乡村振兴背景下农村“三治”研究*

曹 泽

（江西理工大学，江西 赣州 341000）

0 引言

改革开放以来，我国农村在生活方式、人口流动、人口结构、思想观念等方面发生了广泛而深刻的变革。中国特色社会主义进入新时代以后，我国农村建设得到了进一步的发展，但同时，我国农村治理也面临着新的难题与挑战，需要研判新的农村治理形势，按照新的治理要求实现又好又快发展。习近平总书记在准确把握我国主要矛盾变化的基础上，立足“三农”问题，在党的十九大报告中正式提出要加强农村基层和基础工作，在乡村振兴背景下，建立健全农村自治、法治、德治相结合的农村治理体系[1]。

自治就是村民在村民委员会组织法的基础上通过自我管理、决策、监督、选举等方式参与农村的公共事务，最终实现村民当家作主的过程。而法治即依靠建立法律规章制度、加强人民法治意识等途径来完善和发展农村治理体系。在现代中国的农村治理体系中，法治的概念是宽泛的，是包括国家法律和村规民约在内的一整套规则制度体系[2]。因此，农村的法治不仅需要完善的法律规范，还需要制定明确的村规民约。所谓德治就是通过中国传统文化或习俗中的道德伦理力量进行治理，我国自古以来就非常重视这种通过道德力量进行社会治理的方式，并有长期的实践过程，尤其是儒家思想产生之后，我国历朝历代都利用纲常伦理、仁义礼智等道德力量对群众进行约束与教化。

1 乡村振兴战略背景下农村“三治”的意义

建立自治、法治与德治相结合的农村社会治理体系是健全农村治理体系、提高农村治理能力、促进乡村振兴战略实施的有效途径。推动广大农村地区积极实践农村“三治”，有利于丰富农村治理理论，深化农村治理改革；构建农村社会秩序，促进农村和谐稳定；推动“三农”建设，实现农村发展。

1.1 丰富农村治理理论，深化农村治理改革

自改革开放以来，我国不断探索农村治理方式，丰富农村治理理论，深化农村治理改革。从中国共产党第十六届中央委员会第三次全体会议中提出，要统筹城乡发展规划，协调好城市与农村的发展现状；到中国共产党第十七次全国代表大会提出，在城市与乡村发展的过程中实现经济社会发展一体化格局；再到党的十九大报告中提出乡村振兴战略，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。我国基层治理理论在党和国家的不断重视下经过了几十年的实践探索，在新时代被注入了新内容。如今，在农村治理过程中强调以“三治”为切入点进行农村治理体系构建，加强研究与分析农村“三治”治理体系有利于丰富农村治理理论，为我国农村发展提供理论支持，进一步深化农村治理改革。

1.2 构建农村社会秩序，促进农村和谐稳定

营造一个文明道德、知法守法、民主公平的农村社会环境是构建农村社会秩序，促进农村和谐稳定的必然要求。在自治、法治与德治相结合的农村治理体系中，可以通过自治措施使村民参与到自我管理、自我服务的过程中，鼓励村民积极参与民主实践；可以通过法治打击村内黑恶势力，在保障村民切身利益不被侵犯的同时，进一步培育法治意识，使村民做到知法守法；还可以通过德治提升村民的文明意识，强化村民内心的道德准绳与道德自律。为此，在农村推行以自治、法治与德治为主体的治理体系能够进一步激发村民的主体意识，加强农村法治力量，促使村民形成法治思维，提高村民道德水平，发挥村民建设农村的主体作用，从而构建良好的农村社会秩序，促进农村和谐稳定，推动民主、法治、幸福农村建设，最终实现村民安居乐业，达到乡村善治的局面。

1.3 推动“三农”建设，实现社会发展

“三农”问题是我国农村高质量发展的制约因素，也是我国发展道路上的重大问题，要想实现社会的良性发展，推动“三农”发展是必须要进行的一项社会长期建设事业。进入新时代，我国社会的主要矛盾已经转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。目前相对于城市，尤其是一线城市来说，农村在发展速度与建设现状方面仍然滞后，同时，我国在区域建设与发展方面也存在发展不平衡等突出问题，这些问题与不足已成为满足人民日益增长的美好生活需要的主要制约因素[3]。在这种情况下，协调好农村、农业与村民的任务显得更加突出与重要，为此，为了实现社会各方面更好更快发展，必然要坚持以人民为中心，切实解决农业、农村与村民的发展问题。而大力实施乡村振兴战略，推进农村“三治”建设是解决“三农”问题、实现社会发展的必由之路。

2 农村“三治”的实践及经验

自党的十九大报告中提出建立健全以自治、法治与德治为主体的农村治理体系以来，我国各地区在乡村振兴的大背景下对农村治理方式进行了积极探索，以“三治”为主体的农村治理体系与治理理念逐渐深入我国广大农村地区，并在个别地区取得了一定成绩与实践经验。

2.1 推进“村为主”工作机制，提升村民自治能力

为探索农村治理新途径，强化农村治理过程中自治、法治与德治的力量，湖南省永州市祁阳县委县政府在农村基层治理过程中全面推进“村为主”工作机制，将村内涉及村民利益的重要建设项目、村内的建设开支、有关村内建设的决策等内容一律按照支委会提议、“两委”会商议、党员大会审议、村民代表大会决议等一系列规范流程进行，并依法、及时地公开决议结果、实施过程与实施结果，努力做到让村民知晓的同时也能够获得村民的支持。并根据当地风俗习惯，立足国家法律法规要求为村落制定了村规民约，大力宣传社会治理、禁毒禁赌、遵纪守法，倡导互帮互助、尊老爱幼等，力求将农村法治规范融入村规民约当中。祁阳县还通过在农村评选“好儿媳”“最和谐家庭”“最美乡村医生”等道德模范，培育乡贤文化，推动村民移风易俗，树立文明新风。随着对农村“三治”治理体系的不断探索与实践，祁阳县逐渐建立了村民服务平台与清单管理制度，拓展了乡村治理规则，通过将农村自治、法治与德治相结合，丰富了农村治理方式，提升了农村治理效果。

2.2 打造“榜样”治理体系，营造德治浓厚氛围

建设乡贤文化，发挥乡贤力量进行农村社会治理，打造“榜样”治理体系，是江苏省徐州市贾汪区探索的乡村“三治”新模式。贾汪区在2014年就开始在农村建立乡贤工作室，截至目前，贾汪区已将乡贤工作室覆盖到了全区的12个镇（街道、工业园区）以及126个村，并实现了在3个基层法庭挂牌，开启了依靠乡贤文化促进自治、法治与德治的结合之路。在不断探索农村基层社会治理方法的过程中，贾汪区的基层建设也取得了优异的成绩，如今的贾汪区有近一半的村包括社区都已成为省级民主法治示范村（社区）。全区900余名乡贤借助乡贤工作室帮助村民调解矛盾纠纷时，还成为社情民意的联络员、政策法规的宣传员、文明监督的巡防员，有效化解各类矛盾万余起[4]。

为进一步完善“三治”治理体系，丰富治理手段，贾汪区提出了“一网、三会、五项工程”，即实行网格化管理；组建乡贤协会、平安志愿者协会；实施“平安守护工程”“雪亮工程”“扫黑除恶专项斗争”“乡风文明提升工程”以及“法治香包香万家工程”。同时，贾汪区也通过一系列道德建设活动使得农村中的移风易俗工作取得了较大进展，例如通过道德模范、身边好人评选表彰等活动，在广大村民心中树立起了道德典型，增强了广大村民的道德意识。总体来说，贾汪区以能人促自治，以制度促法治，以文化促德治，不断建立健全“三治”相结合的乡村治理体系。

2.3 完善“奖励”治理规则，创新“三治”融合方式

常熟市蒋巷村在早期还是一个较为落后的闭塞村庄，但自从乡村振兴战略提出之后，尤其是从村内开始探索以自治、法治与德治为主体的农村治理体系以来，经过近几年的努力尝试，如今的蒋巷村在我国新农村建设中已经发展成为全国闻名的典范，也曾荣获“全国文明村”“全国民主法治示范村”等多个头衔[5]。在自治、法治与德治的农村治理体系中，蒋巷村以自治为基础，通过制定村规民约奖励制度，以表扬、发放现金、入股集体、赠送礼品等形式作为遵守村规民约的奖励，进行集中评比颁发，从而激发村民进行农村治理的内在活力。通过规范村规民约，以奖励作激励，引导村民自治，激发村民参与乡村治理的积极性。同时，针对村规民约的遵守与履行情况，要求家庭开展自评活动，在村规民约方面进行自我整改，最终营造良好的村内自治氛围。在此基础上，蒋巷村还以法治为保障，依法有序地开展农村治理工作，其中最主要的两项措施就是依托村规民约将国家相关法律条文落实到具体事务当中，以村规民约为抓手，着力推进依法治村；同时以普法教育为重点，通过开展“法律进农村”法律讲堂、法律知识培训班以及现身说法等活动，用村民易于接受的方式增强村民的法律意识，使村民学法、知法、守法。在德治建设方面，蒋巷村以德治为支撑，努力营造文明的乡村治理氛围，因此，蒋巷村非常重视家风和民风的培育，弘扬并继承中华优秀传统文化中的立德树人精神，通过乡风文明建设、开展乡风文明评比等活动，满足农村德治需求。

3 乡村振兴背景下农村“三治”的现实困境

自从我国提出构建“三治”治理体系以来，尤其是在乡村振兴战略的背景下，我国大部分农村地区不断尝试，确实取得了一定成果，积累了一定有效经验。但在具体的实践过程中，自治、法治与德治结合的农村治理体系还存在一些制约因素，农村社会治理过程中还存在一些矛盾，例如村民自治参与度低、村民法治意识淡薄、农村德治力量发挥不足等难题。

3.1 村民自治参与度低

由于地区发展不平衡、城乡差异较大、城市化进程不断加快等因素，农村的中青年倾向于远离农村，到沿海发达地区寻求发展机会，从而导致农村青壮年群体和精英人才不愿待在家乡发展，造成了人才外流的问题。由于乡村政治精英层缺失，人口流动必定会削弱乡村的自治功能，村民自治实际上沦落为村委会少数人决策[6]。这种情况不仅严重阻碍了农村地区的发展，还会导致在农村治理过程中，村民自治意识逐渐淡薄。作为外出务工人员，村内的中青年群体也只有过年过节的少数时间是在农村当中的，他们平时难以参与到村内事务的管理过程中，这也是如今大部分农村地区选择在假期举行村内选举的原因。再加上村民受教育程度普遍偏低，缺乏民主与自治的意识，久而久之，村民的自治意识自然会更加淡薄。实际上，我国部分农村地区的民主自治活动，目前主要还是以民主选举的形式体现，至于之后的民主决策、管理与监督等环节只有较少的村民自治主体参与，这就是所谓的“选举时热热闹闹，选举后冷冷清清”的现象。

3.2 农村法治建设落后

依靠法律法规进行国家治理是国家治理体系和治理能力现代化的重要保障与基石，而有效的农村治理更是离不开健全的法律法规[7]。《中华人民共和国村民委员会组织法》是我国进行农村建设、开展农村治理的主要依托与法律保障，是农村自治的法律准绳。该法自从1998年颁布以来，对我国的农村发展起到了实质的促进作用，较好地规范了我国农村地区的建设。虽然我国各地区后续也制定发布了很多关于农村治理的法律法规，但基于农村德治、法治与自治的理念，在乡村振兴的背景下，我国农村地区需要更多、更完善的法律法规以适应新时代的发展和新农村的建设。目前从总体上来说，我国有关农村的法律法规还不能够满足村民的生产生活需求，也不能很好地满足农村的建设要求，不能很好地适应农业的发展。从数量上来看，一些农业领域缺少相应的法律规范，因此我国仍需在《中华人民共和国村民委员会组织法》的基础上，建立健全关于“三农”建设的法律法规，尤其是在土地流动与转让、农村宅基地建设、村民财产性收入、村民集体入股等方面明确相关法律条文，不断扩大法律法规在农村地区的覆盖面[8]。此外，个别农村干部在缺少法律制约与监督的情况下，存在按照习惯自由行事、拍脑袋决策、强制执行等情况，严重缺少法治思维；而不少村民受教育程度低、法治意识淡薄，仍然抱有“闹事解决问题”的心理，常常做出过激行为，不善于用法律手段化解村民之间的矛盾。

3.3 农村德治力量发挥不足

在农村治理体系中，文化的作用是不可忽视的，深入挖掘传统文化精神内涵，建设先进的农村文化，将社会主义先进文化融入乡村文化体系中，是实现村民安居乐业、繁荣稳定的精神支撑，也是在农村开展德治的主要手段。但目前我国大部分农村地区的乡村文化发展状况却是不容乐观的，一方面表现在随着我国社会经济的快速发展，农村地区的生活水平和生活质量都有了一定程度的提高，然而，物质生活水平的提高与村民文化水平的提高并没有实现同步。因此，如今农村地区因道德缺失而造成的问题仍然常见，例如攀比礼金、嗜赌成风等。另一方面，随着我国城镇化与现代化的不断发展，许多农村传统文化体系逐渐被削弱甚至消失，而农村现代文化的发展与道德体系的构建还处于起始阶段，与我国农村物质条件的发展并不匹配，导致目前在一些农村传统文化领域即道德体系中出现真空状态[9]。于是，在农村治理过程中，德治力量发挥不足，开展德治工作就显得愈发艰难。

3.4 “三治”融合不足

自从农村“三治”体系提出以来，我国经过不断探索实践，取得了一定成效，也还有亟需完善的地方，但无论怎么创新，探索农村“三治”体系最重要、最关键的还是要做到将德治、法治与自治相互融合、相互促进。就目前来看，我国农村地区“三治”的不协同现象尤为突出，“三治”融合的促进机制缺乏，“三治”融合的程度仍然较浅。所谓的“三治”融合，并非仅仅只是简单地将德治、法治与自治的各种措施一同推出、齐头并进，更重要的是要在农村管理的具体实践中因地制宜，从解决问题的角度出发，用正确的方式对农村治理体系进行探索与完善，做到更加全面、更加深入的融合[10]。因为德治、法治和自治三者统一于农村治理体系之中，因此“三治”之间有着紧密的联系。例如，自治在农村“三治”体系中是德治与法治的前提条件；法治是农村进行德治与自治的法律保障，没有法治，德治与自治将会失去稳定的治理环境；而德治又是自治与法治的支撑与补充，能够让自治与法治更好、更顺利地进行。农村“三治”是一个有机整体，必须运用整体性思维对农村社会治理体系进行设计安排，如果各种农村治理措施都单独发挥作用，忽略了农村治理各项措施的联系，则难以形成农村治理合力，从而使治理成效大打折扣[11]。而如何让三者在发挥最大作用的同时还能够相互促进、相互协调，从而进行更深入的融合，是进行农村治理、建设新农村必须要解决的问题。

4 乡村振兴背景下农村“三治”的优化路径

优化农村“三治”体系，提高治理效能，更好地满足村民生产生活的现实需求，是乡村振兴背景下农村治理的主要内容和中心环节。但是，建立健全以“三治”为主体的农村治理体系并不是一蹴而就的，作为一项系统性工程，农村“三治”体系的完善必须要处理好三者之间的辩证关系，要完善自治举措，畅通村民自治渠道；完善法治规范，加强村民法治教育；强化道德引领，提升村民道德修养以及创新“三治”融合机制，实现“三治”优势互补。

4.1 完善自治举措，畅通村民自治渠道

村民是农村德治、法治与自治的主体，完善农村“三治”体系必然要激发村民对农村事务的责任感与参与感。因此，在进行农村治理、完善农村“三治”体系时，必须坚持以村民为中心，既要服务村民的利益，又要拓展村民参与农村治理的渠道，切实发挥村民在乡村治理中的主体作用。例如，积极推动农村志愿者组织的发展与建立，提升农村妇女组织、老年协会等群体的建设水平，加强农村志愿者队伍建设。

建立健全德治、法治与自治结合的农村治理体系，促进乡村全面振兴必然离不开大量人才的努力与付出。农村建设人才的回流是进行农村治理、实现农村自治的中心环节，在乡村振兴中，必须紧紧抓住这一环节，只有多措施积极鼓励优秀人才返乡建设，才能为完善农村“三治”体系提供有力支撑，从而激发乡村振兴的内生动力，促进农村可持续发展。为此，村委应积极对接乡镇的人才优惠政策，因地制宜地打造有利于大学生、乡贤、企业家等优秀人才返乡建设的环境，并为返乡人才提供优质服务。例如，建设农村人才创业平台，完善农村人才保障体系，打造农村特色产业优势并依托村集体经济拓展延伸特色产业链，创造农村就业岗位。同时，在鼓励农村人才返乡建设的过程中，要充分利用村内活动资金、特色项目及上级支持政策等条件，完善村内创业平台基础设施建设，健全农村人才回乡创业的保障体系，用优质的条件和待遇让他们在农村安定扎根，为农村建设出谋划策。

4.2 完善法治规范，加强村民法治教育

依法治国是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，要实现良好的农村治理效果，完善德治、法治与自治相结合的农村治理体系，就必须坚持依法治理，增强农村干部和群众的法治观念，为村民提供更多更合适的法律服务，努力培育农村法治人才，畅通农村法律诉求通道，积极搭建农村法治桥梁，及时将相关法律信息普及到全体村民，积极引导村民学法、知法、守法，增强村民的法治意识，提高村民的用法能力，帮助其维护自身合法权益。

要针对农村干部进行法治教育与培训，目前大多数农村干部队伍是由当地村民组成的，文化程度低、法治观念薄弱，只有农村干部学好法、用好法，才能提高他们治理农村的水平，更好地完善农村“三治”体系。为此，必须经常为农村干部开展法治培训班，增强他们的法治意识与精神。此外，还要完善基层组织结构，规范基层组织的权力行使途径。目前，我国村民法治的过程中还存在着一些问题，主要表现在基层组织权力行使不规范、不透明且缺少有效的制约监督机制等方面。而完善基层组织结构、规范基层组织权力行使途径是解决这一问题的有效途径，也是建设法治农村的必然要求。为此，必须根据国家相关法律法规要求，确定农村自治组织的权力范围，提出权力清单，明确权责关系。同时还要优化农村组织工作流程，列出农村事务办理步骤，实行村务公开制度，加大农村公务实施的透明度，规范基层权力运行程序，保障村民的知情权与监督权。

4.3 强化道德引领，提升村民的道德修养

无论时代怎么发展，农村怎么变化，在农村治理体系中仍要坚持传承农村优秀文化，弘扬农耕文明留下的精神瑰宝，持续推进乡村德治建设，将社会主义核心价值观融入乡村治理体系中，为农村“三治”体系根植传统文化基因[12]。依靠农村传统文化和道德的力量来进行农村治理是农村德治建设的立足点和发力点，为此必须深入挖掘农村传统文化中的养分。但目前农村地区的文化建设情况不容乐观，村民文化水平偏低，为了更好地发挥德治力量，加强德治氛围，农村文化体系的构建十分有必要。

首先，要不断挖掘农村传统文化重点精神内涵并赋予其新时代道德意义，将其融入农村德治当中，在此基础上，创新农村文化体系内容，加强村规民约的教化作用，发挥乡贤精英的引领优势，努力形成良好家风、淳朴民风、榜样村风。其次，可以围绕农村传统文化开展形式多样的文化活动，建立新的文化生活观念。例如，结合农村文化相关内容，以有奖竞赛的方式动员全体村民在村内开展体育比赛、才艺大赛等活动，努力培养村民健康、向上的生活方式。最后，加强农村文化建设，增强德治力量，最重要的还是要有文化自信，提高村民对乡村文化的认同感。实际上，农村文化还是源自村民的社会实践，因此也是深深镌刻在村民心中的，可以说是村民精神力量的原点，如果村民丧失了对自身乡村文化的自信，那么乡村文化的建设将无从谈起。而若要增强村民的文化自信，就必须将社会主义核心价值观融入农村文化建设中，开展形式多样的群众性精神文明建设活动，努力提高村民的道德修养，增强农村干部的德治能力。

4.4 创新“三治”融合机制，实现“三治”互补

德治、法治与自治相结合的农村治理体系是一个紧密联系的有机整体，三者单独发挥作用的同时，也能够相互促进、相互补充。自治是农村“三治”体系的基础，法治是保障，而德治是促进法治、实现自治的有力支撑，只有将三者有机融入我国农村治理体系当中，才能推动农村治理走向善治，更好、更快地实现乡村振兴。

农村治理离不开村民的广泛参与，因此必须充分保障村民的自治权利。在建立健全农村“三治”融合的制度机制中，必须以自治为基础、以法治为保障、以德治为支撑，结合农村实际，因地制宜地展开顶层设计，打造符合农村发展的“三治”体系。但如果只是仅靠自上而下的顶层设计，是无法真正建设好农村“三治”体系的，乡村振兴战略也难以得到有效实施。所以在农村“三治”体系中，必须健全监督与反馈机制，让大部分利益主体参与到农村管理中来，才能建立健全更加完善的“三治”融合制度机制、农村的行政决策机制，完善农村的协商程序和议事规则[13]。要推进农村基层治理制度化建设，首先要健全以自治为基础的制度机制，结合当前自治机制中不完善的地方，听取基层群众的意见，改进自治举措，完善自治制度机制。其次是要健全德治与法治制度机制，既要利用法制的强制力量对农村治理过程中的错误行为加以约束，也要利用道德文化的约束力强调乡村道德规范。要在政府主导下健全“三治”融合的治理机制；要在基层治理中强化农村“三治”体系每一部分的关键作用，完善并健全“三治”融合的制度机制，努力在三者之间构建联系与桥梁；同时，还要在治理过程中着重发挥“三治”融合的力量，化解基层冲突与矛盾，推进乡村治理现代化进程，最终实现“善治”。