新发展格局下推进中国境外经贸合作区建设研究※

内容提要:推进境外经贸合作区建设有助于畅通国内大循环,提升国际循环质量和水平,推动实现国内国际双循环有效联动、共同发展,对于中国加快构建新发展格局意义重大。中国境外经贸合作区建设在经历了早期探索、政策引导和快速发展三个阶段后,现已进入新发展格局下的转型升级阶段,呈现出分布广泛、类型丰富、模式多元等显著特点,但也面临着境外投资风险加大、总体布局有待调整、双边协调机制不健全、金融支持体系不完善、发展规划亟待优化、发展模式缺乏创新、难以融入当地社会等一系列突出问题和挑战。在加快构建新发展格局背景下,应强化统筹引领、完善政策支持、加强双边协调、健全风险防范机制、优化发展规划、创新发展模式、加强本土化建设,进一步推动中国境外经贸合作区建设。

一、引 言

中共二十大报告指出,“坚持高水平对外开放,加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”。当前,世界正处于百年未有之大变局,地缘政治冲突频发,保护主义愈演愈烈,国际政治经济格局发生深刻变化,外部环境不确定性不稳定性明显增加。与此同时,中国经济发展进入新阶段,经济增速逐渐放缓,要素禀赋持续改变,经济结构正发生历史性变化。以习近平同志为核心的党中央根据国内外形势变化提出构建新发展格局这一重大战略决策,对中国经济社会发展意义重大。新发展格局不是封闭的国内循环,而是更加开放的国内国际双循环。实行更高水平开放是构建新发展格局的必然选择和重要内容。而如何推进高水平对外开放,服务构建新发展格局,是当前的一个重要议题。

境外经贸合作区在中国推进高水平对外开放、构建新发展格局过程中扮演着重要角色。首先,境外经贸合作区是中国高水平对外开放的载体,有利于提升国际循环的质量和水平。境外经贸合作区为中国企业“走出去”提供良好的投资平台和完善的配套服务,帮助企业规避贸易壁垒、拓展海外市场、减少对外投资风险、降低海外生产经营成本,有效提高企业发展韧性和国际竞争力,助推中国企业高质量“走出去”(卢进勇和裴秋蕊,2019)。其次,境外经贸合作区是中国开展国际产能合作的主要形式,是国内国际双循环的重要联结点。一方面,境外经贸合作区引导中国传统优势产业有序转移,有助于优化国内资源要素配置、促进产业发展和转型升级,有利于畅通国内大循环和实现经济高质量发展;另一方面,境外经贸合作区是国内大循环的国际延伸,可以统筹运用国际国内两个市场、两种资源,推动中国产业加快融入全球产业分工体系,促进国内外产业协同发展,推动构筑由中国主导的产业链、价值链、供应链,实现国内国际双循环有效联动、共同发展(刘洪愧,2022;刘佳骏,2022)。最后,境外经贸合作区已成为深化国际合作的重要抓手,促进中国同东道国实现互利共赢,为构建新发展格局营造良好的外部环境。中国境外经贸合作区为东道国提供资金和技术支持,创造就业机会和税收来源,推动了东道国工业化、现代化进程,提升了当地居民的福利水平,促进了东道国的经济社会发展,成为双方合作共赢的成功示范(武汉大学“一带一路”研究课题组,2019)。在世界百年未有之大变局的新形势下,推进境外经贸合作区建设对于中国加快构建新发展格局具有重要意义。

既有关于中国境外经贸合作区的研究主要集中在以下三个方面:一是定性分析境外经贸合作区的建设模式及其理论逻辑。境外经贸合作区是中国企业对外直接投资的创新模式,其优势在于通过集群式投资最大限度降低成本、抵御风险,发挥规模效应和竞争优势(Bräutigam和Tang,2014;Masiero等,2017)。在形式上,境外经贸合作区借鉴了中国改革开放过程中经济特区建设的成功实践,是中国向其他发展中国家分享发展经验和发展机遇的平台(Bräutigam和Tang,2011;Dannenberg等,2013)。庞超然和霍建国(2019)从国际投资理论、新地理经济学和发展经济学等理论视角,系统阐述了中国推进境外经贸合作区建设的理论逻辑。二是量化评价建设境外经贸合作区的经济效应。建立境外经贸合作区显著提升了中国对东道国的直接投资水平,并且有效促进了中国在东道国直接投资效率的提升(张宏等,2021;Shi等,2022)。部分学者运用双重差分法模型发现建立境外经贸合作区促进了中国和东道国之间的贸易往来,并在整体上扩大了东道国的进出口贸易规模(严兵等,2021;李喆等,2022)。三是通过案例研究境外经贸合作区的建设经验。譬如,一些学者基于单案例研究法剖析埃及苏伊士经贸合作区、中国·印尼经贸合作区等典型合作区的建设模式和运行机制(冯维江等,2012;唐拥军等,2021)。近年来,学者们就中国在东南亚、非洲和“一带一路”沿线等区域建设的境外经贸合作区也展开了丰富的研究(刘晨和葛顺奇,2019;李进峰,2021;王淑芳等,2023)。

总体而言,在现有文献中,虽然对中国境外经贸合作区的研究比较丰富,但仍缺乏基于丰富数据的全域视角分析,难以给出系统的政策建议。与此同时,在“十四五”时期,境外经贸合作区建设对于加快构建“双循环”新发展格局的重要性日益凸显,但目前鲜有文献对新发展格局背景下推进中国境外经贸合作区建设问题进行深入讨论。本文可能的边际贡献主要体现在:一方面,借鉴李祜梅等(2019)、严兵等(2021)学者的研究,搜集整理中国商务部和中国国际贸易促进委员会等官方平台关于中国境外经贸合作区的公开信息,构建了包含200个样本的中国境外经贸合作区数据集,在此基础上梳理归纳中国境外经贸合作区的建设历程和现阶段显著特征,系统地总结了中国境外经贸合作区建设的实践经验,补充了现有关于中国境外经贸合作区建设的研究。另一方面,不同于以往研究,本文立足于新发展格局视角,试图厘清中国境外经贸合作区服务构建新发展格局的理论逻辑,剖析新形势下中国境外经贸合作区建设存在的突出问题和挑战,在此基础上提出推动中国境外经贸合作区建设的方案,为高质量建设境外经贸合作区和加快构建新发展格局提供借鉴。

二、中国境外经贸合作区的建设进展及主要特点

境外经贸合作区是投资国企业在境外投资建设的、享有一定政策支持的、具有集群效应的各类经济贸易合作区域,涵盖在境外建设的产业园区、工业园区、科技园区、物流园区、农业合作区、特殊经济区、自由贸易区等多种形式(詹晓宁和李婧,2021)。中国境外经贸合作区建设始于20世纪90年代,先后经历了早期探索、政策引导、快速发展三个阶段,现已进入新发展格局下的转型升级阶段(见图1)。当前,中国境外经贸合作区建设已取得初步成效,呈现出区域分布广泛、产业类型丰富、建设模式多元等显著特点。

图1 1992-2020年中国境外经贸合作区的建设情况(单位:个)数据来源: 根据中国商务部、中国国际贸易促进委员会、各省市商务厅以及各境外经贸合作区网站相关数据整理计算。图2、图3、表1同。

1. 中国境外经贸合作区建设的四个阶段

(1) 早期探索阶段。20世纪90年代初期,中国企业开始自发探索在境外建设经贸合作区,以满足自身发展需要和国际化战略部署。1992年,中国电气进出口有限公司投资开发越南铃中加工出口区,是中国境外经贸合作区建设的起点。此后,中国企业相继投资建设了华侨实业古巴加工贸易区、海尔美国工业园、塞拉利昂国基工贸园区等一批早期境外经贸合作区。同期,中国国内蓬勃发展的园区模式也受到广泛关注,一些发展中国家积极与中国园区建设企业展开合作,以期借鉴和复制中国园区开发建设的成功经验,例如,1998年天津泰达集团受邀赴埃及建设苏伊士湾西北经济特区。总体而言,这一阶段中国境外经贸合作区建设数量不多、规模较小、功能单一、发展也相对缓慢。

(2) 政策引导阶段。2005年,中国正式提出建设境外经贸合作区,并相继出台了《境外中国经济贸易合作区的基本要求和申办程序》《境外经济贸易合作区确认考核暂行办法》《关于推进境外经济贸易合作区建设的意见》等一系列政策文件,鼓励企业建设境外经贸合作区。在相关政策引导下,中国境外经贸合作区的建设工作趋于规范化,数量和规模也有一定提升,境外经贸合作区开始成为国内中小企业在境外集群式发展的重要平台。这一阶段,国家重点推进分布在15个国家的19个项目,其中一批规模较大、设施完善、发展规范的合作区被批准为国家级境外经贸合作区,例如:巴基斯坦海尔-鲁巴经济区、赞比亚中国经济贸易合作区、柬埔寨西哈努克港经济特区等,为后续推进境外经贸合作区建设提供了丰富经验(1)中国商务部:http:∥www.mofcom.gov.cn/article/zt_jwjjmyhzq/subjectm/201002/20100206777553.shtml,2023年5月30日。。

(3) 快速发展阶段。2013年,共建“一带一路”倡议的实施推动中国境外经贸合作区建设进入快速发展阶段。《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》明确提出,“以重点经贸产业园区为合作平台”,“探索投资合作新模式,鼓励合作建设境外经贸合作区、跨境经济合作区等各类产业园区,促进产业集群发展”。在“一带一路”倡议推动下,中国境外经贸合作区建设进程明显加快、项目数量迅速增加,纳入中国商务部统计范围的合作区数量达103个,位于“一带一路”沿线国家的合作区数量达80个,通过中国商务部、财政部确认考核的国家级合作区共计20个(2)中国国际贸易促进委员会境外产业园区信息服务平台:https:∥oip.ccpit.org/,2023年5月30日。。与此同时,国家进一步调整优化境外经贸合作区的建设工作,出台了《境外经济贸易合作区确认考核和年度考核管理办法》等政策措施,推动了境外经贸合作区质量和效益提升。截至2019年底,纳入中国商务部统计范围的境外经贸合作区累计投资419亿美元,入驻企业近5400家,上缴东道国税费43亿美元,为东道国创造就业岗位近37万个,其中位于“一带一路”沿线国家的合作区累计投资350亿美元,上缴税费超30亿美元,创造就业岗位32万个(3)中国商务部:《中国对外投资合作发展报告2020》。(4)中国商务部:http:∥www.mofcom.gov.cn/article/xwfb/xwrcxw/202001/20200102927745.shtml,2023年5月30日。。

(4) 转型升级阶段。“十四五”时期,中国进入新发展阶段,对境外经贸合作区建设提出了新的要求。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》指出,“坚持企业主体,创新境外投资方式,优化境外投资结构和布局,提升风险防范能力和收益水平”。《“十四五”商务发展规划》中进一步明确,要“高质量建设境外经贸合作区”,“打造一批具有区位优势、产业定位清晰、运营管理先进、生态效应明显、建设效果突出的合作区”。在这一阶段,要进一步提升中国境外经贸合作区的建设水平,推动境外经贸合作区转型升级和提质增效,推动境外经贸合作区实现高质量发展,打造高水平对外开放的重要节点和平台,使境外经贸合作区建设成为加快构建新发展格局的有效路径。

2. 中国境外经贸合作区建设的主要特点

(1) 区域分布范围广,集中建设在“一带一路”沿线国家。截至2020年底,中国已经建成或正在建设的、具备一定规模的境外经贸合作区数量达200个,广泛覆盖亚洲、非洲、欧洲、美洲和大洋洲五大地理区域的60个国家(5)参考李祜梅等(2019)、严兵等(2021)的研究,手动搜集整理了中国商务部、中国国际贸易促进委员会、各省市商务厅以及各境外经贸合作区网站上有关中国境外经贸合作区的公开信息,包括境外经贸合作区名称、类型、建设时间、建设主体、认定级别以及东道国等内容,下文有关中国境外经贸合作区的信息如无特殊说明均以此为依据。。从分布区域看,中国境外经贸合作区主要位于亚非欧地区,合计193个,占比达97%,其中位于东南亚、东欧和东非地区的合作区数量较多,分别有50个、46个和35个,合计占比超65%(见图2)。从分布国家看,中国境外经贸合作区集中建设在“一带一路”沿线国家。目前中国在30个“一带一路”沿线国家建有135个境外经贸合作区,占比近68%,其中位于“丝绸之路经济带”的俄罗斯、哈萨克斯坦以及位于“21世纪海上丝绸之路”的印度尼西亚、柬埔寨、越南等国家是中国境外经贸合作区的主要聚集地(见图3)。与此同时,中国在埃塞俄比亚、尼日利亚、坦桑尼亚等与中国签署共建“一带一路”谅解备忘录的非洲国家也建有大量的境外经贸合作区。总体上,中国境外经贸合作区呈现出“广泛分布、趋向集中”的布局特点。

图3 中国境外经贸合作区的国家分布情况(单位:个)

(2) 产业类型更加丰富,转型升级趋势明显。根据功能定位和主导产业的不同,中国现有境外经贸合作区可以分为加工制造型、农业产业型、综合发展型、资源利用型、商贸物流型和科技研发型六种类型(见表1)。其中,加工制造型合作区开发最早、发展最为成熟,也是目前建设数量最多的类型,合计64个,占比32%,多分布于柬埔寨、越南、埃塞俄比亚等与中国产能契合度较高的发展中国家和最不发达国家。农业产业型合作区数量位列第二,超六成的农业产业型合作区位于“一带一路”沿线国家,体现了中国农业与沿线各国农业的优势互补、共同发展。近年来,综合发展型合作区数量明显增多,已达34个,这类合作区多建于2015年之后,起步时间较晚,而且大多是在加工制造型合作区的基础上进行升级转型,目前仍处于起步阶段。资源利用型合作区数量也相对较多,主要建设在俄罗斯、印度尼西亚等资源丰富的国家。在所有合作区类型中,商贸物流型合作区和科技研发型合作区数量较少,目前建设商贸物流型合作区16个,占比仅8%,建设科技研发型合作区10个,占比仅5%。整体而言,中国境外经贸合作区类型多元丰富,但仍以劳动密集型产业和资源密集型产业为主导,向多元化、综合化、高级化转型升级的趋势正在逐渐显现。

表1 中国境外经贸合作区的主要类型

(3) 建设模式趋向多元,民营企业发挥重要作用。在“政府引导、企业为主、市场运作”的建设框架下,中国不断探索和实践多样化的境外经贸合作区建设模式,主要包括:一是双边政府大力推动的建设模式,这类合作区建设对推动两国互利合作具有战略意义,如中白工业园、尼日利亚莱基自由贸易区、赞比亚中国经济贸易合作区等;二是专业的园区开发企业为主导的建设模式,这种模式有利于复制国内园区建设经验以及实现国内园区和境外经贸合作区的互动发展,例如天津泰达集团参与建设的埃及苏伊士经贸合作区;三是民营企业为主导的建设模式,这种模式通常由具备一定产业基础和国际运营经验的行业领军企业作为建区企业,可以是企业自主建设或企业联合建设,如江苏其元集团建设的埃塞俄比亚东方工业园、红豆集团联合国内其他民营企业以及柬埔寨企业共同建设的柬埔寨西哈努克港经济特区等(叶尔肯·吾扎提等,2017)。当前,民营企业已成为中国境外经贸合作区建设的主要力量,在全球范围内,民营企业共计建立了127个境外经贸合作区,占比64%;在“一带一路”沿线国家,由民营企业建设的境外经贸合作区占比近七成;在通过中国商务部、财政部确认考核的20个国家级境外经贸合作区中,民营企业建设的合作区数量达13个。

三、中国境外经贸合作区建设面临的突出问题和挑战

在新发展格局下的转型升级阶段,中国境外经贸合作区建设前景广阔,共建“一带一路”不断推进和RCEP生效实施等一系列区域经济合作的发展也为境外经贸合作区建设带来了新的机遇。但与此同时,在百年未有之大变局的新形势下,内外部环境深刻变化,中国境外经贸合作区建设还面临着诸多问题和挑战。因此,需要及时研判和准确认识制约中国境外经贸合作区建设的关键因素,以期破解难点、痛点、堵点,进一步推动境外经贸合作区发展。

1. 东道国投资环境趋向复杂,境外经贸合作区建设风险隐患加大

良好的投资环境是推进境外经贸合作区建设的重要保障,但在全球经济不确定性增加、地缘政治博弈加剧、全球性危机频繁发生的背景下,东道国投资环境也趋向严峻复杂,中国境外经贸合作区建设面临东道国政治经济不稳定、营商环境复杂多变、安全形势不容乐观等多方面的挑战。根据世界银行《2020年营商环境报告》,中国境外经贸合作区所在的60个国家的营商便利度平均得分为65,平均排名第88名,远远低于经合组织高收入经济体的平均水平,其中近一半东道国的营商便利度尚未达到全球平均水平(6)根据世界银行《2020年营商环境报告》提供的数据计算所得。。CROIC-IWEP国家风险评级量化评估了2022年中国企业所面临的东道国投资环境风险,其中包含了47个中国已建设境外经贸合作区的国家,结果显示低风险国家仅4个,中等风险国家达32个,高风险国家11个,较高的投资风险主要体现在经济基础薄弱、内部冲突不断、偿债能力较弱、社会安全隐患等方面(7)根据中国社会科学院国家全球战略智库国家风险评级项目组和中国社会科学院世界经济与政治研究所国际投资研究室《中国海外投资国家风险评级报告(2022)》提供的数据计算所得。。总的来看,东道国投资风险普遍较高、营商环境较差,推进中国境外经贸合作区建设面临一定困难。

2. 存在盲目投资和分布集中现象,总体规划布局有待调整优化

中国境外经贸合作区建设在整体统筹和战略布局方面仍有待完善。当前境外经贸合作区建设发展较快,甚至出现了盲目投资现象。中国境外经贸合作区总数已达200个,约占全球境外经贸合作区数量的十分之一,其中在2013-2018年建设的境外经贸合作区数量高达116个。除国家级境外经贸合作区外,各地还培育了一批省级、市级境外经贸合作区以及大量企业自发“走出去”建设的合作区。部分地区将境外经贸合作区建设指标化,拟培育合作区数量偏多、规模偏大,加之企业自身也存在一定局限性,可能会诱发盲目投资问题,造成资源浪费,从长期来看还会导致国内产业空心化,削弱中国制造业优势,不利于构建新发展格局。与此同时,现有境外经贸合作区的分布格局也不尽合理。由于发达国家投资壁垒高筑,加之中国向外转移产业主要集中在劳动密集型和资源密集型行业,遵循比较优势和梯度转移的基本规律,中国94%的境外经贸合作区分布在发展中国家和最不发达国家,仅有12个境外合作区分布在西欧、北美等发达地区。这种分布格局在一定程度上有利于开展产能合作、拓展国际市场、获取外部资源,但不利于中国利用发达国家的技术、资本、人力等先进生产要素,对于中国实现价值链攀升和构建新发展格局的作用相对有限。此外,中国境外经贸合作区集中分布在东南亚、东欧和东非地区的发展中国家,存在重复建设和扎堆现象,区域内相互竞争十分激烈。譬如,中国企业在柬埔寨、老挝、越南三个彼此相邻、资源禀赋相近的国家共建设26个境外经贸合作区,极易造成相互牵制和恶性竞争。

3. 双边沟通协调机制尚不健全,东道国政府支持力度不足

境外经贸合作区涉及母国政府、东道国政府、建区企业和入区企业等利益主体,其建设运营具有复杂性和特殊性,需要多方协作,才能实现互利共赢。为了增强投资吸引力和降低建设运营风险,建区企业需要积极向东道国政府争取政策优惠,并通过东道国政府协调解决各类问题,但由于双方地位不对等、信息不对称,建区企业在与东道国谈判时往往处于劣势地位,沟通协调成本较高,相关诉求难以实现,无法有效维护企业权益。因此,除建区企业自身努力外,还需要双边政府建立就合作区开发建设事宜的综合协调机制,不断加强双边政府间的沟通交流,使东道国政府积极参与到中国境外经贸合作区建设中,并提供有效的政策支持。然而,目前只有通过中国商务部、财政部确认考核的国家级境外经贸合作区获得了双边政府的有力支持,大多数境外经贸合作区没有被纳入到双边或多边合作机制。由于缺乏双边政府长效沟通协调机制,东道国政府对中国境外经贸合作区建设参与程度不高、支持力度不足,不能为合作区建设运营提供良好的政策环境和完善的制度保障,制约了中国境外经贸合作区的进一步发展。

4. 金融支持体系不完善,境外经贸合作区普遍面临融资难题

境外经贸合作区建设存在资金投入大、投资周期长、投资回报率低等特点,加之中国境外经贸合作区在建设模式上多以民营企业独资为主,与国有企业、东道国及其他国家企业合作较少,建区企业往往承担巨大风险和成本。同时,中国境外经贸合作区广泛分布在发展中国家和最不发达国家,东道国金融市场普遍发展不成熟,因此,资金短缺成为制约中国境外经贸合作区建设的主要瓶颈。目前针对中国境外经贸合作区建设的金融支持体系尚不完善,2019年中国商务部与联合国开发计划署的调查研究显示,61%的境外经贸合作区没有获得任何类型的金融支持,39%的境外经贸合作区获得了银行的金融支持(8)中国商务部国际贸易经济合作研究院和联合国开发计划署驻华代表处:《中国“一带一路”境外经贸合作区助力可持续发展报告》。。有关中国境外经贸合作区建设的融资政策措施较少,政府给予的财政补贴难以满足境外经贸合作区的建设需求,而政策性金融机构要求较高、项目审查严格,大多数建区企业融资渠道单一、融资工具有限,也无法通过企业债券进行融资,只能依靠自有资金和境内外商业银行贷款。但中国商业银行在境外分支机构少、职能相对有限,银行全球授信体系不完善,不能利用境内投资主体的授信额度,境外资产也难以进行质押贷款,导致中国境外经贸合作区建设长期面临融资难题,不利于其健康持续发展。

5. 境外经贸合作区缺乏长期发展规划,发展模式亟待创新

尽管中国境外经贸合作区建设在数量和规模上已经取得较大进展,但由于大部分合作区起步时间较晚,企业“走出去”建设合作区的经验不足,现有境外经贸合作区普遍缺乏科学合理、系统全面的长期发展规划,导致合作区建设的质量和效率不高。具体体现在,境外经贸合作区发展定位不清晰,主导产业规划不科学,在实际建设过程中追求“短平快”造成合作区内产业分散,大多是在建区企业带动下形成的同类企业简单聚集,没有形成上下游紧密衔接的产业链供应链,“筑巢引凤”效果不佳,产业集群效应不强。同时,境外经贸合作区在发展模式上相对滞后、缺乏创新,尚未形成可靠的盈利模式,仍以自营产业、出租土地厂房和提供物业管理等为主,缺少多元化收入来源和高附加值服务。加之受基础设施建设滞后、公共服务体系不完善、宣传推介力度不足等因素制约,长期以来境外经贸合作区招商进程缓慢,投资回报率低下,难以实现可持续发展。在2019年商务部调研的42个境外经贸合作区中,仅有5个合作区实现了持续可观的盈利。

6. 境外经贸合作区面临“水土不服”困境,本土化经营水平有待提高

融入东道国社会环境、实现本土化发展是推进境外经贸合作区建设的前提条件和重要内容。然而,中国企业“走出去”历史较短,在建设境外经贸合作区过程中普遍存在“水土不服”现象,“孤岛效应”和“飞地效应”十分显著。首先,企业国际化面临制度障碍和跨文化障碍,由于存在语言、文化习俗、民族宗教等方面的差异,建区企业和入区企业难以在较短时间内充分适应东道国的整体环境。其次,境外经贸合作区建设缺乏国际化人才和本土专业化人才,境外经营管理能力不足,可能会与本地员工产生交流障碍,引发劳工问题等冲突矛盾,加大境外经贸合作区建设的风险和成本。最后,境外经贸合作区建设的社会效益也有待提升。在“走出去”过程中,企业社会责任问题没有受到充分重视,建区企业参与当地社会活动不足,不了解当地居民需求,惠及当地居民数量有限。部分入区企业缺乏绿色发展意识,不注重保护东道国生态环境,引发当地居民不满,阻碍了中国境外经贸合作区的建设进程。

四、新发展格局下推进中国境外经贸合作区建设的对策建议

加快构建新发展格局要求中国境外经贸合作区要更好地利用国际国内两个市场、两种资源,提升在全球配置要素资源的能力,推动构筑由中国主导、稳定安全、内外融合的产业链供应链,助力提升国内大循环效率和提高国际循环质量水平,推动实现国内国际双循环有效联动、相互促进。面对新要求,推进中国境外经贸合作区建设需要从国家层面和境外经贸合作区层面同时发力,通过强化统筹引领、完善政策支持、健全风险防范机制、加强双边协调、优化发展规划、创新发展模式、加强本土化建设等方式,推动中国境外经贸合作区实现高质量发展,使其更好地服务构建新发展格局。

1. 完善风险防控长效机制,防范化解境外经贸合作区建设风险

安全稳定的投资环境是境外经贸合作区建设的基本前提。在全球经济不确定性加剧、国际投资环境深刻变化的背景下,完善境外投资风险评估、预警和管理机制,降低境外投资风险,对于推动境外经贸合作区健康发展尤为必要。一方面,企业在投资建设境外经贸合作区之前应做好尽职调查工作,全面考察东道国投资环境,不仅要充分了解东道国的宏观经济金融形势、地缘政治环境、政治制度质量、社会治安状况等基本国情,还要深入分析东道国在外资准入、外汇管理、产业发展、劳工标准和环境保护等方面的法律法规,优先选择地缘环境安全、政治经济稳定、营商环境便利的东道国投资,尽可能降低境外经贸合作区建设面临的不确定性和风险。另一方面,在国家层面加强境外投资监管,防范境外经贸合作区建设风险。为保障“走出去”战略顺利实施,国家制定了《对外投资合作境外安全风险预警和信息通报制度》等多项境外投资风险防范政策。在此基础上,应进一步完善境外经贸合作区建设的风险防控机制,探索构建境外投资法律制度体系,将境外投资促进、服务、监管法制化,明确投资主体行为和权利义务,规范境外投资行为,切实防范风险。同时,强化政府在监督管理、风险预警、信息发布等方面的公共服务职能,建立由政府相关部门、法律服务机构、金融机构等多方参与的境外经贸合作区建设风险监控服务平台,做好东道国风险评估、商业环境预警以及制定风险应对方案等工作,帮助企业防范化解境外经贸合作区建设风险。

2. 加强顶层设计和统筹规划,稳妥有序推进境外经贸合作区建设

目前境外经贸合作区建设存在盲目投资和分布集中现象,应做好顶层设计和统筹规划引导境外经贸合作区科学合理布局和健康有序发展。首先,从国家层面加强对境外经贸合作区的统筹管理和规划引导。结合加快构建新发展格局的要求,制定系统性境外经贸合作区建设行动方案,包括合作区的区位选择、规划布局、功能分类等方面的指导意见及相关政策措施,完善各级境外经贸合作区的认定标准和考核管理办法,健全境外经贸合作区统计制度,对境外经贸合作区建设情况进行跟踪调研,建立动态评估机制和科学评价体系,重视境外经贸合作区建设的质量和效率,整治盲目投资、重复建设现象,引导境外经贸合作区合理布局、有序发展。其次,加强国内外统筹协调发展,以境外经贸合作区为抓手,鼓励企业“走出去”助推国内产业结构升级,并注重防范因制造业外迁而导致国内产业空心化问题。在国际产业转移过程中,引导境外经贸合作区建设与国内产业结构升级形成良性互动,在推动失去比较优势的劳动密集型产业向外转移的同时,国内要重点培育新兴产业和高端制造业,使国内产业结构不断优化、国际分工地位持续提升(刘佳骏,2022)。最后,要充分发挥境外经贸合作区的开放平台作用,促进境外经贸合作区融入高水平对外开放和共建“一带一路”倡议,推动境外经贸合作区与国内自贸试验区、边境经济合作区等开放平台的协同发展,探索引导合作区项目返程投资、建设“两国双园”等促进双向投资的新模式,将境外经贸合作区打造为内外联通枢纽和双循环发展支点。

3. 健全双边政府协调机制,为境外经贸合作区建设提供制度保障

境外经贸合作区建设需要母国政府和东道国政府的共同参与和大力支持,应建立健全双边政府协调机制,不断加强政府间沟通交流,为境外经贸合作区的顺利发展提供政策和制度保障。在这一方面,新加坡境外经贸合作区的成功实践对中国境外经贸合作区建设具有借鉴意义。在新加坡模式中,政府在境外经贸合作区建设过程中起到主导作用,一方面,通过签订自由贸易协定、投资协定等方式为企业建设境外经贸合作区争取优惠政策和提供安全保障;另一方面,新加坡境外经贸合作区是两国政府间合作项目,不仅有两国政府共同建立的国家层面协调委员会负责合作区的建设推进和政策落实,还有由新加坡政府、政联公司与东道国政府建立的合资公司负责合作区的运营管理,例如,中新苏州工业园建立了三个层面的领导和工作机构,在中新两国政府的支持下,发展为“国际合作的成功范例”(关利欣等,2012)。参考这一模式,中国在推进境外经贸合作区建设过程中,应坚持共商共建共享理念,兼顾两国利益平衡,通过利益共享激发东道国政府参与境外经贸合作区建设的积极性。加强中国政府与东道国政府的沟通交流,建立政府间磋商机构,形成双边长效沟通协调机制,促使东道国为合作区建设提供持续有效的政策支持。同时,推进多双边自贸协定和投资协定的签署和升级,加强“一带一路”建设的政策沟通,加强中国与东道国的贸易投资便利化建设,助力优化东道国营商环境,降低境外经贸合作区建设成本和风险,便利入区企业生产经营,为境外经贸合作区建设和发展创造良好的政策环境(于津平和刘依凡,2023)。

4. 强化金融支持政策,着力纾解境外经贸合作区融资难题

完善的金融支持政策可以有效缓解境外经贸合作区融资难题,推动境外经贸合作区实现健康持续发展。一是拓宽境外经贸合作区融资渠道,鼓励民营企业与国有企业、当地资本及国际资本加强合作,实现融资渠道多元化,以境外经贸合作区为平台,实现多方参与、合作共赢。二是丰富创新融资方式,盘活企业境外资产,规范开展内保外贷等业务,鼓励有实力企业在境外发行人民币债券,进一步改善境外经贸合作区融资难现象。推动商业银行在境外设立分支机构,提升其贷款职能,简化贷款手续,完善境外企业信用评估机制,提供一站式投融资服务,支持境外经贸合作区建设(武汉大学“一带一路”研究课题组,2019)。三是充分发挥财政政策和开发性金融的支持作用。尽快出台相关财政支持政策,用好外经贸发展专项资金,支持国家级、省市级境外经贸合作区建设,缓解重点项目的资金压力。积极发挥亚投行、丝路基金、国家开发银行等开发性金融机构的作用,为境外经贸合作区建设提供融资支持。

5. 优化发展规划、创新发展模式,实现境外经贸合作区可持续发展

科学制定发展规划、明确产业功能定位和创新发展模式是推进境外经贸合作区建设的首要任务。首先,建区企业应因地制宜,立足东道国区位优势、要素禀赋及产业基础,结合自身特点和行业优势,制定系统全面、科学合理的发展规划,明确合作区产业定位,吸引龙头企业、重点项目入驻,发挥其示范引导作用,带动上下游相关企业集聚,整合产业链上下游资源,形成规模优势和集群效应,同时推动国内企业与境外企业产业链相互关联,实现“以内促外、内外联动”的互动局面。其次,把握新一轮产业变革机遇,将数字经济融入境外经贸合作区建设中,创新境外经贸合作区发展模式。加工制造型、商贸物流型和科技研发型合作区应积极展开数字化建设,加强数字技术应用,提升数字化管理服务水平,推动入区企业实现生产方式和商业模式转型,推进产业数字化和数字产业化,提升境外经贸合作区建设质量、效率及国际竞争力。同时,境外经贸合作区应积极与国内跨境电商综合试验区进行合作,共同建设“海外仓”,实现境外经贸合作区转型升级,促进国内国际双循环联动发展。最后,境外经贸合作区要全面提升建设运营能力,实现多元化经营管理,提供全方位、全产业链的便利化服务,从低端服务拓展到高附加值服务,拓宽收入来源,提升盈利水平,推动境外经贸合作区实现可持续发展。

6. 加强本土化建设、切实履行社会责任,树立境外经贸合作区良好形象

推进本土化发展战略、践行企业社会责任和绿色发展理念,能够保障境外经贸合作区建设工作顺利开展。首先,建区企业和入区企业应充分了解并尊重东道国的风俗习惯和宗教信仰,严格遵守东道国法律法规,增进跨文化了解,避免发生冲突矛盾。要因地制宜地调整建设思路,建立与本土规则相对接的经营理念,加强对本土人才的开发培养,打造本土化人才供应管理体系,充分利用本土化人才优势,提高境外经贸合作区的适配性,加速融入当地社会,实现本土化发展。其次,建区企业和入区企业应强化社会责任意识,树立为当地服务的理念,主动了解当地居民需求,积极开展捐赠、赞助等社区公益活动,着力推进当地基础设施建设,助力提高当地教育、医疗等公共服务水平,争取当地居民、社区及政府的支持,构建区内区外紧密互动的社会关系,为境外经贸合作区建设营造良好环境。再者,建区企业和入区企业要重视生态环境保护工作,加强环境管理体系建设,注重新能源、环保技术的应用,要坚持绿色发展理念,推动绿色生产经营,有效降低当地外部环境成本,树立境外经贸合作区绿色发展的良好形象。最后,境外经贸合作区建设应重点关注并积极践行ESG投资理念,主动对标高水平的环境、社会和治理规则,探索建设ESG示范合作区,打造先行优势,贡献“中国方案”,高质量建设境外经贸合作区,促进东道国包容性增长,推动中国同东道国实现互利共赢,助力构建新发展格局。