具有出口竞争优势。如果中国钢企能够在碳减排方面领先于土耳其、印度、韩国、俄罗斯、乌克兰等其他主要对欧出口国，则有望借碳关税取得成本优势，取代其他国家的欧盟市场份额。