我国绿色债券政策框架、市场特征与制度完善

柳晶晶，胡 勇，郑 勇

（1.顺德职业技术学院，广东 佛山 528333；2.北京师范大学 人文和社会科学高等研究院，广东 珠海 519000）

改革开放以来，我国经济蓬勃发展，但同时，我国生态环境质量状况日趋下降。当前，经济增长与生态环境可持续发展之间的严重不平衡，已经成为国家高质量发展亟待解决的问题。为积极践行习近平总书记提出的“绿色发展”理念，绿色金融近年来在金融市场体系中的重要性日显突出。新形势下，绿色债券已经成为绿色金融工具和政府产业政策的重要组成部分。与传统债券产品类似，绿色债券同样具有先天性的金融产品特征。绿色债券投资者同样面临市场价格波动及收益回报风险，且收益率与市场发展成熟度密切相关［1］。与传统债券产品特征不同，绿色债券募集资金功能定位于低碳环保性产业项目［2］。此外，绿色债券在发行程序上比传统债券的规定更加严格。中国作为最大的发展中国家，其绿色债券市场规模正在快速扩张，近年来持续出台各种利好政策的同时，同样面临着其他发展中国家在发展绿色债券市场过程中所经历过的制度和市场挑战。

1 绿色债券政策及制度框架

1.1 绿色债券政策基石

2015 年国务院印发《关于推行环境污染第三方治理的意见》中提出要提升金融市场在环保及绿色低碳产业领域的功能［3］。同年9 月国务院又在《生态文明体制改革总体方案》中进一步指出要开展包括绿色债券在内的绿色金融市场政策及制度构建工作［4］。2016 年3 月，全国人民代表大会在《国家“十三五”时期文化发展改革规划纲要》中再一次强调绿色债券市场的政策［5］。党的十九大报告中提出推进绿色发展应发展绿色债券在内的金融市场。

各地方金融机构积极试点开展绿色债券业务。2016 七部委在《关于构建绿色金融体系的指导意见》中明确绿色企业融资的支持政策［6］。2017 年人民银行等五部门联合发布《金融行业标准化体系建设发展规划（2016—2020）》，该文件从产品标准、信息披露、监管规则等方面提出指导性原则［7］。2020年，“双碳”目标提出后，人民银行初步确立“三大功能”、“五大支柱”的绿色金融发展政策思路。2021 年，《国务院关于加快建立健全绿色低碳循环发展经济体系的指导意见》明确提出要“统一绿色债券标准，建立绿色债券评级标准”，大力发展绿色金融［8］。2021 年，绿色金融评价方案开始实施，将绿色债券、绿色信贷等业务评价结果纳入金融机构评级［9］。国务院在2022 年3 月的《2022 年政府工作报告》工作任务第八条中又提出要持续改善生态环境，稳步推进碳达峰碳中和工作，支持发展绿色金融［10］。

1.2 绿色债券制度制定

总体规划方面，2015 年国家发改委在《绿色债券发行指引》中明确了对绿色债券所募资金用途、企业发行绿色债券审核提出原则性规定。同年，《绿色金融债券公告》规范了发行绿色金融债券有关事宜。2018 年证监会发布《关于支持绿色债券发展的指导意见》，进一步规定绿色债券发行条件［11］。2022 年，《中国绿色债券原则》对绿色债券内涵及绿债募集资金功能提出了规范性原则［12］。

产业目录方面，2015 年12 月，作为我国第一份界定、分类绿色债券规范性文件的《绿色债券支持项目目录》，明确规定金融机构法人发行绿色债券的条件，为绿色债券注册与审批提供参考依据，有效增强绿色债券评级和相关信息披露的透明度［13］。2021 年，《绿色债券支持项目目录（2021 年版）》界定绿色债券支持项目的范围，推动国内外绿色债券标准和规范的融合［14］。

评级体系方面，2017 年《绿色债券评估认证行为指引（暂行）》文件首先规定了绿色债券评估发行前和存续期评估认证中涉及的具体规则；其次，文件对评估机构资质做出了明确要求；最后，该文件对评估认证机构的多样化监管模式提出了指导性规范原则［15］。

信息披露方面，2015 年中国人民银行印发的《银行间债券市场发行绿色金融债券有关事宜的公告》，要求披露债券所募集资金使用范围［16］。2018 年，《关于加强绿色金融债券存续期监督管理有关事宜的通知》进一步加强债券信息披露工作，重视规范绿色金融债券存续期的信息披露等工作，表明需密切关注存续期间绿色债券所募集资金去向，保证其被切实运用于绿色发展；同时，文件优化存续期绿色金融债券信息披露规定，以提升信息透明度［17］。

2 中国绿色债券法律制度实践特征

2.1 市场规模增速迅猛

我国的绿色债券市场始于2015 年，现已成为绿色金融市场的重要组成部分。如图1 所示，随着相关政策及制度不断完善，绿色债券发行规模总体趋势良好。从2016 年至2020 年，我国每年发行量均在2 千亿以上。据中诚信2020 年发布的绿色债券年度发展报告，我国境内绿色债券累计发行规模突破1 万亿元，达11 095.54 亿元，仅次于美国。

图1 发行总规模图

其中，2020 年境内绿色债券发行217 只，发行规模达2 242.74 亿元，占同期全球绿色债券发行规模的12.99%。受新冠疫情的影响，我国经济增速整体放缓，绿色债券发行受市场限制，发行规模出现首次降低，较2019 年发行规模减少21.47%［18］。2021 年，在央行“宽信用”货币政策和一系列金融政策引导下，我国绿色债券市场稳步复苏。基于良好宏观经济环境，我国绿色债券境内发行规模达到6 072.42 亿元，同比增长168.32%，发行规模和发行只数超过2019 年和2020年之和。依据同花顺 iFinD 数据显示，截至 2022 年11月 6 日，绿色债券发行规模约为 7 130.32 亿元，同比增长约 48.85%。然而，我国贴标绿色债券占总体债券市场的比率仍处于较低水平，2020 年贴标绿色债券在中国债券市场总体存量规模的占比仍小于1%［19］。

2.2 发行币种、品种及机构多样化

随着我国绿色债券发行规模显著扩容，国内外绿色债券认证标准逐步接轨，支持符合资质的绿色债券实现境外融资。自金风科技2015 年发行首只境外绿色债券以来，截止2019 年我国在境外发行的绿色债券发行规模从 80 亿元左右升至800 亿元，发行数量共计70 只，发行币种更多元化，包括美元、人民币、欧元、日元、港币等多种货币。同时，覆盖国际交易机构面广，包括伦敦证券交易所、中欧国际交易所、东京专业投资者债券市场、泛欧证券交易所、卢森堡证券交易所及香港联交所等。如图2 所示［19］，2020 年绿色债券境外发行规模为546 亿元，约占中国绿色债券总发行规模的18%。尽管该数值受全球新冠疫情影响较2019 年有所下降，但首次在境外发行绿色债券机构增加，主要包括朗诗绿色地产、阳光城嘉世世纪、禹洲集团、正荣地产等房地产开发商，以及协和新能源、旭辉控股等可再生能源运营商。境外发行主要以美元计价，约占境外市场发行总规模的86%，其次是欧元（7%），再次是人民币（5%）。境外交易市场主要以香港交易所为主，占2020 年离岸发行总量的54%，伦敦证券交易所和新加坡证券交易所分别为第二和第三大境外市场。

图2 2020 年中国绿色债券计价货币

从国内债券品种上看，绿色债券发行经历了从单一迈向多元。2016—2018 三年间，绿色金融债发行规模占比在 50% 以上，拥有绝对优势；然而随着其他类型绿色债券政策的落地，2019 年企业债、公司债、资产支持证券、中期票据等品种的占比均有不同程度的上升，绿色债券发行品种呈现出多样化的特征，而绿色金融债占比有所下降，2020 年时已降至11.4%。

从国内绿色债券发行主体看，发行人经历了由银行类金融机构主导到工业部门主导的过渡。我国绿色债券市场显现发行机构类型多样化特征，以工业部门和公共事业部门为主。如图3 所示［19］，在发行主体行业分布方面，工业部门绿色债券发行比重上升。2020 年，工业部门发行绿色债券1 087.08亿元，占比为50.19%，相比于2019 年增加18.47个百分点；公共事业发行规模居第二位，占比为 24.38%，同比增长2.19 个百分点；金融业发行规模占比17.84%，同比下降17.91%。发行主体从金融主体为主逐渐走向发行主体实业化，发行主体类型更丰富多元。由于最主要的商事主体一直是银行类金融机构和国有企业，其他发行主体，尤其是民营企业市场份额占比少，参与绿色债券融资的主动性不够。2016—2018 年，绿色金融债券一直都处在金融企业发行市场的主导地位，非金融企业首次在2019 年超过金融机构成为第一位的发行人类别。虽然民营企业2019 年发行的绿色债券期数（11 期）较2018 年增长了 83.33%，但发行规模仅50 亿元（占比 2%）仍远低于国有企业的 1 949.37 亿元（占比79.90%）。以上市场态势目前并未改变。

图3 中国绿色债券的发行人类型

2.3 绿色债券期限以短期为主、长期为辅

从我国绿色债券发行期限可以看到，占市场各类发行期限比重最高的是中短期绿色债券。2019 年，5 年以内的绿色债券在中国境内市场占比60%，主要由金融机构发行；期限为5 至10 年的债券占2019 年绿色债券市场发行总规模的33%，非金融企业是其主要发行人；占发行总量比重最小的是大于10 年的绿色债券，只有7%。2020 年，如图4 所示，中国境内市场55%的绿色债券均为发行期限在5 年以内的短期债券，主要由非金融企业发行；期限为5 至10年的债券占2020 年绿色债券总规模的30%，主要发行人为政府支持机构；地方政府融资平台等政府支持机构倾向于发行期限更长的绿色债券，期限超过10年的债券占2020 年绿色债券总规模的8%。

图4 2020 年绿色债券期限分布

2.4 绿色债券信息披露偏低

据《中国ESG 发展白皮书》（2021）年显示，截止2020 年末，上海和深圳两地区总计共有1 121家A 股公司发布2020 年度ESG 报告，其中上交所中的公司披露率为37%，深交所披露率仅为19.8%。相比往年，2020 年的披露率有明显提升，但总体披露水平偏低。其中披露率较高的公司主要集中在国企，民营企业对环境信息披露相对消极。信息不对称是绿色债券出现募集资金用途异化现象的主要原因。

制度要素是导致我国绿色债券信息披露率普遍偏低的主要原因。首先，我国目前并无法律文件对绿色债券相关信息披露进行强制性规定，相关企业遵循自愿性原则。总而言之，我国绿色债券募集资金管理的制度监管环境相对宽松。同时，企业对绿色债券项目信息类别通常采取选择性披露，导致项目环境影响及受益等指标数据信息披露不全面，更无法保障其真实性。其外，当前我国金融机构、环保机构及金融监管部门之间并无绿债项目信息共享机制。由于成本过高任何单一机构及部门无法承担绿债项目环境信息的收集、评估及审核，导致“漂绿”现象频发，使得绿债项目的实际环境效益与最初发行目标有较大偏差。

2.5 绿色债券认证体系有待完善

关于评估制度建设主要体现在两个方面的问题：第一，我国缺失规范化的绿色认证评估标准。当前我国各项指导原则对于绿色债券的外部认证主要持鼓励态度，并未作出强制性的规定，也未对绿色债券的具体认证内容、标准和方法作出明确的指导，这就造成了鉴定同一绿色项目时，不同的第三方机构由于关注的评估重点、采取的认证方式、参照的绿色准则存在差异而导致评估结果有所区别，从而增加了评估报告的横向比较难度。第二，我国对独立认证机构专业性的考核和监管不足。尽管近年来本土的第三方认证机构大量涌现（如商道融绿、联合赤道等机构），但与国际上权威的机构相比仍在专业能力和实践经验方面表现欠缺，国际第三方认证机构在绿色债券鉴定市场仍占主要位置。当前国内有些绿色债券项目会基于本土第三方机构认证再邀请国际权威机构，由两方共同进行独立认证。此外，我国第三方认证还存在有些认证机构仅停留在表面评估的现象［20］：如仅针对发行主体提供的相关材料进行鉴定，却没有验证资料的真实性；在评估时并没有遵循独立审慎原则，在报告中直接声明仅对发行人负责，对其他机构和个人概不负责。机构缺少专业的评估态度往往会导致绿色债券市场上的评估报告质量参差不齐，不仅无法帮助投资者确认项目的绿色属性，还可能被有心之人用于“漂绿”债券。

3 制度完善建议

1）建立绿色债券认证评级机制。

可操作性较强的制度意味着市场各方主体对配套法律规则的约束性、执行性、统一性有合理预期，从而引导金融机构、项目企业及投资主体积极参与绿色债券市场活动。具有可操作性的绿色债券认证评级制度对促进绿色债券市场发展有着重要的现实意义。借鉴传统金融市场债券市场认证评级实践经验，绿色债券认证评级机制需重点对建立ESG 环境信息系统，建立环境信息绿色识别标准，加强绿债项目运行监管。在该机制框架内，建立第三方绿色认证评级模型，利用大数据、区块链等现代金融科技工具形成绿色债券项目企业的认证评级报告。另外，出台具体法律规范，审查、规范和监管第三方绿色债券认证评级机构主体及其行为，落实对绿色债券外部认证评级的强制性规定。

2）完善绿色债券披露框架。

目前我国绿色债券已形成基本的信息披露框架，但信息管理标准层出不穷，披露信息标准的具体规定不足，为减少绿色债券市场信息不对称现象，出台操作性较强的信息披露规则能够保证绿色债券项目环境效益目标的实现。借鉴现有信息披露制度实践经验，我们应从以下几个方面进一步完善制度。一是我国各部门需要建立信息共享与联动机制、统一规范信息披露标准并将其具体化（如细化信息披露的受理、内容、指标、渠道等），制定一套完整的ESG 评价体系，从而达到规范发行主体的信息披露行为并提高市场透明度的目的。二是针对环境信息披露指标予以标准量化。金融监管机构、发行主体、融资主体之间应该统一量化信息披露标准。对相关信息披露时间、范围、类别、项目分类、项目碳足迹数据、项目环境影响评估的具体指标实现统一化规范。

3）优化绿色债券补贴制度。

为提升绿色债券市场主体的市场活跃度，应该结合市场激励机制出台多样化的补贴工具。一是通过金融机构为绿色债券业务建立项目融资担保、项目保险机制等传统信用增加工具及金融衍生品工具，有利降低绿色环保项目的融资风险。如绿色债券项目企业由政策性金融机构提供发行担保。二是在绿色债券项目企业出台多样化的间接补贴工具，综合考量绿色债券项目的环境治理、碳排放水平、绿色节能技术应用等信息给予综合性的税收优惠。

4 结论

国际经验表明，绿色债券市场顶层制度设计是基于政府及市场多方主体利益与市场激励制度相互兼容的结果。事实上，中国绿色债券市场当前出现的某些问题，很大程度上受各种外部政策及制度不确定性因素的影响。我国绿色债券市场如何高效可持续发展，未来进一步提升我国绿色债券市场规范机制的重点是完善我国市场激励机制为导向的绿色债券法律框架建设，尽可能克服传统债券市场中出现的扭曲现象，保障绿色债券发行、募集资金使用、项目环境评估全环节实现“绿色理念”。另一方面，中央顶层政策设计者需要考虑地方政府及金融机构在绿色债券业务推广过程中所起的作用。由于中央政府与地方政府在公共政策领域目标并非完全一致，导致中央绿色低碳产业发展目标与地方政府具体落实结果存在一定偏差，而地方金融机构与企业互动结果进一步强化两者之间的偏差。未来政策制定者应该在现有绿色债券政策框架内，整合并协调各机构部门现行制度文件，优化各方面的实施细则，以确保绿色债券与环境效益之间形成良性互动。