食品浪费治理的国外经验和中国路径

张瑶瑶,霍敬裕

(合肥工业大学 文法学院,安徽 合肥 230009)

一、引 言

仓禀实而知礼节,衣食足而知荣辱。食品(1)由于域外仅有“food”一词,对“食物”“食品”未作区分,后文出现的“食物”“食品”含义相同,不做概念区分。供给的充沛度是文明社会建设的基础,是兼具环境、经济、气候、粮食安全的复合型问题,食物浪费不单是粮食本身的浪费,也意味着对其投入的人力、土地、水资源与能源的巨大消耗[1]。近年来,发展中国家的粮食短缺加剧了国际社会的不稳定,世界范围内的食物浪费问题也严重影响各国经济的绿色发展。有数据显示,全球食物浪费总量年均已超10亿吨,约占世界食物年产量的17%(2)蒋明静.联合国:全球每年浪费食物超10亿吨,占世界食物年产量17%[EB/OL].(2021-03-05).https://baijiahao.baidu.com/s?id=1693357125127790069&wfr=spider&for=pc&searchword=%E5%85%A8%E7%90%83%E9%A3%9F%E7%89%A9%E6%B5%AA%E8%B4%B9%E6%95%B0%E6%8D%AE.。2015年9月联合国大会通过《2030年可持续发展议程》,将食物损失与浪费定义为重大国际社会问题。

部分国家最早于20世纪末已开始探索食品浪费治理的相应策略,美国、法国、日本、英国及欧盟等国家或地区的目标制定、政策实施等治理经验在国际范围内都较为领先。法国率先立法,通过立法手段确立食品捐赠义务化模式,辅之以行政处罚手段以遏制食品浪费行为。美国重视引导激励,以税务减免为激励手段鼓励食品捐赠、发展食物银行,同时推进食品标签改革,减少消费环节浪费。日本偏向数字治理,认为应建立食品浪费与损耗信息数据库为政策制定提供基础;英国与德国则强调政府主导模式下的多主体参与、鼓励社会共治。

我国较为重视食品浪费问题,在《环境保护法》《农业法》《循环经济法》《消费者权益保护法》《餐饮业经营管理办法(试行)》等法律法规中均对“节约资源,保护环境”做出相应规制。2021年《反食品浪费法》的出台与实施更是承接与回应了《宪法》中“国家厉行节约,反对浪费”的基本指向和《民法典》绿色原则的具体要义。与此同时,党的二十大报告强调“实施全面节约战略,发展绿色低碳产业,倡导绿色消费,推动形成绿色低碳的生产方式和生活方式”(3)郭丁文.二十大·时刻短评⑧倡导绿色消费 推动全面节约[EB/OL].(2022-10-21).https://baijiahao.baidu.com/s?id=1747277042133227292&wfr=spider&for=pc&searchword=20%E5%A4%A7%E8%8A%82%E7%BA%A6%E8%B5%84%E6%BA%90.,进一步明确了节约资源、反对浪费的必行性。但囿于我国《反食品浪费法》颁布时间尚短,体系化整体化的食品浪费治理规范尚未完全建成,协同治理、多元治理、法律激励等治理手段尚未完全推进。

综观国外食品浪费法治化治理的历程,不难发现其亦经历了道德化责任向法制化责任转型、正式规则与非正式规则并用、惩戒性手段与激励性措施并举的发展历程。本文试从总结国外食品浪费治理经验出发,分析和归纳食品浪费治理本土化实践,以期形成食品浪费多元化治理的中国进路。

二、国外食品浪费治理的经验

1.协同治理——法治化治理的支撑点

(1)横向协同:政府间跨部门合作 鉴于反食品浪费职责广泛分布于农业、食品和商务多个职能部门,各国对于如何进行政府间跨部门合作采取了不同方式。

一是以美国为代表的多元联合模式。在美国,参与食品浪费治理的政府部门主要是美国农业部(USDA)、环保署(EPA)以及食品药品监督局(FDA)。为形成监管合力,以上三部门于2011年共同成立了食品供应链共享网络平台,依托该平台向社会公众宣传反食品浪费的基本理念和主要方式。2018年,为更进一步明晰和强化各主体间的职责,三部门共同签署了《减少食物浪费倡议书》[2]。

二是以德国为代表的一元主导模式。2018年,以德国农业部为主导,各联邦州政府以及相关食品企业和协会等主体积极参与,共同制定了《减少食物浪费国家战略》。该战略确立了反食物浪费全社会参与的实施原则并明确建立联合实施机制,成立从中央到地方的专家工作组为反食物浪费相关问题提供咨询,同时设立食品浪费量数据共享平台,保证各主体的信息交流与共享[3]。

三是以日本为代表的广泛参与合作模式。在日本,负责食品浪费监管的政府部门数量已超过20个,各政府部门通过建立联络委员会明晰职责与分工,共同支持有利于减少食物浪费的各项社会活动,在职责划定范围内进行食品浪费治理合作。

(2)纵向协同:食品产业链全链条参与 囿于食品流通环节的复杂性与多样性,生产、加工、运输、储藏、售卖等各个环节均有发生食品浪费与损耗的可能性,各国亦逐渐认识到规制食品浪费与损耗必须统筹产业链各环节进行整体治理。日本高度重视粮食生产、流通等食物系统产业链前端的损失和浪费问题,以现有政策工具为基础,在食品生产流通、制造加工以及消费环节同步发力,出台食品浪费治理实施细则,敦促产业链主体全体参与,加强食物系统的节流管理。英国在反食品浪费战略中确立“分布式责任”理念,认为食物浪费是系统性的,需要整个食物链参与者之间的合作[4]。2013年6月,法国五个部委与涉及食物产业链利益相关的各方主体(生产商、加工商、小规模零售商、大型分销商、餐饮服务商、社会福利机构、消费者协会、环保协会)共同签署由中央政府牵头发起的《反食物浪费国民公约》,明确了食品产业链环节各主体之间肩负的责任,并对食品生产商、加工商、经销商、消费者协会等参与主体的共同协作做出原则性规定[5]。欧盟认为,由于食物供应链是一个复杂的动态系统,为更好地制定处理食物损失与浪费的解决方案,需要国家和私营部门所有参与者的合作。此外,相关领域学者、食物银行和其他非政府组织也需同步发挥作用。为实现所有参与主体贡献最大化,欧盟委员会于2016年成立了欧盟食品损失和食品浪费(FLW)平台,该平台汇集了欧盟机构、欧盟国家专家、国际组织和其他利益攸关方,为制定防止食物浪费措施、分享最佳做法、评估工作进展标签提供载体[6]。

2.标签治理——改革食品标签制度

美国是较早进行食品标签制度改革的国家。非营利组织ReFED总结称,日常零售过程中,食品生产商选择与食品安全无关的日期标签会增加消费者的困惑与误解,标准化日期标签是防止食物浪费的一种重要而经济的手段[7]。2016年颁布的《食品日期标签法》(以下简称《法案》)致力于在更高层次上解决食品浪费问题。该《法案》是哈佛法学院食品法律与政策诊所、自然资源保护委员会(NRDC)进行日期标签研究的一项成果,该研究得出的结论是“对食品上日期标签的误解是导致食物浪费的一个关键因素”。区别于食品包装上的强制性营养标签,保质期或最佳食用日期与减少食物浪费具有更为直接相关的联系。该法案的调查结果认为,如果消费者对食物的日期有误解,那么它被丢弃的可能性就会增加,而食品包装上的现有日期标签造成了消费者对于“保质期”“最佳食用日期”“使用日期”与“最佳使用前日期”的混淆,导致高达90%的美国人偶尔扔掉仍然新鲜的食品[8]。基于该项调查,《法案》建议食品生产商在标签上使用两个统一的短语:“最好在……日期前食用”表示质量,“截止日期”表示安全。“质量日期”以告知消费者产品质量可能开始恶化的日期,“安全日期”以告知消费者在规定的储存条件下,食用该食品存在健康安全风险的日期。这一规定在很大程度上帮助美国减少食物浪费,因为标明“质量日期”与“安全日期”将帮助消费者了解何为最佳食用日期。2019年,日本政府联合社会团体、行业组织等不同领域人物代表,建立由政府官员、大学教授以及减少食物损失推进委员会组成的社会团体,共同致力于促进改革食品标签制度的宣传教育工作。法国于2020年初通过的《循环经济法》也对食品生产商厘清 “最佳食用期限”与 “最长食用期限”的区别做出要求[9]。

3.数字治理——构建食品浪费数据信息库

日本政府高度重视粮食损耗、食品浪费量、过期食品回收利用率等相关数据信息的监测和调查,授权农林水产省、环境省以及消费者厅建成食品废弃物监测核算体系,构建了一套完善的数据信息系统,厘清了整个食品供应链与食物浪费的关联与影响,为开展政策目标制定、具体工作落实以及工作完成后的评估与优化打下了扎实的基础。美国在努力重塑食品浪费问题的同时,也主张应通过数据进行监管,收集更多关于实际被浪费食物的数据信息并制定明确恰当的反食品浪费工作指标。在获得洛克菲勒基金会近1亿美元的拨款后,美国自然资源保护委员会于2016年秋季在多个城市开展了一项名为“食物浪费特征”的调查研究。该研究配备专业的记录人员,他们负责记录每周何种食品被浪费以及浪费的原因,推进与粮食浪费有关的数据收集和计量活动,社会和公共监管机构通过利用这些数据改进和调整食品浪费治理项目。

4.激励治理——鼓励食品捐赠与食物银行建设

为进一步落实食品捐赠制度,发达国家多倾向于采取“免责+税务减免”的方式来鼓励企业捐赠,然而在具体实施的过程中,却衍生出以美国为代表的“鼓励捐赠”制度与以法国为代表的“法定捐赠”制度。1996年美国出台《善良的撒玛利亚人食品捐赠法》,为食品捐赠者免除食品安全法律责任奠定了法律基础。为推进食品捐赠制度进一步完善,2008年6月美国通过并实施《联邦食品捐赠法》,规定捐赠所产生的收集、运输、维护及发放等过程性费用均由国家承担,并在法律规定范围内免除捐赠相关责任[10]。除此之外,美国对于食品捐赠企业通常给予相较于一般企业更具优惠的税务减免政策。美国税法规定,一般企业仅享有本年税收总额15%的优惠额度,而食品捐赠企业可享有食物成本乃至预期利润的一半的税收减免。法国通过立法手段使得“捐赠行为义务化模式”正式确立,如果某一企业未按照规定进行食物捐赠,将会面临罚款、违法行为公示等处罚。2016年,法国颁布的《反食物浪费法》明确规定了如果食品生产、经营面积达400平方米,无论食物是否过期都必须与国家规定的慈善组织签订食物捐赠协议,符合捐赠条件但并未签订捐赠协议的企业将被处以450欧元的罚款。同年,法国通过《食品废弃物削减法案》,法案规定临期乃至过期食品,在保证食品安全的前提下,应优先适用捐赠或进一步加工处理以预防食物浪费[11]。

与食品捐赠行为不同,食物银行以向生活贫困、食物短缺的家庭提供帮助为设立目标,统一收集包装瑕疵或已过“最佳赏味期”的食品后,向不特定的社会公众免费发放。1997年,成立于美国亚利桑那州的圣玛丽食物银行是世界首家食物银行,其仅在第一年便向36家慈善机构捐赠超过25万镑的食物,经过数十年的发展,全美国食物银行的数量已超过200家[12]。日本则在2000年设立了第一家食物银行,据农林水产省统计,截止到2019年,日本食物银行的数量已经从2008年的12家增长到105家(4)日本食品考察之食品银行与食品捐赠机构共用的系统[EB/OL].(2020-01-09).https://baijiahao.baidu.com/s?id=1656136221435418867&wfr=spider&for=pc&searchword=%E6%97%A5%E6%9C%AC%E9%A3%9F%E7%89%A9%E9%93%B6%E8%A1%8C%E6%95%B0%E9%87%8F%E6%9C%89%E5%A4%9A%E5%B0%91.。新冠疫情期间,日本的食物银行成为了一些贫困者的救星,其除向慈善组织提供援助外,也为失业者、经济困难的学生、单亲家庭等提供了食品(5)日本新冠灾祸下,“食物银行”成贫困者救星?这是个什么组织?[EB/OL].(2020-11-12).https://baijiahao.baidu.com/s?id=1683123919003859415&wfr=spider&for=pc&searchword=%E6%97%A5%E6%9C%AC%E9%A3%9F%E7%89%A9%E9%93%B6%E8%A1%8C%E6%9C%89%E5%A4%9A%E5%B0%91%E4%B8%AA.。食物银行不仅纾解了食物浪费与食物短缺的矛盾,同时也在一定程度上为低收入者解决了食物问题,有利于社会的和谐稳定。

三、我国食品浪费现状

据统计,我国每年浪费的粮食约3 500万吨,接近中国粮食总产量的6%;根据中国科学院地理科学与资源研究所等机构对北京、上海、成都、拉萨四个城市366家餐馆进行的实地调研发现,餐饮业人均食物浪费量为每人每餐93克,浪费率为11.7%,且餐饮业仅餐桌上食物浪费量高达1 700万吨至1 800万吨,可供3 000万人到5 000万人食用一年(6)行动起来,杜绝“舌尖上的浪费”[EB/OL].(2020-01-09).https://www.gov.cn/xinwen/2020-08/12/content_5534247.htm.。除消费端食品浪费之外,生产、运输、加工等环节的食品浪费现象同样值得关注,联合国环境规划署2021年发布的《减少食物损失和浪费》中称,发展中国家有2/3的食物浪费发生在储存、运输、加工等环节。据中国国家粮食和物资储备局的抽样调查,每年仅农户储存粮食损失在400亿斤左右(7)刘万明.国家粮食局局长:每年农户储粮损失近400亿斤[EB/OL].(2012-12-11).https://finance.sina.cn/sa/2012-12-11/detail-ikftssan6246390.d.html?from=wap.。此外,消费环节浪费也不容忽视。2022年在北京举办的“地球一小时”活动中,阿里巴巴的相关负责人表示,通过数字平台分析发现,在商家列出的食物浪费因素中消费端的浪费占比最高,大概占45%;在制作过程和备料过程中,边角料存在浪费;目前已有45%的商户着手对减少食物浪费进行量化管理(8)阿里巴巴房莹:商家列出的食物浪费前三项因素里,消费端占比最高达到45%[EB/OL].(2022-03-28).https://m.sohu.com/a/533347857_456269/?pvid=000115_3w_a.。

我国食品浪费主体广泛,总的来说可以分为以下四类:一是公务机关工作人员用餐浪费。一些机关人员在公务接待的点餐、用餐中存在过量点餐等浪费行为,大量食物被当作餐饮垃圾处理。此外,公务接待中虚报人数、“转开酒水发票为用餐发票”等隐形浪费手法不仅带来餐饮浪费压力,同时为腐败埋下隐患。

二是企事业单位、高校食堂用餐浪费[13]。一方面,高校、企事业单位往往人数较多且用餐时间较为集中,食堂因服务压力较大,可能会导致菜品的色泽乃至口感难以保证;另一方面,该类场所尤其是高校食堂的菜品通常较为经济实惠,使得浪费行为恣意且不受约束。

三是食品生产、经营主体的浪费。一般来说,食品生产商必须遵守行业协会等组组织发布的质量标准。若食品不符合质量标准中例如颜色、尺寸、包装等要素,为保证食品的质量与美观同时也为了实现食品的最大规模营销,即使食品本身没有任何安全隐患,也会被生产者或经营者丢弃处理。若在运输过程中再偶遇恶劣天气,还会进一步增加食物浪费的可能性。

四是私主体食品浪费问题。从目前看来,立法并未对私主体的浪费行为进行相应的规制,家庭浪费、外出用餐、宴请宾客过程中的浪费行为都较为普遍。随着人民生活水平的提高,餐饮消费也越来越成为众多消费者的一种娱乐消遣方式。消费带动经济增长的同时,一些消费者不理智的餐饮消费行为以及消费习惯都给反食品浪费带来巨大压力。过量点餐、碍于情面不打包、打包后未能及时食用等情况在消费环节普遍存在。当然,在餐饮消费之外的其他消费环节,私主体也极易产生浪费。例如,超市购物若遇临期食品打折促销,考虑经济性,私主体可能购买超过自身所需的食物,一旦未能在保质期内食用,便只能丢弃。

四、我国食品浪费治理面临的困境

1. 地方立法响应不均衡

2009年,《食品安全法》的出台标志着我国食品安全相关立法已经走在了国际前沿,伴随着2015、2018、2021年三次修订完善,我国的食品安全立法已步入正轨并进入蓬勃发展期。但由于对食品浪费进行专项立法规制较晚,反食品浪费立法仍处于初级阶段。

2021年,《反食品浪费法》颁布并实施之后,虽然一些地区已经开始探索制定相关规制食品浪费的法律规范,但是地域相对分散,层次也不尽相同。从我国目前地方立法响应来看,北京、天津、甘肃等地率先针对反食品浪费出台专项立法;贵州、广东两地则是以“文明行为促进条例”的形式,在地方性法规中对于食品浪费做出规定。除此之外,贵州省政府出台的《贵州省公共机构节能管理办法》也涉及反食品浪费的相关监管问题。具体地方立法情况见表1所列。

表1 《反食品浪费法》颁布后现有反食品浪费地方立法情况

2.职能部门较多且权责分散

徒法不足以自行,法律若想发挥实效离不开行政主体的参与。在行政体制改革和新公共管理模式的行政背景下,行政主体的概念往往兼具动态性、开放性、多样性以及复合性等多元属性,从而直接导致行政主体之间的权限界定趋于复杂[14]。针对食品浪费发生的不同领域、不同类型,国务院发展改革部门、商务管理部门、市场监督部门以及粮食和物资储备部门均肩负不同职责,见表2所列。食品浪费的多部门治理容易出现行政主体责任缺位、各责任主体怠于履行监管义务等问题。

3.食品标签尚未统一化

目前,我国立法尚未就食品标签制定统一标准,尤其是在临期食品界定上各地区均有不同标准。《反食品浪费法》第12 条明确指出,超市、商场等食品经营者应当对其经营的食品加强日常检查,对临近保质期的食品分类管理,作特别标示或者集中陈列出售。由此看来,我国食品标签中临期多指“临近保质期”。在以“保质期”为主的食品标签背景下,我国对超过保质期的食品一般采取两种处理方式:一种是由企业核查或消费者购买后直接丢弃,另一种是二次加工为肥料用于农业生产。但无论采取哪种方式,对于经过多道程序加工而成的食品而言均为损耗与浪费。食品企业直接丢弃相对来说发生的可能性较低,因为一些超市或零售商可采取打折促销等方式吸引消费者购买,从而将丢弃过期食品的风险转嫁给消费者,而消费者则可能会基于优惠心理购买过量,最后因无法在保质期前全部食用或忘记食用,从而产生浪费。

4.法律激励机制尚未形成

从管理学角度而言,激励可分为积极激励与消极激励[15]。积极激励指的是当某一主体的行为是组织鼓励发生的,可通过奖励该行为达到该行为继续发生的目的,是对行为的肯定。消极激励指的是当某一主体的行为是组织反对发生的,可通过规制该行为以达到该行为减少发生甚至消除,这是对行为的否定。我国食品浪费治理局限于消极激励,缺乏积极激励机制。一些人认为,法律或命令是治理社会问题最简单、最明显的方式。但是,仅靠法律来规范社会行为是不够的,因为法律的有效性通常取决于其自身的威慑力与违法主体的敬畏心。食品浪费行为具有成因复杂性、环节与主体多样性、法律零散性等特征,现行治理实践中,为遏制违法主体浪费行为往往采取传统治理工具即通过各类行政处罚予以治理,此为消极激励,虽然在某一时间范围具有即时性治理成效,但无法跳出法律强制性的特征范围。而积极激励侧重寻求通过承诺奖励来引导行为主体采取行动,最简单的积极激励可通过提供经济激励来实现,比如财政补贴与税收调节。现阶段,我国通过立法对于诸多主体的食品浪费行为加以约束,多用行政处罚与宣传教育作为策略手段,以经济激励为主的积极激励机制尚未形成。因缺乏政府引导鼓励机制,我国食品捐赠制度落实困难,食品企业捐赠积极性不高,试点城市的“食物银行”也存在不容忽视的问题。例如,参与的食物生产和餐饮企业偏少,食品来源单一且不稳定使得“食物银行”难以为继;运营主体偏少,缺乏统一捐赠平台,仅靠个别品牌企业自觉推行,影响力较为有限;行政监管缺位,有些食物没有建立台账,溯源困难,存在食品安全隐患[16]。

五、我国食品浪费治理的基本路径

1.依法治理——加快反食品浪费地方法制体系建设

我国幅员辽阔,各地经济水平发展不一,饮食结构、饮食习惯、消费水平、消费观念等在各地也同样存在差异。在这种情况下,各地的食品浪费情况不尽相同。若法律一刀切地制定一个统一标准,只做原则性规定,则很难达到立法成效。地方立法往往具有鲜明的属地特色,能够更有针对性地解决当地食品浪费治理中存在的突出问题[17]。因此细化地方立法、完善实施细则就显得尤为重要。与此同时,《反食品浪费法》是一部实体法,其法律规范多为权利义务条款,具体程序方面的规定还有待完善,地方立法既要考虑到实体内容,更要完善程序条款,尽可能细化执法程序,完善实施细则,在保证立法质量的同时,提高法律的可操作性[18]。

2. 协同治理——加强职能部门横纵向协作

(1)加强政府部门协调联动 由于我国《反食品浪费法》涉及职能部门多,在具体政策工作的推进落实中,可能会出现各部门之间互相推诿、责任缺失等情况,因此需要建立协同联动机制,确保多方合力。首先,应加强部门协调,进一步明确各方权责义务。以食物节约和反食品浪费专项工作机制为基础,根据《反食品浪费法》的具体要求,明确各部门在实施具体工作中的职责和考核标准,推进形成动态化与常态化的工作成果评估考核机制。其次,加强部门交互联动。《反食品浪费法》对于各个职能部门的权责进行了明确划分,然而职能主体内部并非独立存在,各部门乃至各方利益主体有必要积极联动、相互协调,合力推进相关工作任务的执行落实,实现执法成效最大化。最后,搭建执法信息共享平台。各相关部门可构建执法信息平台以承载相关违法信息与数据资源,通过加强各部门间信息交互共享,减少执法过程中因信息壁垒等原因导致的执法困境[19]。

(2)推动食品产业链全链条监管 《反食品浪费法》第15条对食品的生产、储存、运输、加工等各环节均做出原则性规定,因此有必要成立多部门协同的反食品浪费联合机构。在粮食生产环节,建议中央农业农村部与地方农业部门相互协同、加强合作,通过生产、储存、加工等技术升级与改造,减少粮食生产、收购和存储过程中产生的浪费;在粮食流通环节,粮食和物质储备管理部门应协同交通运输部门与物流服务行业综合运用技术手段,在保证农产品优质安全的同时,进一步提高冷链运输效率,减少粮食在因运输时间过长而腐坏所造成的损耗;在食品零售及餐饮消费环节,应由商务主管部门和市场监督管理部门对餐饮行业的食品浪费联合监督;在食品回收处理环节,环保部门应在现有垃圾分类基础上,对食物垃圾制定更严格精细的分类标准,运用技术手段建立配套回收系统和循环装置,完善食物废弃物管理;在政府公务接待环节,纪检部门应加强监督检查[20],科学制定用餐标准,细化财务报销程序,坚决杜绝公务机关“浪费式腐败”[21]。此外,建议由国家宣传部门牵头并联合环保部门开展更多有关食物节约的宣传教育活动,作为替代传统监管手段的补充。

3.多元治理——塑造多主体共治格局

政府并不是唯一有能力监管食品浪费的主体,政府、行业协会、私人主体参与的多元治理才是解决社会问题的最佳途径,特别是以个人行为为中心的社会问题。面对日益严峻的食品浪费化形势以及多元化的食品浪费主体,单向传导机制的政府规制模式易陷入“越位”和“缺位”的失控状态,亟需建立由政府为主导、市场与行业组织主体积极参与的多元治理体系,形成政府内部上下联动、市场及行业组织全程参与、政府与市场及行业组织互动互补[22]的多元共治格局。

具体而言,消费者既可以是反食品浪费的被监管者,亦可能成为食品浪费治理工作的参与者,除针对消费行为的规制外,可赋予消费者获取更多食品回收处置信息的通道,充分运用“互联网+监管”和大数据处理技术,建立更有效的网络消费投诉和预警机制。行业协会是市场经济体制得以有效运行的润滑剂和推进器[23],具有连接政府与市场、实现公益与互益的功能。作为“利益协调人”“行业监察员”“治理促动者”的反食品浪费相关行业协会可以通过建立利益主体合作监管机制、制定行业自律规范、开展监测评估和引导宣传教育等方式提升食品浪费的治理绩效。

4.激励治理——探索推进食品捐赠与食物银行建设

“食品捐赠+税收减免”的积极激励是温和性、促进性治理手段,其有利于延续反食品浪费的规范性指引。我国《反食品浪费法》第23条第2款中有关国家鼓励社会力量参与食品捐赠活动的条文规定为我国食物银行建设提供合法性。绿洲盛食社是中国大陆地区首家本土食物银行,自2014年开始在上海探索本土食物银行的运作。《反食品浪费法》颁布实施后,百胜中国也逐步推进食物银行项目,截至2021年12月,百胜旗下的肯德基“食物银行”已经覆盖了全国28个城市并在120多家餐厅落地[24]。因而,在考虑食品类别的基础上,各地主管部门可加强食品捐赠宣传力度,建设食品银行、社区食品流通等线下捐赠平台,利用互联网等技术设立专门的线上捐赠平台,对于积极参与捐赠的企业给予与其捐赠数量、质量成正比的税务减免及财政补贴。既从消费端减少食品浪费数量,实现食品资源的社会共享,又可促进食品企业的循环发展。

六、结论与启示

食品浪费是市场失灵和社会失灵集合的系统问题,是监管权力不对称、供应链风险分配失衡及粮食安全系统性考量不足等因素叠加的结果。规制食品浪费行为既是调整当前食品生产消费行为、践行绿色发展观的应有之义,更是保障粮食安全、端牢中国饭碗的坚实基础。纵观国外先进治理经验,传统惩戒性治理方式虽然可以起到即时性效果,但食品浪费的系统性、复杂性与多样性导致难以实现长效规制目标,因此其治理手段应当有所创新。这一创新应是在直面我国现有治理困境的基础上,联合多维主体力量、综合运用多重手段进行的规制治理。应当通过法治化治理与市场化手段,实现法治与教育、惩戒与激励交叉联动,结合依法治理与激励治理,综合运用科学治理与数字治理等手段,开启反食品浪费的新征程。