环境行政执法工作中存在的问题与解决路径分析

刘妤鑫

中共伊通满族自治县委党校，吉林 四平 130700

近些年来，我国各地区对于环境行政执法工作日渐重视，在管理制度不断完善、管理力度不断加大的背景下，环境行政执法水平得到了显著提高，社会满意度较以往大幅提升。然而在基层的生态环境行政执法工作中，还存在职责不清、有法不依、执法不严、以权代法、以罚代管等一系列问题，诸多问题的存在对国家可持续发展战略的推行形成直接影响，所以一定要重视并做好基于生态环境保护的环境行政执法工作［1］。

一、基于生态环境保护的环境行政执法工作中存在的问题

结合某市近年来的生态环境保护行政执法工作现状，对其中具有代表性的问题进行深入剖析。

（一）以现场执法为主，执法能力建设不足

现场执法较为直接，能对直观发现的生态环境污染问题进行处罚，但是这种较为传统的执法方式存在诸多弊端。第一，现场执法要投入大量时间、人力与物力，因为执法队伍要“逐门逐户”地进行检查，而当地的企业数量众多，要完成一轮环境检查要耗费大量时间和精力；第二，现场处罚无法实现全程管控，所以会有不少企业只做应付检查的表面工作，执法检查完毕后又恢复成老样子，治标不治本；第三，许多环境数据无法通过肉眼观察和个人经验进行判断，一定要进行全方位测量，才能了解是否超标和存在污染，而某市的基层生态环境行政执法工作依旧以传统的现场执法为主，执法能力建设水平不足。

（二）执法手段过于简单，缺乏柔性执法

从现状来看，该地区基于生态环境保护的环境行政执法手段更倾向于“勒令改正+罚款”，这种组合执法有着一定的执法效果，不但能勒令违法行为有所改正，促使其对生态环境不再造成污染，而且通过罚款也能从经济层面制裁违法主体，提高了违法成本。这种在问题出现之后再进行处罚的“末端治理”执法思维，虽然在一定程度上会对危害社会公共利益行为予以惩治，但是执法手段尤其是手段组合太简单，这属于一种执法思维层面的“禁锢”。但伴随着我国生态环境保护问题日渐复杂且多样，太过简单的执法手段组合在面对复杂的环境行政执法问题时显得力不从心［2］。此外，在如今常用的执法手段中，大部分是罚款、责令停产、没收违法所得等带有强制性的刚性执法手段，甚少有柔性执法。而基于生态环境保护的环境行政执法中，柔性执法并非以严惩为落脚点，而是更看重执法的教育意义，通过对企业、民众等主体展开生态环境保护方面的教育，促进社会达成环保共识，能保证工作效果延续更久。反观刚性执法，虽然能在当下对违法企业形成一定威慑，但其并未从思想层面理解生态环境保护的重要性，而生态环境保护需要全社会从内心出发自觉践行，所以少不了柔性执法的推行。

（三）执法主体协同不够，区域联动机制尚未形成

第一，各地区执法主体的协同不足，也就是不同地区、不同省市的生态环境行政执法部门缺少联合执法，大部分为区域性独立执法，对管辖区域内的生态环境展开监管与处罚。但涉及跨区域的环境行政执法则要多方执法主体参与，而由于属地管辖的影响，跨行政区域的环境执法问题向来非常棘手。环境要素具有典型的流动性，再加上地区交界处的生态环境污染问题大部分需要双方甚至多方进行联合查处，例如河流污染、大气污染等，某个区的企业生产污染排放会影响到另一个区的生态环境，所以必须开展跨区域环境联合执法［3］。第二，在生态环境综合执法改革推进后，环境行政执法工作呈现出综合性特点，执法过程少不了原先执法部门的配合，但是某市的环境行政执法主体与非执法主体间的协同严重不足。面对复杂的生态环境保护问题，必须重视协同治理。第三，联合执法长效性不足。由于尚未形成区域性联动机制，大部分是问题出现后再组织区域间联合整顿，或是运动式执法，此类联合具有明显的短期性特点，部门之间的合作时间短，联合效果无法体现，专项整治活动结束后，部门联合便停止，不具备长效性。

（四）环境执法监督不足，多元行动者监督参与不全面

环境执法监督是为了保障执法人员的执法权，不仅包含对环境行政执法主体、执法内容方面的监督，而且也包含对执法相对人的监督，需要多元行动者的参与。但在当前的环境执法监督中，无论是执法主体，还是执法客体，还存在一定问题：第一，执法主体与民众间的隔阂，民众对执法主体的工作不甚了解，尽管执法信息公开，但具体的公开内容、渠道以及反馈机制未细化，导致信息公开不畅［4］；第二，目前的环境执法监督基本是民众发现生态环境问题影响到切身利益后，才会向环保部门举报，其主动及时参与的意识不够强烈。同时，民众对违法企业的排污数据无从了解，所以也难以进行及时准确的监督举报。

二、基于生态环境保护的环境行政执法工作对策

（一）创新执法方式，加强执法能力建设

一方面，要重视智慧执法建设。在如今的信息化时代，应当重点发展非现场的环境行政执法方式，推行差异化监管，从而保证生态环境监管的细致化、行政执法的网络化。所以，对于行政执法方式要有所创新，巧借互联网、大数据、物联网等智慧手段实时监测。第一，要配备对应的监测技术，要求企业安装流量检测仪表、浓度检测仪表等设备，并且提高视频监控的覆盖率，确保监测数据的有效性；第二，健全网络公开机制，构建政企联结平台，向存在违法行为的企业推送已被网络监测到的违法数据，实现信息互通；第三，完善反馈机制，包含对违法整顿、企业对违法行为进行申辩等方面的反馈，进而打造出线上“监测—执法—反馈”一体化的智慧执法体系［5］。

另一方面，提高执法人员综合素养。要想提升生态环境行政执法效率，则要重视提高执法人员的综合素养，由于某市目前的环境行政执法人员原属于不同组织部门，原本的执法依据、职责以及处罚手段也因为综合执法改革而发生变化，所以需要进一步加强执法队伍建设。第一，对现有执法人员展开全面考核，不仅要进行专业考核，罗列众多业务问题，而且也要进行职业素养方面的考核，唯有通过考核才能留在执法队伍中；第二，加强对生态环境行政执法队伍人员的能力培训，定期组织执法讲座、执法大练兵等活动。同时，也要对执法人员进行严格管理，一旦发现对企业违法行为存在包庇，要对相关执法人员严加处理。

（二）转变执法思维，丰富环境行政执法手段

第一，要主动转换环境行政执法思维。唯有对执法手段的合理与灵活运用，才能实现对生态环境污染的高效管控，但在某市的生态环境保护行政执法中，主要以罚款这种简单粗暴的执法手段为主，久而久之则会对罚款形成执法依赖，尽管该执法手段有一定效果，但不意味着需要一直维持不变。执法主体应当主动转换执法思维，打破对传统执法手段过分依赖的工作模式。

第二，做好对生态环境的全程监测。基于生态环境保护的环境行政执法工作需要保证执法的整体性，也就是要做好全程管控，追求执法的跟踪性与动态性，而不是只聚焦于一个方面展开执法。详细来讲，生态环境保护行政执法监督需要关注“事前”的采购、批准、规划等方面，以及“事中”的生产、存储、运输等方面，还要对“事后”的检测、评价等重点监管。同时，应当应用信息化手段进行智慧执法，例如构建大数据平台、远程视频监控等，对生态环境展开全维度、动态化的全程监管，改变以往“末端治理”的做法，转变成全程管控［6］。

第三，适当增加柔性执法。不能仅限于“罚款”等执法手段，还应灵活组合吊销许可证、警告、勒令停产等执法手段，要根据实际的违法行为进行手段选择。还应适当增加柔性执法手段，例如行政指导、行政调解等，在“刚柔并济”的生态环境保护行政执法中，能够综合两类执法手段的优势。除此之外，还应将环境行政执法工作适当开放于社会与民众，在不违反法律法规的前提下，将部分环境行政执法任务交给社会力量完成，能够充分发挥社会各方主体的主观能动性，共同推进生态环境保护。

（三）保持信息通畅，构建环境行政执法联动机制

第一，要破除信息屏障，建设大数据信息共享平台。生态环境综合执法所表现出的整体性，需要通过横向与纵向的协调，开展社会治理。在如今的信息化时代，可借助大数据技术搭建环境大数据监督管理平台，该平台以基础地理、遥感影像等为基础数据，通过对水、大气、噪声、海洋等重要环境要素进行监测，丰富平台数据信息。此外，还可适当加入人文方面的数据，例如民众的环境诉求、新闻报道、科研数据等等。环境监测与监管一体化的大数据信息平台，能够实现执法主体与社会各方主体的信息共享，有效破除信息屏障。

第二，要转变运动式执法，构建执法联动机制。农业农村、国土资源部、水务、海洋局等部门与生态环境保护有关的执法事项，应当逐步移交给环境行政执法部门，并且要建立完善的执法联动机制。但在综合性执法改革过后，无论是执法主体构成的联合执法队伍，还是多执法主体之间的协同，具有明显的临时性。为了保证联合执法能够高效开展，需要构建长效的执法联动机制，各区的生态环境行政执法部门及相关部门应当构建联合执法队伍，对队伍的权限予以明确，并且以区生态环境局的名义开展联合执法行为。同时，联合执法队伍人员要保持相对固定，减少执法的“磨合期”，实现执法人员的有效沟通，并且要定期开展生态环境保护行政执法活动［7］。

（四）加强执法监督，增强社会主体的环保意识

第一，构建健全的环境行政执法监督机制。为了保证环境行政执法监督的有效性，一定要加强环境行政执法监督机制的完善。一方面，完善参与渠道，有机结合正式参与（传统参与渠道）和非正式参与（网络平台参与渠道），对政务官网进一步完善，主动公开相关信息，倾听民众诉求，提供多媒介载体的参与渠道，收集民众的意见，实现民众的有效参与；另一方面，面对民众的诉求需要及时反馈，对所有提出的具有代表性的意见进行回复，可通过电话、邮件等形式反馈，征得个人同意后可进行信息公开。通过这两方面来实现民众参与的“渠道畅通—有效回应”，从而提高环境行政执法监督的有效性。

第二，提升民众的环境保护意识。民众的环保意识不可能一蹴而就，一定要经过长时间的培养，所以一定要看重环境保护宣传教育工作的开展。对青少年的教育非常关键，不仅要在基础教育阶段宣传生态环境保护的重要性，也要在高等教育阶段普及环境相关法律知识，并且要多开展与环境保护相关的活动，通过环境行政执法现场观摩，从小培养民众的环保意识。另外，还可基于媒体、网络等载体，对违法企业的环境污染行为进行披露，对失职环境行政执法人员进行公开警告，对环境行政执法与环境保护宣传教育工作中表现优异的执法人员进行事迹宣传，从而提高民众对环境执法部门的信任，吸引更多民众参与执法监督［8］。

第三，发挥环保公益组织的作用。环保公益组织作为第三方，能够有效弥补政府环境行政执法与管理中的不足之处，能够增强环境行政执法监督与保障效果。环保公益组织通过开展环保活动，提高民众参与环保事业的主动性，相较于政府部门更能得到民众信任，并且凭借专业性能够更敏锐地发现生态环境污染问题，为政府执法工作提供决策参考。

总而言之，环境行政执法工作是我国环境法制的关键内容，对于生态环境保护而言有着重要现实意义。尽管近些年我国从制度、执法能力建设等多方面对环境行政执法工作予以加强，但是从基层实际工作情况来看还存在一定弊端。文章以某市为例，提到了基于生态环境保护的环境行政执法工作中还存在执法能力建设不足、执法手段过于简单、执法主体协同不够以及环境执法监督不足等问题，认为应当创新执法方式，加强执法能力建设；转变执法思维，丰富环境行政执法手段；保持信息通畅，构建环境行政执法联动机制；加强执法监督，增强社会主体的环保意识，才能进一步推动我国生态环境保护行政执法工作的开展。