财政科研项目资金跨境资助管理政策分析

国丽娜 倪娜 刘予琼 黄可嘉

国际科技交流合作是科技支撑发展的内在需求，也是应对全球挑战的必然要求。当前，全球国际科技竞争与合作正面临前所未有的挑战，“恶性竞争”和“逆全球化”对国际科技合作工作带来巨大影响。尤其是，高新技术前沿领域成为各国科技创新竞争焦点，全球科技存在分裂为两套甚至多套“体系”的潜在风险（何光喜，2022）。同时，人类社会正共同面临日益严峻共同挑战，公共卫生、气候变化。粮食安全、环境污染、能源资源短缺以及贫困和贫富差距扩大等问题的重大挑战，应对这些重大挑战需要全球范围内科技创新合作及治理。扩大科技计划项目的对外开放，促进财政资金跨境流动，是科技创新国际化水平的重要体现。世界范围内已有欧盟“地平线欧洲”框架计划下共同资助机制和美国联邦政府持续资助外国研究人员等成熟经验。我国一直高度重视并积极推进国际科技合作，促进科技创新要素跨境流动更加便利。目前，我国政府财政资金跨境使用主要体现在以下几方面：一是十八大以来的国家科技计划管理改革，通过国际科技合作重点专项（项目），不断拓宽对外科技合作的对象及领域；二是鼓励国外科学家参与科技计划的申请和实施，国家重点研发计划17个基础前沿类专项、自然科学基金“优青”项目对港澳科学家开放；三是部分地方持续推进财政科研经费过境支持港澳科技发展。当前，财政科研项目资金跨境管理使用仍处于积极推进阶段。

本文研究的财政科研项目资金范围限定在注册地在境外的高校，科研院所，企业及各类机构申请中央和地方财政科研资金支持的项目资金。相比于境内科研项目资金拨付、管理使用和监督，财政科研项目资金跨国资助需要考虑以下几方面问题：一是财政科研项目资金跨境拨付的及时性，如何保障资金及时到位又避免资金沉淀；二是财政科研项目资金跨境使用的规范性，不同国家采用会计准则和审计标准不同，如何开展财政科研项目资金报告和审计；三是财政科研项目资金跨境使用绩效，如何通过科研项目资金管理机制提高资金使用效果和效益。

一、机遇与挑战：财政科研项目资金跨境管理面临的政策环境

（一）以科技创新开放合作支撑人类命运共同体，对财政资金跨境使用提出更高要求

财政资金应体现党中央战略意图，更好发挥财政在国家治理中的基础和重要支撑作用。随着我国科技经济实力的提升，我国在全球科技创新体系中扮演更为重要的角色，尤其在解决全球面临的共同难题方面要承担更多责任。2021年两院院士大会和中国科协第十次全国代表大会上，习近平总书记提出“设立面向全球的科学研究基金”“让科技更好增进人类福祉，让中国科技为推动构建人类命运共同体作出更大贡献！”。这一目标为新时期的财政资金跨境管理使用提出了新命题。

（二）以科技创新开放合作支撑建设世界强国，对财政资金跨境使用明确了重点

财政资金管理使用应体现加强资源统筹和集中力量办大事，立足社会主要矛盾，着力解决发展中的问题，补短板，强弱项，固底板，扬优势。近几年，美国联合其他国家对中国高科技进行封锁，习近平总书记2020年9月11日在科学家座谈会上的讲话中提到“越是面临封锁打压，越不能搞自我封闭、自我隔绝，而是要实施更加开放包容、互惠共享的国际科技合作战略。一方面，要坚持把自己的事情办好，持续提升科技自主创新能力，在一些优势领域打造“长板”，夯实国际合作基础。另一方面，要以更加开放的思维和举措推进国际科技交流合作。”2023年2月22日，习近平总书记在中共中央政治局第三次集体学习时强调，“加大国家科技计划对外开放力度，围绕气候变化、能源安全、生物安全、外层空间利用等全球问题，拓展和深化中外联合科研”。这一要求为财政资金跨境使用方向明确了重点。

（三）以科技创新开放合作推动高质量发展，要求财政资金跨境使用应适用并重塑国际规则

在当前的国际竞争格局中，以“制度规则”协调关系和利益已成为主要方式。财政资金跨境管理使用应准确把握国际规则，积极重塑国际规则，提高财政科技投入效能。当前中国的发展仍处于重要战略机遇期，在高质量发展阶段，构建新发展格局要求科技创新体系进一步扩大开放。只有通过国内大循环促进科学知识、先进技术、高端人才全方位流动，才能持续不断地在开放合作中提升科技创新能力，加快各类科技创新政策与国际合作规则接轨，同时，提升我国在政府财政资金跨境监管领域的话语权，这也是我国参与全球治理的重要目标。

二、现状与问题：我国财政资金跨境支持的总体情况

（一）我国财政资金跨境使用推进历程

对外开放是我国的基本国策。改革开放四十多年来，科技创新开放合作融入全面对外开放的大局中，作为对外开放的重要内容之一，推动科学知识、先进技术、科技人才、科技投入、科技创新模式与方法等全方位流动。财政资金跨国境管理使用是科技创新合作的资金要素流动，涉及财政资金流动的制度开放和实践探索两个方面。

从财政资金跨境拨付制度看，财政科研资金跨境资助用汇属于国家机关和事业单位办理非贸易非经营性用汇，是指“财政预算内的党政机关、事业单位和社会团体在非贸易项下从事不以营利为目的的活动”。党的十八大以来，习近平总书记多次强调“要增强引领商品、资本、信息等全球流动的能力”，为此，党中央加快完善外商投资管理制度，稳步推进资本项目高水平开放中央出台了一系列有利于财政资金自由流动的改革举措和配套政策。首先，国家外汇管理局为进一步优化营商环境，便利市场主体办理经常项目外汇业务，更新了《经常项目外汇业务指引（2020年版）》，要求各商业银行按照财政部关于非贸易非经营性用汇管理的相关规定办理外汇；其次，中央各部门根据2012年《财政部关于非贸易非经营性用汇管理问题的通知》的要求，按照财政部批复的部门预算确定的涉外支出，按照国家外事财务制度有关规定，结合实际购汇需求，自主核定本部门及所属单位购汇数额，通过财政部批准的人民币资金账户，向外汇指定银行购买外汇。此外，国家税务总局、国家外汇管理局2021年发布的《关于服务贸易等项目对外支付税务备案有关问题的补充公告》规定财政预算内机关、事业单位、社会团体非贸易非经营性付汇业务无需办理税务备案。这些政策为财政资金跨境资助科研项目打开了广阔的制度空间。

从财政资金跨境管理和监督制度环境看。在经济全球化的背景下，会计信息是公共信息资源和国际通用商业语言的基础，审计准则由国家公共产品逐渐成为全球公共产品，二者构成财政资金跨国管理和监督的基础手段。从2006年开始，我国企业会计准则和审计准则持续保持与国际趋同。在此基础上，我国积极开展与世界主要经济体的会计准则和审计准则等效互认磋商。先后与香港、欧盟、俄罗斯、英国实现会计准则等效互认和审计监督等效互认，与欧盟成员国加强了双边审计监管合作，建立互利长效的审计监管合作机制。从2019年4月开始，在中国财政部的推动下，我国与老挝、蒙古、尼泊尔等11个国家的会计准则制定机构共同发起了《“一带一路”国家关于加强会计准则合作的倡议》，推动建立“一带一路”国家会计准则合作机制。2022年8月，中国证监会和中国财政部与美国公众公司会计监督委员会（PCAOB）签署审计监管合作协议。此外，我国积极参与国际财务报告准则和国际审计标准的技术性修订和重塑，并在国际公共部门会计标准制定中把握话语权和发挥影响力。这些都为在多双边关系中财政资金跨境管理和监督创造了良好的制度空间。

从实践探索方面看，中央和地方积极探索财政科研资金跨境支付，有力促进了财政科技资金的跨境协同使用。2018年5月，为促进内地与香港特别行政区、澳门特别行政区（以下简称“港澳特区”）发挥各自的科技优势、加强科技合作，科技部、财政部印发了《关于鼓励香港特别行政区、澳门特别行政区高等院校和科研机构参与中央财政科技计划（专项、基金等）组织实施的若干规定（试行）》，从国家层面为财政资金跨港澳地区管理使用开辟了制度空间。随后，深圳和广东两地在具体措施上先行先试，纷纷出台财政资金跨境使用政策，促进国际优质科技创新要素资源聚集和粤港澳大湾区科技管理机制体制创新。

（二）我国财政科研项目资金跨境使用管理政策经验

1.体现我国全面实施预算绩效管理的要求。我国当前实践均要求建立符合我国中央财政全面实施预算绩效管理的财政科研资金跨境使用管理机制。财政科研项目跨境资金会计核算、间接经费比例、绩效管理方面与境内财政研项目管理要求一致。如：财政科研项目跨境资金实行国库集中支付有关规定，直接拨付到港澳地区的承担单位，要求实行专项管理，单独核算、专款专用。涉及项目资金总额调整或外拨资金调整需要审批，间接费用不得调增，委托第三方开展绩效评估等。

2.注重与粤港澳三地科研资金管理规则的对接。例如广东省规定在编制科研项目收支预算时，项目开支范围及标准可参照港澳标准编制，并按照当地科研项目管理规定执行预算；针对香港的科研经费报销无发票的情况，深圳规定香港科研人员可以根据经费使用收据，以及项目负责人签字进行经费报销，充分体现和尊重当地科研项目和财务管理惯例；广东省要求建立与港澳创新合作规律相适应的绩效评价指标体系。

3.赋予项目承担单位自主权。我国当前实践均不同程度下放科研项目支出预算调整权和验收评估。例如：广东省规定跨境科研项目直接费用预算调整可有项目承担单位自主办理；深圳市规定跨境科研项目支出经项目承担单位审核批准，报资金主管部门备案；在结题验收方面，深圳市规定资金主管部门可委托港澳专业机构实施项目验收评估等。

4.协议或合同纠纷处理体现市场机制。我国当前实践对财政科研项目跨境资金管理均基于协议或合同，以市场化机制解决纠纷。如规定对不能按照项目合同完成目标任务，或违规使用科研资金等引发的项目纠纷，由资金主管部门按照深港、深澳科技创新合作机制确定处理项目执行过程中的纠纷。建立明确的整改处罚机制。深圳市规定了八种资金违规使用情况下科研项目不得通过验收，约束港澳地区项目承担单位行为；广东建立项目整改处罚机制。项目承担单位未按规定使用管理科研项目资金的，由项目主管部门提出限期整改或收回资金。

综上，我国财政科技项目资金跨港澳地区管理使用是在我国财政资金全面预算绩效管理框架下，适应港澳地区科研管理和财务管理规则，充分发挥科研项目承担单位自主权，基于管理制度和合同的资金管理体系，体现了“以我为主，兼顾港澳”的制度特点。这些探索为我国建立全球科技基金进行了有益探索，但仍属于局部区域探索，没有实现财政科研项目资金跨国管理使用。

三、经验与比较：典型国家和地区主要经验

（一）欧盟“地平线欧洲”的经验做法

2021年，欧盟第九研发框架计划“地平线欧洲”（2021-2027）进一步加大国际合作力度，通过欧盟科技创新计划经费鼓励和资助科研人员开展国际合作研究，从而应对欧洲和全球共同关注的挑战，7年预算共为527亿欧元，较上一轮框架计划“地平线2020”增长10.98%。“地平线欧洲”积极探索与不同国家的合作方式。除欧盟成员国内部合作外，一方面鼓励更多国家直接向“地平线欧洲”出资成为协约国，另一方面加大同“第三国”（欧盟成员国和协约国以外的国家）合作。欧盟将“第三国”分成三类：工业化及新兴经济体、入盟候选国及邻国、发展中国家。欧盟将中国归为“第三国”中的第一类“工业化及新兴经济体”，需要合作国提供资金共同开展研究合作项目。在“地平线欧洲”框架计划中，中国与欧盟设立“食品、农业和生物技术”和“气候变化和生物多样性”两项旗舰倡议进行科技创新合作。其中“食品、农业和生物技术”旗舰倡议为“地平线2020”框架下2013年启动的延续计划，欧盟已投入了1.22亿欧元，支持了21个合作项目，2021-2022年欧盟预算总额为3200万欧元。中国通过未来共同资助机制（CFM）为中国大陆研究人员参与上述项目的提供财政资金支持。

参与申请欧盟资金的第三国的科研团队可以在与来自成员国的科研团队同等的条件下参与申请欧盟科技计划并获得资助。但是资助条件也非常严格，需要证明第三国的参与对项目的成功实施不可或缺才获得资金。这些国家的科研团队经历一次欧盟项目评审流程后，就自动获得“地平线欧洲”申请资格。

1.以法人资格和财务能力审核为前提。按照《欧盟财务条例》的规定，“第三国”的科研团队与所有参与欧盟项目的资金接收方一样，均需要通过法律实体验证和财务能力评估，并指定一名法律实体代表负责处理欧盟电子交换系统，确保所有信息真实性。法人资格意味着有权以自己的账户和名义行事。财务能力评估以财务指标为基础，并根据不同计划类型及筹资要求调整指标。这两项审核需要提供以所在国语言的原件和英文翻译件，其中项目资助金额超过75万欧元或单位获得资助超过10万元的参与单位还必须提供外部审计报告。

2.统一资金管理要求，尊重所在国成本核算惯例。“地平线欧洲”以任务导向设立项目，每个任务往往都是多个项目组合，多种资助方式交叉使用。资助方式包括预算型资助、包干型资助、机构资助、奖金、采购、贷款和股权等。欧盟对第三国的科研项目遵照欧盟统一管理要求，预算执行具有较高灵活度，只要不属于与任务相关的实质性重大改变，预算可以在不同类别和参与单位之间调整。欧盟官员对科研项目成本报销和成本认定均充分尊重项目所在国法律法规和管理惯例。

3.以资金使用记录和报告为依据的支付请款。对于预算型项目，所有参与科研单位必须充分保存技术进展和资金使用记录等其他支持文件，在欧盟资助网站上持续报告项目进展状态，并定期提供财务报告，以此为依据向欧盟申请付款。此外，大多数计划都要求科研单位提供详细的成本报告表或资源使用报告，一般情况下，如付款超过32.5万欧元，则需要提供由独立审计师出具的财务报表证明（CFS）。“地平线欧洲”对技术报告的要求体现了里程碑式管理理念，根据任务进展继续或暂停拨款，从而确保资金的使用效率。

4.按照国际审计标准审计，建立监督检查合作机制。欧盟是国际审计标准的倡导者。欧盟规定按照国际审计标准进行预算型项目资金审计，一般而言，超过32.5万欧元的项目的项目都需要进行审计，除非某一类计划有专门规定。审计师根据欧盟资助审计计划指南执行相关审计程序。为提高信息透明度，欧盟早在“地平线2020”计划就建立了事中事后审计“双认证”机制，即对单元成本核算方法的审计认证和一般成本核算方法的独立审计师认证，目前，这两种认证也要依据项目不同资助类型而采用。此外，如欧盟官员如怀疑项目存在欺诈行为，欧洲反欺诈办公室（OLAF）会与所在国家当局合作，通过信息交流、现场检查、协调法庭相关审计等措施进行深入调查。

（二）美国国立卫生研究院的做法

美国国立卫生研究院（以下简称NIH）是美国最大的非国防联邦资助机构，致力于向外国组织和跨国组织提供资助。尤其是新冠疫情爆发后，美国在新冠疫苗和药物研发方面持续发力，在生命科学领域的国际投资远大于其他国家和地区。获得美国NIH资助也绝非易事，根据NIH资助管理规定，需要满足“（1）通过利用特殊人才、资源、人口或环境条件来推进研究项目，从而有利于美国获得不易获得的资源或增加现有资源；”或者“（2）与NIH相关计划的任务和目标有特定相关性，能显著推进美国的健康科学”，才能获得资助。

1.科研单位和科研项目可行性评估。NIH要求所有外国科研单位或组织都需要在NIH统一申报系统上(eRA）进行申报审核。NIH会对申请组织的可行性进行初步评估。申请人应准备好确定他们有资格接受和管理所有的资助能力相关文件。科研项目承担要作官方授权机构符合美国政府相应监管要求才能开始申请项目。

2.资金即时拨付，利息按年度收回。根据美国联邦法典要求，NIH对外国和国际组织的资助经费通过其运营的支付管理系统（Payment Management System，以下简称“PMS”）以美元形式由联邦储备银行直接拨付到资助接收方银行账户支付。PMS是一个集中式基金支付和资金管理系统，由美国卫生与公众服务部（HHS）支付管理部（Division of Payment Management，DPM）运营。尽量缩短资金从美国联邦政府支付到受资助人使用之间的时间。具体操作上，虽然以预付款方式提供联邦资金，但不能早于科研人员使用资金之前3天。（1）关于金额，预付款必须限制在所需的最低数额，在时间上与经批准的计划或项目目标、即时现金需求相一致。（2）关于拨款申请。必须授权科研单位根据《电子资金转移法》(Electronic Fund Transfer Act)的规定，在不使用电子资金转移的情况下，至少每月提交预付款和报销申请，如使用电子资金转移，根据受资助方需要提交申请。（3）关于利息。科研单位必须将联邦资金存入有息账户，每年累计超过500美元的利息必须退还给NIH。

3.经费开支范围标准化管理，简化间接费率。与美国NIH国内资助一样，适用于外国组织的成本原则取决于该组织的类型，例如，对于大学来说，适用于《美国联邦法典》第200章第E部分关于高等院校的成本原则。同时，NIH还进一步规定了不能开支的内容，包括大额行政和财务费用、资本支出（设施）的购置或折旧、组织运行费用。外国和国际组织赠款的设施和管理（F&A）费用简化按修正后的直接费用总额的8%的固定费率提供，而不需要像国内机构一样进行协商确定。此外，经费跨境拨付过程中产生的税款情况，应根据美国和外国机构所在国家的税法相关规定，相关税费在其他科目列支。

4.简化定期报告和审计要求，结余资金收回。NIH规定外国受资助者对联邦资金记录保留要求与国内受资助人相同，但仅在项目完成时提交项目支出数据报告，不需要同国内受资助人一样提供季度财务报告。在PMS中使用子账户进行外国资助管理，并且在受资助人提取资金时，将针对每笔资助进行支付。NIH规定，外国组织不再区分单位类型一律视同商业组织（commercial organizations）进行审计。即在一个财政年度内，支出总额达到或超过75万美元，则需要独立审计师审计。每年花费低于75万美元的组织在该年不受这些审计要求的约束，但必须将其与拨款相关的记录提供给NIH或其他指定的官员以备审查。从我国接收NIH资助的情况看，大多数机构未达到审计要求限额，项目结题时以提供资金相关使用记录报告为主。此外，NIH要求受资助人偿还美国政府结余资金。

综上，与我国财政科研项目资金跨境管理相比较，欧盟“地平线欧洲”和美国国立卫生研究院对外国受资助者的资金使用要求与本国科研机构一致，资金支出标准尽量简化（如：简化间接费率和预算调整审批），同时，尊重所在国采用的会计准则和成本核算惯例。此外，更强调以下环节：（1）事前审核严格，重视对申请单位的审查和认证，确保其具有独立法人地位、合法银行账户和相应财务能力；（2）强调资金使用的即时性，即随拨随用，利息按年度收回，结余资金也全部收回；（3）提高审计效率，均规定了一定限额以上的项目才开展审计，欧盟遵循了国际审计标准，美国建立自己相对独立审计监管模式；（4）重视项目执行过程中的报告和记录，从而弥补审计报告本身存在的信息缺口，强调充分记录原则，即“有痕迹，才证明发生”，实现基于成果和成本的里程碑式管理。

四、进路与措施：政策建议

（一）逻辑进路

党的二十大提出“提升科技投入效能，深化财政科技经费分配使用机制改革，激发创新活力”。财政科技经费跨境使用应体现财政资金管理改革的目标，即规范管理、提高效率、挖掘潜力、释放活力。加快推进财政科研项目资金跨境管理使用需加强顶层设计与完善现有财政科研资助实践相结合。一方面，财政科研项目资金跨国境管理设计要体现资金使用效率，如拨付既要体现便捷性，又要避免“钱等项目”。另一方面，预算赋予了公众监督政府的手段。除了控制预算收支，还要体现结果导向的绩效预算管理思想。具体体现在：一是在资金配置上，体现国家意图，明确国际科技合作的战略目标和支持重点，运用战略来引导财政资金配置，用战略目标统领预算安排；二是在管理机制上，宏观管理部门承担科技管理责任，项目承担单位承担财政资金管理和使用的具体责任，项目负责人对项目的产出和结果负责。三是在运作机制上，“为结果而预算”是财政科研项目经费跨境预算管理的最重要原则，推行基于合同的全面预算绩效管理，确保高效率完成科研任务。四是在监督方面，针对审计报告本身存在信息缺口问题，充分利用大数据、云计算和区块链等技术，加强项目执行过程中成本信息的公开和透明。五是在与国际规则对接方面，采用国际审计准则，尊重资金接收国会计准则和科研项目成本核算惯例，发挥大国优势，积极参与财政科研项目资金相关的国际会计规则和国际审计标准重塑。

（二）具体建议

1.加强顶层设计，做好财政科研项目资金跨境配置。（1）在当前国际环境和经济形势严峻复杂，全球科技治理体系发生深刻变革的环境下，构建党领导下财政科研项目资金跨境配置战略安排，通盘设计财政科研项目跨境管理架构，建立与全球科技治理要求适应的权责明确、运转协调、管理高效的管理体制。（2）坚持大国财政理念，建立财政资金对国家重大科技合作战略的长效保障机制，提高财政科技投入效能，为实现科技强国提供重要支撑。

2.完善科研管理机制和手段，提高财政资金跨境使用效率。（1）强化对境外项目承担单位的资格审查，全面审核项目承担单位的法律实体完备性和财务能力评价，明确提供相关文件清单。（2）结合科研任务优化多种财政资助方式，简化管理流程，综合采用预算制、包干制、创新采购等多种财政资金投入方式，加大对合作国家资金引导和放大效应，针对共同需求领域进行联合投入。（3）完善财政资金跨境直达机制，提高资金拨付便捷性，完善按需拨款机制，提高资金使用实效性，避免资金在国外沉淀，及时回收资金利息和结余资金。（4）完善项目资金使用过程中关键支出的信息记录和报告制度，弥补审计信息缺口，按照项目金额额度分类管理，对大额项目增加年度审计报告要求，对照项目成果进度实现里程碑式项目管理；（5）综合利用大数据、云计算和区块链等技术拓展现有国家科技计划项目管理信息系统，增加跨境科研项目管理模块，将资金拨付，账户管理，过程报告，成果提交整合到现有科技计划管理系统，提升管理效率。

3.加强结果导向绩效管理，提高财政资金监督效能。（1）强化财政科研项目资金跨境使用市场化运作原则，基于科研项目合同和合作协议管理，坚持自愿原则，体现国际公平，约定参与各方的权利和责任，明确违约处罚措施。（2）按照项目金额分类明确审计要求，采用国际审计准则进行审计监督，按照国际审计标准认可所在国审计报告，要求其提供所在国语言和英语版本报告；区分国别和地区，通过审计等效机制、审计监管联合机制等，开展跨境会计审计监管合作，维护财政资金安全和合法权益，增强我国在政府公共资金审计监督领域国际规则制定的公信力和影响力。（3）探索按照科研组织管理机制开展计划、专项等层面绩效评价，强化预算绩效管理；（4）财政、科技管理部门联合中国注册会计师协会，针对国际科技合作国家科研项目资金管理使用中存在的普遍和突出的会计实务问题，有针对性地向国际会计准则理事会、国际公共部门会计准则理事会提供和反馈，影响国际准则的制定修订，壮大中国参与国际规则治理的力量。（5）发挥我国注册会计师协会作用，加强资源统筹和人才培养，发挥中国注册会计师做好科研财务国际顾问作用，提升执业能力，帮助境内外科学家做好财务结题审计。