项目全生命周期视角下的征地补偿实践解析——以上海市为例

文/季禾禾

一、现阶段征地补偿工作背景概述

2020年1月1日起，新《土地管理法》（以下简称新法）开始实施，其中征地制度发生重大变革，主要体现在三处：一是第四十五条列举六大类因公共利益需要实施征地的情形；二是第四十七条要求前期工作完成后再申请征地，即由原来的“先征地再补偿”，转变为“先达成补偿协议再申请征地”，并要求前期工作中增加社会稳定风险评估；三是第四十八条要求制定“区片综合地价”，至少每三年调整或重新公布一次。“区片综合地价”这一说法最早是国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号文）提出的，新法将此要求上升到法律高度。2021年9月1日起，新《土地管理法实施条例》开始施行，对新法背景下土地征收的主要流程、内容、时间节点作了明确统一的规定。

在此基础上，2022年8月24日上海市出台《本市建设项目涉及土地房屋征收工作程序》（沪规划资源规〔2022〕7号），进一步细化了征地实施流程，为上海市各区的征地工作提供了详实规范的指导。根据7号文，结合上海市“大土地”信息系统中的征地环节操作步骤，上海市当前征地程序主要流程可以概括为：（1）发布征收土地预公告，委托第三方开展拟征收土地的社会稳定风险评估；（2）开展拟征地范围内土地现状调查及财物补偿登记确认；（3）依据社会稳定风险评估结果，结合土地及地上物现状调查登记情况，拟定征地、征房、被征地人员就业和保障三方面的补偿安置方案并报批；（4）将经批准的补偿安置方案内容进行公告，公告期为30个自然日，公告期内将根据需要组织听证；（5）补偿安置方案报区人民政府确认；（6）补偿方案经区政府确认后，张贴补偿方案确认告知书；（7）与建设单位签订补偿费用支付协议，与被征地集体所在镇人民政府签订补偿安置协议；（8）（区府）申请农转用及土地征收审批和核发供地批文；（9）经依法批准农转用和土地征收后，发布征收土地公告；（10）收取征地、征房补偿费用，并在10个自然日内将补偿费用支付至被征地集体所在镇的专用账户；（11）征地结案。上海市征地补偿流程可以概括为上述十一个步骤，主要实施主体为区征地事务机构。

相较于旧法，新的征地制度在程序设置和补偿标准上更有利于维护农村集体经济组织及其成员的权益，为解决我国当前城乡经济社会发展不平衡问题提供了有力的制度保障。在新法背景下，目前国内学者对征地制度的研究也随之集中在征地区片综合地价、土地补偿费分配机制、补偿安置方式创新、征地过程中法律救济等方面的探讨，都是围绕如何更好地保护被征地群体的利益以及创建更完善的征地制度来进行研究的。从研究内容来看，有较强的理论指导意义和可操作性，但研究的角度还停留在狭义的征地概念层面，未能跳出预征地公告到征地结案这十一个步骤的框框，有一定的局限性。项目全生命周期是指一个项目从设想到完成所经过的全部阶段，一般包括规划、设计、施工、运营等阶段，每个阶段还可以分解成更小的阶段。征地在项目全生命周期中属于前期规划阶段，包括立项、可研、工程设计方案、控制性详细规划、土地勘测定界（房屋土地权属调查）、用地预审与选址意见书、征地、供地、用地规划许可、工程规划许可、开工放样复验、竣工规划资源验收、不动产登记等过程。征地十一个步骤只是项目实施落地全过程的其中一环，所以对征地的研究不应局限在这十一个步骤的狭义层面，应该从更全面的视角来研究征地制度。本文正是从这一角度出发，结合上海市征地实践，对征地一线工作中遇到的问题进行探讨并提出建议，以期为进一步完善征地工作提供有效对策。

二、征地工作中存在的主要问题及对策建议

（一）夹缝地难以继续利用

一些线状项目造成了夹缝地（也叫夹心地、边角地）的出现（图1是上海市某轨道交通项目部分用地边界，可以看到征地红线形成了狭长的夹缝地），等项目建设完成后，老百姓难以继续夹缝地生产种植。难以继续种植的原因主要在于两点：一是交通被切断，征地红线切断了通往夹缝地的道路，使得老百姓耕种出行非常不方便，甚至可能无路可走；二是灌溉、排水等农田水利设施被切断，农田水利设施是保障农业生产良好发展的重要基础设施，夹缝地与征地范围内的土地往往使用同一灌排管网，土地被征后，通往夹缝地的灌排设施被破坏，夹缝地的农业生产功能便受到严重影响。根据当前的补偿口径，征地补偿是对征收范围内的土地、地上附着物、青苗进行补偿，夹缝地并不在征地红线内，故不能纳入征地补偿。既难以利用，也得不到补偿，这就使得村集体和老百姓的权益受到了极大损害，对于夹缝地最终只能抛荒，不仅造成了土地资源的浪费，也加剧了社会矛盾，形成了较大的社会稳定风险。

图1 某轨道交通项目局部征地红线形成夹缝地示意图

从整个用地流程来看，预征地公告之前，要经过项目建议书、工程设计方案、控制性详细规划、用地预审和选址意见书等环节。其中工程设计方案确定项目的平面布局；控制性详细规划是将工程设计方案落地，确定规划用地范围，明确各项用地指标如容积率、建筑高度、用地性质等；用地预审和选址意见书是根据控制性详细规划的各项指标确定项目实际用地范围，为接下来的征地明确具体的征地红线范围。可见，夹缝地的形成与工程设计方案、控制性详细规划、用地预审和选址意见书三个环节均有关。因此，如在项目前期对这三个环节进行严格规范把控，便可以从源头上减少夹缝地的产生。

首先，在工程设计阶段，设计单位和建设单位除了考虑工程的功能需求、技术规范、实施要求外，还需要跨前一步，综合考量项目主体设施和附属设施布局的合理性和规整性，优化设计方案，减少夹缝地出现。第二，在控制性详细规划编制环节，编制单位在根据工程设计方案确定项目用地边界时，要综合考量工程占地的用地效率和征地实施的可行性，避免规划落地后边界范围的破碎化，减少夹缝地出现。第三，对于影响项目用地范围的最后一关——项目用地预审与选址意见书，市区规资部门要严格把关，充分考虑项目预征地的落地实际和可能产生的后果，统筹权衡确定项目选址范围。第四，在规划公示期间，要清晰标识项目用地边界，加深公众对规划内容的知情度，多方吸取公示反馈意见，进一步完善规划编制内容。征询、公告（示）不应仅在公告栏里贴贴挂挂，作为被征地方的村集体和老百姓也应增强参与意识，在项目规划征询、公告（示）阶段要及时反映问题，不能错失维护自身权益的时机。此外，对无法避免的夹缝地，建设单位要将此作为社会稳定风险点，做好预案，比如帮助被征地集体修复切断的交通和灌溉管网。最后，建议有关部门健全法律法规，填补夹缝地补偿政策空白，为重大工程项目征地顺利进行提供政策支持。

（二）权属调查报告错误发现滞后

房屋土地权属调查（即勘测定界）报告在成果上传至数据库前要经过多轮审核，一般来说错误相对较少，之所以存在错误发现滞后，是由于这类错误往往是由历史原因造成的，而非权属调查工作人员所造成，所以很难及时发现，通常要等到开展拟征地范围内土地现状调查及财物补偿登记确认（步骤2）阶段才能发现。以2018年某轨道交通项目为例：该项目是2020新法之前的项目，按照旧法流程实施征地程序，农转用和征地批文下发后，在征地财物补偿登记过程中发现征地范围内某生产队的实际农用地面积和权属调查报告中的农用地面积出入较大。经图斑与实地对照，发现部分土地在权属报告中为建设用地，但实际上是有农用地承包经营权证的。农用地面积大小关系到劳动力安置等切身利益，即使是重大工程也不能一味推进，故该项目暂停。后经权属调查，农业、村镇等相关部门联合取证调查，发现由于历史原因，这块地的二调用途与实际用途不符。经重新审核，确定该土地应为农用地，要求房屋土地权属调查报告、农转用批文进行更正后再启动未完征地程序。

这一权属调查报告与地块实际地类不符的情况也存在于当前勘测定界中，问题主要聚焦在“荒草地”上。2022年起，勘测定界以三调数据为底板数据，三调的口径是“所见即所测”。如果一块耕地在三调时正好处于换季轮作状态，长满草，还未种植新一轮农作物，调查员可能就按照荒草地定类，那么三调成果数据系统里的图斑地类也就是荒草地，其在权属调查报告中也体现为荒草地。因此，当前三调基础上的房屋土地权属调查报告中出现了不少“荒草地”，而等到进行项目拟征地范围内土地现状调查登记（步骤2）时，“荒草地”已经恢复耕作，就出现了实际地类与权属调查报告不一致的情况。荒草地属于未利用地，不是农用地，如此便直接影响耕地占用税和劳动力安置人数，影响国家和被征地农民的权益，事关重大。因此，对于这种情况，权属调查部门不能完全照搬三调成果，应尊重实际情况，在土地权属调查过程中进行原用途构面地类采集时，要在测绘数据库中将三调为荒草地的图斑与其二调图层、历年耕地层等重要图层一一对比分析后再作判断，如果在二调图层或是历年耕地层中属于耕地，则仍应定性为耕地。

房屋土地权属调查为项目用地提供基础数据，其重要性相当于一座大厦的基础，直接影响征地项目后续工作如征地补偿、劳动力安置、开工放样复验等能否顺利进行。由于房屋土地权属调查报告在办理用地预审、选址意见书以及启动征收土地预公告之前就已完成，等到征地财物补偿登记确认阶段才发现问题就为时晚矣，项目若强行推进，则会激化征地矛盾，不利于社会健康稳定发展。如果在房屋土地权属调查正式报告产生前，让被征地方核实一下初步的调查成果，必将减少很多错误。因此，建议在房屋土地权属调查阶段增加公示环节，公示内容包括预征地范围内各权利人的名称、地类（用途）、位置、范围、面积等重要信息，公示期满后征询被征地集体、权利人、属地规划资源所、镇相关部门对于权属调查结果的意见，若发现错误，则及时更正，从而使项目能最大程度地在初期拦截权属调查错误，保障后续征地工作顺利开展。

（三）土劳比增大与实情不符

简单来说，征地补偿安置人数=被征收的集体农用地面积÷土劳比，土劳比越大，安置人数越少。土劳比即人均农用地面积=征地前被征地单位集体农用地面积÷农业人数。农业人数为征地前被征地单位中年满16周岁的本市农业人数（含被征地时正在服兵役的战士），由属地公安派出所提供。目前浦东新区不少镇通过“土地换保障”的方式为农民提前办理了镇保，户口转为城镇户口，农用地交由镇有关部门集中流转。按此测算方式，不少村民已通过“土地换保障”转为城镇户口，导致农业人数减少，进而增大土劳比，有的生产队测算出的土劳比达到人均二十多亩，这显然不符合常理。等到有项目需要征地时，由于土劳比太大，出劳人数很少甚至无法出劳，这对于尚未办理“土地换保障”的村民是不公平的。这一问题目前已成为征地社会稳定风险评估中反映较多的问题，说明现有的土劳比测算方式已不适应社会发展需要，人保等部门应尊重客观事实，改进现有的测算方法。

追根溯源，可以发现问题的源头在于已经办理“土地换保障”的人员不再算作农业人员，导致土劳比增大。尽管在公安派出所户籍资料中，“土地换保障”人员已经是非农人员了，但从《土地管理法》的角度来看，其承包地在法律上并没有被国家征收，仍然是集体土地，这部分土地应该对应一定数量的劳动力。“土地换保障”这种形式是随着社会经济的发展出现的，因此，对农业人口的认定也应该根据新的社会发展情况重新界定，仅根据户口来认定是否为农业人员，已不适应现阶段社会发展形势的需求。对于已经通过“土地换保障”获得城镇户口的村民，由于其用来换取保障的土地在法律意义上并没有真正被征收，建议有关部门在统计农业人数时，将这部分“土地换保障”的村民仍计入农业人数，这样测算出的土劳比才是客观合理的。

三、面向项目全生命周期的征地工作展望

征地补偿一直以来都是一个深刻的社会命题，关乎社会能否持续稳定发展。长期以来，中央政府为不断完善征地制度作出了不懈努力。本文结合工作实际，跳出征地十一个步骤，从更宏观的项目全生命周期视角来研究征地，指出在方案设计、规划、预审选址、勘测定界、劳动力测算阶段存在着影响被征地者权益的三大问题，并提出了针对性建议，今后征地补偿工作应从项目全生命周期的视角来进一步统筹完善，在具体落实时还应注意以下几点：

一是加强部门协同。建设单位、方案设计单位、规划单位、审批部门在项目前期应密切协同，增强全流程、全周期的设计思维意识，建立有效的沟通联动机制，在项目初期共同把控风险。

二是加强现场踏勘。在项目前期，有关单位如果能多去实地走走，听听民众的心声，“夹缝地”、“荒草地”问题就能大大减少。因此，方案设计单位、规划编制单位、勘测定界单位不应只重视图纸上的成果，要走出办公室，结合现场实际情况，去主动发现、解决纸上成果落到实地时会出现的问题。若“闭门造车”，落到实地必会“翻车”。

三是探索有效的公众参与机制。公众参与的理念早已深入人心，但实施效果仍旧要打折扣。目前采用的是网上公告（示）和到被征地现场张贴书面形式的公告（示）。由于公告（示）的内容有较强的专业性，公众接受有一定的难度，建议在网上公告（示）和现场张贴公告（示）的基础上，增加宣讲这种形式，即由政府职能部门牵头，建设单位以及设计、规划、勘测、审批等部门到被征地村委会，对被征地农民、村委会工作人员进行通俗易懂的讲解和答疑，这种面对面的沟通方式将比书面告知有效得多。

四是充分发挥征地社会稳定风险评估的作用。首先，风险评估公司及工作人员应增强责任意识，不应只通过电话这种简单形式了解被征地者的意见，要主动参与征地过程中的关键环节，比如土地现状调查、财物补偿登记、听证环节，只有深入了解征地项目的情况，才能及时捕捉并挖掘潜在的风险点，真正发挥风险评估的预警作用。第二，提高评审专家的参与度。目前评审专家只是在评估报告完成后对报告进行评审，并没有真正参与征地过程，不能深入了解征地过程中的问题，所以这种评审意见总体来讲是缺乏针对性和深度的。因此，建议评审专家尽可能早些介入征地实施过程，参与征地现场踏勘，以专家的视角和专业性去洞察征地过程中存在的问题，了解镇、村集体以及村民的诉求，再对评估报告进行评审，这样可以提升评审意见的质量，也有利于协助政府部门决策。三是建设单位及政府相关部门对风险评估报告中提出的各项风险要做好应对方案。凡事预则立，不预则废，不忽视低风险，也不逃避高风险，争取在项目前期统筹好政府、建设单位、被征地权利人的利益愿景，创建更公平合理的补偿机制，有效化解风险，使重大工程项目能顺利推进。