国有控股上市公司内部监督的法治路径：问题、需求与实现

张雅洁 刘晓蕾

党的二十大报告提出：“深化国资国企改革，加快国有经济布局优化和结构调整，推动国有资本和国有企业做强做优做大，提升企业核心竞争力”，为国资企业改革提出根本遵循。在中国特色社会主义市场经济体系中，国有企业是推动经济发展的主力军，国有企业内部监督体系在企业治理中发挥着重要作用。在社会主义新时代，加强国有控股上市公司内部监督的法治建设是提高国有控股上市公司内部控制效能的重要举措，也是实现建设世界一流企业目标的重要手段。在法治层面加强对国有控股企业内部控制的完善，有助于优化国有控股上市公司的治理能力，促进企业的可持续发展，切实保障国有控股上市公司的利益。2021年12月和2022年12月全国人大常委会分别审议通过《中华人民共和国公司法（修订草案）》和《中华人民共和国公司法（修订草案二次审议稿）》，对国有企业的法律规定予以丰富和调整。因此，本文以《公司法》的修订为切入点，分析国有控股上市公司内部监督法治建设的现状，进而对国有控股上市公司内部监督法治建设中存在的问题进行深度分析，并提出具有针对性的解决方案。

一、国有控股上市公司内部监督之特殊性

上市公司治理是一项系统性的工程，需要科学配置权责和监督机制，在这个过程中，有两种不同类型的监督力量。外部监督是从外部引入的辅助监督力量。它包括市场机制和政府监管部门等。市场机制通过投资者和市场竞争来监督上市公司的行为，政府监管部门则通过制定和执行法律法规来规范公司行为。这些外部监督力量的作用是确保上市公司遵守法律法规，保护投资者权益，维护市场秩序。内部监督是公司内部自身的监督举措。它包括公司内部机关的分权和问责制度。通过建立明确的职责分配和问责机制，确保公司能够实现有效的治理。

当前，国有控股上市公司的内部监督结构主要由《公司法》和中国证券监督管理委员会的《上市公司治理准则》等规范来确定。这些规范提供了国有控股上市公司内部监督的基本框架和要求。然而，要理解国有控股上市公司内部监督的法律构造，还需要在一般的上市公司机关职权分配和监督模式的基础上，提炼出适应国有控股公司特殊情况的因素。这意味着需要考虑国有控股公司的特殊性质和国家对其的特殊要求，以制定更适合的内部监督机制。

（一）前置基础：公司治理中内部监督的一般结构

公司治理结构是指公司内部通过组织机构和有效工作来实现公司的运营与发展。上市公司的主要职权机关包括股东会、董事会、监事会和经理层。股东大会被认为是公司的最高权力机构。董事会负责向股东大会报告工作并行使经营决策权和执行职能。根据需要，董事会可以设立专门委员会，如战略委员会、薪酬委员会和审计委员会等作为辅助机构。监事会由股东和职工代表组成，监督公司董事和其他高级管理人员依法履职。经理由董事会选聘，负责组织实施股东大会和董事会的重要决议，主持公司的日常经营管理工作。

公司内部需要设置监督机制的根本原因是防范某些公司实控人，即使他们自己也是股东，仍然可能出于个人利益而牺牲公司利益，也即委托代理问题，是由于信息不对称和不完全信息引起的激励约束困境。外部监管相比于内部监督，不太可能获得更多的信息和进行更强的经济环境状态分析。因此，具体负责决策和经营的董事和经理既需要被监督，以防止他们的机会主义行为，同时他们自身也因为拥有信息优势和知识垄断而成为上市公司内部监督的重要主体。这在现行的公司法中体现为信义义务规则。监事会是《公司法》明确规定的公司监督机关，负责监督公司的财务状况和董事、高级管理人员的职务行为。股东会也具有监督作用，通过对董事的选任和罢免来实现监督威慑。董事会也承担一定的监督职能，主要通过对经理层的任免权来实现。此外，上市公司还设立独立董事和审计委员会作为常态化的监督手段（林一英等，2022）。独立董事具有独立性、专业性和经验性等要求，通过特别职权发挥监督职能。审计委员会由董事构成，独立董事占多数并担任召集人，负责监督和评估公司的审计工作、内部控制以及法律法规和公司章程的遵守。

首先，监事会作为公司法规定的基本监督机关，具有保障公司治理有效性和合规性的重要职责。监事会不仅负责监督公司的财务状况，还着重监督董事和高级管理人员的职务行为，以确保他们在履行职责时不违反法律、法规或公司章程。监事会通过对公司的财务报告和内部控制的审核，监测公司的经营状况和风险管理，并提出建议和警示。当董事或高管的行为违法损害公司利益时，监事会有权要求其纠正行为，并向股东大会提出罢免建议，维护公司和股东的权益。

其次，股东大会在公司治理结构中具有重要的监督作用，可以通过任免董事来直接参与公司的决策和控制。股东大会是公司最高权力机构，股东通过投票表决决定公司的重要事项，如董事会的组成、业务计划的批准以及财务报表的核准等。股东大会有权选举非职工代表的董事和监事，这样能够确保不同利益相关方的代表参与公司治理，从而实现多元化和公正性。此外，股东大会还可以解除董事的职务，在董事任期届满之前对其进行评价和控制，以确保董事会的高效运作和责任履行。

最后，随着公司的组织扩张和代理权下放，董事会开始承担起对经理层的监督职能，以保护公司和股东的利益。董事会通过行使对经理层的任免权来发挥监督作用，确保经理层具备适当的能力和道德素质，以合理履行其职责。对于上市公司而言，除了任免机制外，设立审计委员会和独立董事是常用的监督手段。独立董事应具备独立性、专业性和经验性，他们独立于公司的经营层，能够独立评估和监督公司的运作，避免利益冲突和潜在的不当行为。审计委员会由董事构成，其中独立董事占多数并担任召集人，负责监督和评估公司的审计工作、内部控制等重要事务，以增强公司治理的透明度和有效性。这些机制和职能的建立有助于提高公司的监督能力和风险管理水平，确保公司健康、可持续地发展。

基于以上，当前的《公司法》通过设置多元的机关，形成了基本的公司治理结构和错综复杂的监督模式。立法者试图通过权力机关（股东大会）、执行机关（董事会和经理）、监督机关（监事会）的分层结构。通过这种分层结构和权力平衡机制，不同机关相互制约，形成内部的监督网络，以实现对董事和经理的直接监督。这样的设计旨在确保公司治理的有效性和合规性，提高公司的运营质量和透明度，保护股东权益和公司利益。

（二）国有控股上市公司内部监督的特殊性

相较于民营企业而言，国有企业肩负着比较复杂多样的经济职能和社会职能。同时，基于上市公司内部治理的复杂性和紧迫性，最新发布的《公司法》草案二审稿对“国家出资公司”的组织机构进行了专章规定，并完善了上市公司的治理规则。而由于国有公司内部治理结构存在特殊性，其内部监督规则和机制必然不同于一般上市公司，这种特殊性在国有控股上市公司治理结构中表现得更为明显。

一方面，从监督主体来看，国有控股上市公司的内部监督呈现严肃性和多元化的特征。国家作为控股股东很大程度上限制了公司股份的流通份额和流通频率，增加了上市公司在资本市场中对于金融风险的抵御能力，其内部监督主体相较于一般上市公司而言存在一定差别。从严肃性角度看，国有控股上市公司实行以“董事会”为经营管理核心、以“党委会”为政治领导核心的“双核心”内部治理结构，党委会对公司内部治理进行政治层面的监督，以保证国有控股上市公司发展的政治方向。草案二审稿在第170条也明确了党组织作为治理主体的法律地位，有效破除了委托代理中所有者缺位的现实困境。从多元化角度看，在国有控股上市公司的内部组织架构中，国有资产监督管理委员会（以下简称“国资委”）代表国家行使出资人的权利、履行出资人的义务，而股权所有权和收益权最终归国家所有。在委托代理视域下的企业产权配置架构中，仅有控制权而无收益权会使经济人缺乏实现最优产出的正向激励（卢现祥和朱巧玲，2007），导致控制权实际效能降低以及权力再度分散的问题。基于对权责利的合理配置要求，以国资委为代表的控股股东、董事会、经理层构成了国有控股上市公司的多元化内部监督主体。同时，国有控股上市公司采取公司治理的组织架构，其董事会（含下设的审计委员会）、监事会、独立董事同样具有相应的监督权限，至此，其内部的约束制衡监督机制呈现出多线程交错模式。但是，在实际运行中，为保证控制权以及权力的集中性，党组织成员与董事会、经理层普遍存在人员混同，原有的内部监督机制存在职能重叠、权力虚置的困境。

另一方面，从权力配置来看，国有控股上市公司的内部监督呈现出向控股股东倾斜的趋势。基于不同的立法模式和理论架构，对于公司决策权力的配置形成了股东会中心主义、董事会中心主义以及经理中心主义的三种模式（潘林，2022）。从现行《公司法》的规范内容来看，我国的公司内部分权模式既非股东会中心主义，又非董事会中心主义（梁上上，2005）。但从控股股东的特殊性来看，国有控股上市公司中的国家意志因素促使其内部治理权力分配向控股股东倾斜。在国企改革实践中，要以确保国家对国有企业和国有资产实现严密控制为前提，以现代企业制度和现代化的治理结构盘活国有资产、释放国有企业的经营活力（刘凯湘，刘晶，2021）。国企改革的目的在于以所有权与经营权分离的方式，通过分解控制权以拓宽其实现方式，最终实现国家对于企业控制权的强化。（周游，2017）在国有企业中，其所有权归属于全体人民，国家充当代理人的角色；而在国有企业的现实组织架构中，国资委属于国家的代理人，国有企业的管理人员则是国资委聘请的企业董事、高管、经理。为保证国家对于企业的控制权，防范国有资产流失风险，在多层级的委托代理关系中仍然要强调控股股东的核心控制权，保留重要经营决策权以保证国有企业作为国民经济支柱的重要地位。由此看来，国有控股上市公司的内部治理模式在制度设计和实际运行中更偏向于股东会中心主义的理论架构。因此，国有控股上市公司的内部监督呈现出以控股股东为核心的权力配置特点。

二、内部需求：国有控股上市公司内部监督引入法治路径的结构动因

（一）分工细化：法治路径对监督方式的专业化改造

国有控股上市公司内部监督中的法律监督和政治监督是密不可分的两个方面，二者相互补充，互为依托，共同组成健全的内部监督体系，以确保国有控股上市公司的健康发展。国有控股公司作为政府的重要产业投资者和战略性市场主体，不仅仅是为了盈利目的而成立，而且还拥有国家战略性、公共利益性等特殊属性。因此，在运作上需要考虑公共利益等因素。同时，国有企业的管理也要考虑到股东利益和社会公众利益的平衡，不仅要注重企业经济效益，还需要重视环保、社会责任等方面的影响。有学者指出，通过建立企业内部审计、财务、党建等有效协同的监督机制（孙从从，2020）。监督方式的科学分工涉及多个问题，其中一个关键问题就是如何协调党组织与上市公司监督部门的关系，确保不同监督部门的职责和权力得到协调和平衡。

监督方式的科学分工和监督职能的有效发挥需要国有控股上市公司人员职责定位清晰、公司内部人员构成相对独立。国有企业中党组织的根本目的在于贯彻落实党的基本路线、方针政策和各级党委的决策部署，发挥党支部和党员的先锋模范作用，推动企业经济、政治、文化等多方面的发展。国有企业党组织的监督职能是指对企业内部党员、干部以及企业管理和决策的行为进行监督和管理，防范和纠正各种违规行为，保证企业的正确运行和发展。党管干部、党管人才是党领导干部队伍建设的基本原则，旨在推动坚定正确的政治方向、优化干部人才队伍、提高干部人才队伍素质和能力，以及加强党的组织领导和管理监督。在国有控股公司中，党组织应该依据党管人才的原则，发挥其组织领导和管理监督作用，确保董事、高级管理人员等人才在思想、政治、业务素质等方面符合国有控股公司发展需要。但并不意味着所有的董事、高级管理人员都需要由党组织选任。在国有控股公司中，同时还应该按照市场化原则选拔和使用人才，既要看重人才的业务素质和能力，也要看重其政治素质和守纪律、守规矩的能力。同时，也要加强党的组织领导和管理监督，建立健全党委（党组）领导下的公司干部管理体系，推动各级干部骨干入党，并通过党委管人、干部考核等方式确保党的组织领导和管理监督的落实。

（二）问题导向：法治路径对监督功能的合规化补充

国有控股上市公司采用多线程的方式对其进行监督和管理，但实际上未能发挥竞争效果，在各个环节都存在诸多问题，主要包括以下2个方面：

一方面，独立董事未能做到独立监督。独立董事是上市公司治理的重要因素，帮助国有控股公司规范运作。但是随着市场的进一步深入，独立董事定位不清晰、监督手段不足、履职保障不足的问题逐渐突出。现行《公司法》第57条至第63条原则上规定董事对公司的忠实义务、竞业禁止义务。独立董事在上市公司中扮演着重要的角色，勤勉尽责原则既是独立董事必须遵守的准则，也是证监会及司法机关追究独立董事行政处罚或民事责任的依据。独立董事与非独立董事一样，应当秉持诚信，为公司及全体股东利益着想，积极发表独立意见并参与公司决策过程。同时，独立董事还应当保护公司机密信息，防止信息泄露和操控股价等违法行为。这样，才能体现出独立董事的职责和义务，做好公司内部监督和管理的工作。然而实践中，勤勉义务难以得到独立董事的遵守，无法满足国有控股公司高质量发展的内在要求。导致这种现象的原因有很多，包括独立董事的选拔机制存在问题、独立董事未维护公司与股东的利益、激励机制不够完善等。有研究表明，我国“目前所有敢于公开对董事会或大股东发表反对意见的独立董事几乎在事后都选择了辞职”（李东平，2023）。这种情况也导致独立董事遵守勤勉义务的现状复杂。还有学者指出，由于地位的不同，企业的执行董事和经理在公司所获利益远超独立董事，但承担同样的责任（谭劲松，2002），薪酬激励不足也是独立董事尽责难的原因之一。

另一方面，监事会作用失效。主要有以下几方面原因：第一，制度设置不完善。监事会的职责和权利并没有明确规定，导致监事会成为了名义上的职位，监督职责未能得以充分发挥。制度问题不仅包括“制度缺位”，还包括“制度虚置”（鲁鹏，2002）：上市公司监事会在组建、选人、职责、权限和决策等方面存在制度不完善的情况，导致监事会的发言权、决策权和监督权得不到保障，成为形式上存在的职位。第二，监事会成员管理存在问题。监事会成员的独立性及能力水平参差不齐，与董事会存在着互相妥协、利益交错等不当关系，难以保持独立、客观的立场履行监督职责，导致制度无法完全实施。信息揭示不全面，对于上市公司的监督和管理存在盲区，监事会的发言权和参与权得不到充分保障。有学者认为监事任免机制设计先天不足（李燕兵，2000），监事的独立性无法得到保障，监事会独立、客观、公正的判断和决策能力不足。第三，监事缺乏必要的激励和约束机制。原因包括监事会的报酬普遍更低、公司立法对监事怠于行使职权、渎职等问题缺乏基本规定等（李建伟，2004）。国有控股上市公司监事会更为特殊，需要花费大量时间精力，若缺乏激励，监事会的监督意愿会大幅降低。如果监事会不能行使其监督职责，意味着监察与制衡的机制被削弱。而这会导致公司在监管、风险控制等方面存在隐患，给投资者带来损失。

三、体系构建：国有控股上市公司内部监督引入法治路径的实现方式

（一）结构层：审计委员会引入背景下的国有控股上市公司监督主体

2023年4月，国务院办公厅印发的《关于上市公司独立董事制度改革的意见》规定：“上市公司董事会应当设立审计委员会，成员全部由非执行董事组成，其中独立董事占多数。”由此可见，审计委员会作为独立董事有效行使监督职责的平台，已成为企业治理结构中的重要监督关口。通过回顾现代审计委员会的发展历程可以发现，其是由上市公司财务舞弊的监督需求而产生的法律与会计的交叉制度。尽管如今审计委员会成为了上市公司的必要治理机构，但在20世纪90年代末，除了会计制度变革和财务信息需求增加外，公司的透明度和责任性依然不强。安然、世通、泰科等大型上市公司的财务丑闻再次推动对传统审计委员会的进一步改革，这些公司的高管通过各种手段进行财务造假和制造内部控制缺陷，最终导致公司破产或股票价格暴跌给投资者带来巨大损失。2002年，针对财务造假的著名的《萨班斯法案》颁布，除了成立美国公众公司会计监督委员会（PCAOB）外，其首次以联邦法律的形式强化了审计委员会的职责与权力，例如有权独立聘用审计师，并要求至少由三名独立董事组成，其中必须有至少一名财务专业人士。美国2008年金融危机后，《多德-弗兰克法案》（2010）进一步增加了审计委员会的职责和要求，例如对上市公司进行定期的审计绩效评估，包括审计质量、独立性和效率等方面，并且要求对公司的风险管理和内部控制进行审查。至此，现代的审计委员会制度成为世界上最为严格和完善的公司财务监管制度之一，一体化地负责审核财务报告、监督内部控制和风险管理等。因此，为强化审计委员会的监督职能，或可以参考美国审计委员会制度的经验教训，在我国国有控股上市公司中施行一元制监督模式，以董事会的权利责任为基础，通过合理分工和职责分配来构建审计委员会监督制度。

审计委员会作为董事会设立的专业性审计工作机构，旨在监督管理层及时准确地提供有效的财务报告，并识别和管控企业财务风险，其机构内部至少配置一名专业财务人士。审计委员会的主要职责围绕监督外部审计机构、公司内部财务信息、公司内部审计制度、公司内部审计和外部审计的沟通等方面，其工作职权主要集中在财务领域，这也正是国有控股上市公司乃至所有类型的上市公司的风险点位。在这种情况下，审计委员会的监督职能意义重大。相比于一般的独立董事，审计委员会则更加注重审计工作，能够对财务信息进行更加全面和深入的管理和监督。审计委员会对公司的内部控制和风险管理的审查和监督，还能够提高公司治理的透明度和有效性。审计委员会组成成员的独立性和财务知识专业性，在监督财务报告流程和监督审计流程的过程中，能够提高上市公司财务信息的真实性可靠性。

总之，在实践过程中，监事会和审计委员会并存的模式成为国有控股上市公司内部监督机制的常见架构，然而设立监事会可能导致“叠床架屋”的作用。同时，现有法规对监事会和审计委员会的职责归属本就存在重叠，《公司法》修订草案也关注到这一问题的存在，并尝试通过立法予以解决。本文认为，国有控股上市公司应当主要通过审计委员会进行内部监督，同时也要加强党委、纪委、监察委对国有控股上市公司的政治监督，由此完善其内部监督的法律构造。

（二）根据层：《公司法》修订支持下的国有控股上市公司内部监督法源

《公司法》作为国有控股上市公司内部监督的立法基础，需要从其中寻求立法的完善思路。2022年12月公布的《公司法（修订草案二审稿）》中，不仅延续了一审稿对国家出资公司内容进行的大幅修订，还在其他有关股份公司内容中对国有控股上市公司内部监督问题提出了大量细化要求。

首先，关于股份有限公司董事会人数限制问题。对于这一问题，两版修订草案的意见是较为一致的，均放宽了股份有限公司董事会的人数要求。对应现《公司法》第108条，《公司法（修订草案二审稿）》第120条第1款将董事会人数由“5至19人”修改为“3人以上”。从法理上来看，股份有限公司的董事会人数多少问题并不是应该由法律自上而下拟制所决定的，而取决于公司根据经营范围、经营规模、经营模式及合作方式的个性化协商。对董事会人数的放宽与“扩容”，反映出股份有限公司对更为广阔内部监督的自治空间需求。反观公司运营的实践层面，也有实证研究反映出董事会规模与公司绩效之间的弱相关性。（徐金喜，2011）综合理论与实践的分析，法律对董事会人数上限与下限的强制性规定，既在学理上不具备坚实的正当性基础，又在市场化改革背景中难以提升国企的活力与竞争力。相比“5至19人”的硬性规定，草案二审稿规定的“3人以上”除了可以平衡公司中的各方利益、保证董事会集体决策与程序效率，又可以使各类公司灵活设置董事会成员席位，提升法律规则对不同类型国有控股上市公司的适配程度。

其次，关于股份公司“二元制”与“一元制”监督模式的选择问题。《公司法（修订草案二审稿）》并未继续坚持传统的“董事-监事”二元制监督模式，而是为股份公司设置了较为灵活的选择空间。《公司法（修订草案二审稿）》第121条明确，股份公司可以根据公司章程在董事会中设置审计委员会等专门组织，替代发挥监事会或者监事对财务、会计的监督功能。并且，二审稿还在审计委员会人员构成、人员属性等方面做出了修改。人员构成方面，一审稿的“过半数为非执行董事”要求被修改为“三名以上的董事且独立董事过半数”；人员属性方面，二审稿对审计委员会成员的任职标准做出了更为清晰的界定，要求组成审计委员会的独立董事需有一名以上会计专业人士，且独立董事不得在公司内部担任其他职务、不存在可能影响其独立客观判断的任何关系。对审计委员会的细化规定，为其代替监事会发挥监督作用奠定了法律基础。二审稿这种修改有其现实需求，审计委员会与监事会组成的二元制监督模式，极易产生监督职能权责不清晰、分配不恰当的资源内耗问题，监督功能的交叉与重合严重影响了实际效果。而相较国际通行做法而言，美国、日本等发达国家的资本市场法治均选择了一元制的监督模式。例如，美国自萨班斯法案后强化了由执行董事与独立董事组成的上市公司董事会，要求其必须下设审计委员会。（杨恩波等，2007）再如，日本于世纪初就开始允许公司选择三委员会（提名、薪酬和监察），由此替代发挥了监事与监事会的功能。（曹冬媛，2017）综合以上分析，重国有控股上市公司审计委员会、轻监事会的制度安排，能够与国际通行经验做法相匹配，通过提升公司内部效率来推动上市公司“走出去”。（何林峰，2022）

最后，关于国有股份有限公司的组织机构特别规定问题。《公司法（修订草案二审稿）》第七章对国家出资公司的组织机构进行了特别规定，并通过第168条将这一规定适用到国有控股股份有限公司之中。从其内容看来，二审稿第177条对国有控股公司提出健全内部监督管理和风险控制制度的要求，强调强化内部合规管理。在内部监督的需求这一点上，国家出资公司与私营公司的内在逻辑是一致的，二者都是以企业形式展业经营，并在委托代理、风险管理等方面存在大量共性问题。完善《公司法》中有关国家出资公司内部监督的法律基础，能够将上市公司、股份有限公司的成熟与通行经验推广适用在国有控股上市公司之中，推动国有企业的市场化改革进程与效率。而在共性之外，国有控股上市公司还具有突出的公共属性。对于这一点，二审稿也做出了相应回应。除了坚持现行《公司法》第19条要求公司根据中国共产党章程设立党组织的规定之外，还在第170条特别规定，要求国有出资公司的党组织发挥领导作用。为发挥其突出的政治特征，国有控股上市公司的党组织有权研究讨论公司重大经营管理事项。

总体而言，《公司法（修订草案二审稿）》支持以审计委员会替代监事会，更好地发挥国有控股上市公司的内部监督功能，是在基础性制度方面的重大突破，仍有赖国资委在部门规范中进行细化落实规定。

（三）规则层：制度完善需求下的国有控股上市公司内部监督运作

《公司法》的重大修订是完善国有控股上市公司内部监督管理的重要法律基础。不过，法律设计与创新机制若想落到实处，还需具体规则与制度体系的细化规定。对于这一问题，应当兼顾国有控股上市公司作为上市公司、以及作为国有公司的双重身份，对其内部监督规则的构造进行上市公司层面、以及国有公司层面的协同完善，平衡国有控股上市公司的独特属性。

（1）上市公司制度体系中的国有控股公司特别规定。一方面，应当注重发挥党组织在国有控股上市公司经营中的领导作用，集中体现在证监会2018年发布的《上市公司治理准则》之中。《上市公司治理准则》第5条除了强调《公司法》的相关规定之外，还要求国有控股上市公司根据股权结构、经营管理等条件，在公司章程中写明党建工作的相关规则与要求。具体来看，这一要求并非仅为形式上的强调与宣示，而是实质上要求公司切实为党组织的活动提供必要条件。这一证监会出台的规则，突出了国有控股上市公司中党组织对公司的领导作用、在公司运营决策中的核心地位。同时，这一规则也是落实了《公司法》对国家出资公司的特别要求。从其功能来看，有助于发挥党组织“把方向、管大局、保落实”的独特优势，以政治站位与组织建设带动国有控股上市公司的核心竞争力。

另一方面，要注重企业内控合规体系与制度的建立。除了其在产权方面突出公共属性之外，国有控股上市公司通常处于电信、金融、基础设施建设等与国家安全紧密相关、与民生紧密结合的行业之中，在资本市场中承担着“压舱石”般的重要职能。对此，国务院2022年发布《关于进一步提高上市公司质量的意见》也提出，要“完善中国特色国有控股上市公司治理机制”，推动上市公司内控制度落地实施；证监会2022年发布的《上市公司独立董事规则》也在上市公司独立董事制度、审计委员会组成等方面提供了细化操作规则。高质量的国有控股上市公司内控合规体系，是保障民生相关重点行业平稳发展、筑牢国家安全屏障的有力支撑。（梁涛，2023）国有控股上市公司应聚焦完善内部的合规与内控制度构建、部门建设与人员选拔，强化对经理、业务负责人等管理人员的内部监督。对于这一问题，国资委2019年印发《关于加强中央企业内部控制体系建设与监督工作的实施意见》、以及2022年印发《中央企业合规管理办法》，分别对中央企业内控体系建设、合规管理运行机制提出了较高要求，并将“合规委员会”确立为央企合规的特别规定。基于上市公司制度体系中的国有控股公司特别规定，国有控股上市公司的内部监督体系应以审计委员会作为一般性基础，同步完善审计、内控与合规管理的一体化建设。

（2）国有公司制度体系中对上市公司的特别调适。对于国有控股上市公司的内部监督规则构造问题，既需注重国有公司自身的公共属性与国有特性，也需要尊重国有公司作为一般性公司的治理原则，遵循《公司法》规则与社会资本的运行逻辑，实现国有公司良好的内部治理。首先是国有公司的市场化人才招聘与选任问题。国资委2015年发布《关于深化国有企业改革的指导意见》指出要“双向进入、交叉任职”，即打通了国有公司党组成员与公司管理层之间的渠道，党组成员通过法定程序能够成为董事、监事与经理，管理层中符合条件的党员亦可以反向进入党组织领导班子。鉴于《公司法》修订后国有控股上市公司可以不设监事会，本文认为应尽量限缩国有公司党组织成员担任公司高管的渠道，而将这一通道仅向董事单向开放，保持国有公司董事、经理等高管人员的市场化成分。管理人员进入与进出渠道的市场化、管理人员选拔与聘任的竞争程度，是加强国有控股上市公司治理市场化与普适性的关键举措，有助于以声誉机制强化国有控股上市公司的市场竞争力。（邢建康，2017）

除人才招聘与选任问题之外，上市公司独立性与公司制度治理结构也是保障国有控股上市公司良好治理的关键。从程序层面来看，国资委在2022年发布的《提高央企控股上市公司质量工作方案》中进一步强调了党建工作的重要性，指出国有控股上市公司在经营管理中可通过建立完善党委（党组）前置研究讨论事项清单、制订企业党组织决策清单明细，从而发挥党委（党组）在公司决策前端的领导作用。这种对央企控股上市公司的特别安排，一方面显示出国企、央企突出的公共属性与安全需求，另一方面反映出国有控股上市公司仍需以《公司法》规定的程序规则为约束。尊重《公司法》层面对公司权力形成的法定安排，是保障法人独立性、有限责任与市场交易安全的基石。此外，不仅在公司核心权力端需要以《公司法》为根本遵循，在监督管理端同样如此。国有控股上市公司存在着纪检、监察等政治监督、国资委的特别规定、审计署的外部审计等多种多样的内外部监督渠道，但以审计委员会为主体的法定内部监督结构是不可被替代与替换的。只有明晰政治监督与审计委员会监督，才能良好的区分政治责任/党内责任与法律责任，才能充分发挥董事制度及公司内部监督制度的法定效力。

四、结语

国企本质上属于公共企业，有关国企的法律建构及改革措施，都应当围绕如何使国企成功地实现其作为公共企业的目标、履行公共企业的职能而展开。（蒋大兴，2023）国有控股上市公司同时需要遵循法律法规、国资委监管和上市监管规则，其应在法治体系下建立适应自身性质和特点的内部监督。不同于一般的私人控股模式，在制度场景预设上，国有控制不会损害公司整体利益与投资者利益，故无须在公司法层面作出特别因应，而是需特别着力于法律监督与政治监督的分工与协作。从现行国有控股上市公司的责权利配置方面来看，现有制度难以构造有效的监事会监督模式，审计委员会应成为国有控股上市公司内部法律监督的基本主体，并考虑不设监事会或监事。故监督职能的强化应主要从优化审计委员会履职方式等方面着力，实现对董事（包括市场化选任和党组织通过法定程序选任）和高级管理人员的监督。对于市场化选任的董事和经理的监督而言，无须在公司法层面作出特别考量，只需遵循上市公司的一般逻辑，通过公司治理的法定程序强化内部的审计。而党组织选任人员行使职权的方式应在上市公司治理准则，关于深化国有企业改革的指导意见、提高央企控股上市公司质量工作方案等基础上进一步明定优化，并推动国有控股上市公司内部建立具有中国特色的政治监督机制。