中国非物质文化遗产保护政策演进与内在逻辑*

谈国新 王亚辉, 吴晓琳 王雪婷 许莲莲

(1.华中师范大学 国家文化产业研究中心,湖北 武汉 430079;2.淮阴师范学院 历史文化旅游学院,江苏 淮安 223300;3.云南师范大学 地理学部,云南 昆明 650500)

非物质文化遗产是中华民族精神传承的重要载体,它承载了人民群众劳动技艺、生活经验、审美志趣的历史印记与文化留存,是民族性格、文化认同、民族凝聚力的集中体现。长期以来,非物质文化遗产(以下简称“非遗”)保护工作一直是党和政府高度重视的工作内容。2004年,中国加入联合国教科文组织《保护非物质文化遗产公约》(以下简称《保护公约》),中国非遗保护工作实现与国际接轨。2005年,《国务院办公厅关于加强中国非物质文化遗产保护工作的意见》(以下简称《保护工作的意见》)首次将“非物质文化遗产”概念引入政策表述体系,成为非遗表述与国际接轨、与国内统一的政策规定。2011年,《中华人民共和国非物质文化遗产法》(以下简称《非遗法》)的颁布和施行对已有的规章制度进行修改和完善,确立了非遗保护的立法地位。2017年,党的十九大将“加强文物保护利用和文化遗产保护传承”作为坚定文化自信的一个部分写进报告①,非遗保护成为坚定文化自信的重要内容。基于中国非遗保护工作以“政府主导、社会参与”的基本原则,政府发布的非遗保护政策法规成为政府施政非遗保护的重要手段和途径。全面、系统、深入地梳理中国非遗保护政策的演进特征,探析其发展的内在逻辑,为非遗保护政策制定、政策执行提供实践指导,对社会主义文化强国建设具有重要的现实意义。

政府文化政策的制定和实施直接影响着非物质文化资源的配置和使用,直接决定着非遗保护的成效［1］,非遗保护政策研究一直是非遗研究的重要内容。在已有研究中,非遗政策的研究空间从单一地区［2-3］向全国范围［4-6］扩散,研究尺度不断加大;研究内容从传统音乐、传统医药等特定非遗项目［7-8］的微观层面向非遗的教育传承、非遗数字化、产业化［9-11］的中观层面扩展,非遗保护政策研究的内容体系不断完善;研究方法中定性研究［2-11］较多,定量研究不断丰富,如代沁泉、郑炜楠等［12-13］分别运用文本分析工具从政策工具视角对省级、国家级非遗政策进行量化分析,是非遗政策量化研究的有益尝试。回顾历史文献发现,一方面,非遗保护政策的研究内容较多关注微观、中观层面,聚焦中国非遗保护政策长周期、连续性历史演进的宏观层面研究不多;另一方面,非遗保护政策量化研究较多选取政策工具、政策主体等研究视角,基于非遗保护方式演变及其内在逻辑的研究有限,通过非遗保护方式与政策工具的交叉分析体现非遗保护方式的政策工具使用逻辑的研究有待拓展。

基于此,文章以2001—2021年国家级非遗保护政策法规为研究样本,基于“保护方式—政策工具”二维分析框架,采用Nvivo 11文本分析工具对非遗保护政策文本进行编码、分析,以探究非遗保护政策的历史演进特征和内在逻辑,并提出非遗保护政策体系的优化建议。

一、研究设计与数据来源

(一)非遗保护政策的分析框架

非遗保护政策凸显了对不同保护模式、保护方式和保护措施间的互补性的关注［6］,非遗保护方式与政策工具是重要体现。研究拟构建保护方式、政策工具的非遗保护政策二维分析框架,尝试从保护方式选择、政策手段使用两个维度对非遗保护政策进行系统分析。

1.保护方式维度

基于中国非遗保护相关文献的梳理,抢救性保护、生产性保护和整体性保护获得较多共识,可作为非遗保护方式维度分析依据。具体而言,李荣启［14-15］提出的非遗抢救性保护表现在两个方面:一是通过普查、搜集、整理等方式以图文资料为载体进行数字化保护;二是设立濒危遗产项目代表作及传承人名录并实施重点保护,该内容成为抢救性保护的重要理论参考。王文章［16］提出的非遗向经济资源转化、形成经济效益的系列论述为非遗生产性保护提供理论支撑;《文化部关于加强非物质文化遗产生产性保护的指导意见》(以下简称《指导意见》)关于“生产性保护”领域和范围的规定为其提供系统阐释和官方界定。而整体性保护聚焦保护非遗的全部内容和所有表现形式［16］,从整体上进行全方位的综合保护。李荣启［14-15］在此基础上将整体性保护具象为保护由非物质文化遗产特有的历史环境、自然环境和社会人文环境所组成的文化生态环境,并协调好非遗、环境、人三者的关系。因此,整体性保护的界定以王文章关于整体性的定义为基础,以李荣启的保护文化生态环境,协调三者关系的理论为准则。

2.政策工具维度

政策工具是把公共管理目标转换为具体行动的途径和机制的统称［17］,不同政策工具的使用往往产生不同的效果。Rothwell［18］等将政策工具分为供给型、环境型、需求型三类,对产业政策具有较强的解释力［19］。笔者通过对非遗保护研究文献［2-16］的系统梳理发现,非遗保护一方面靠政府的财政投入、人才队伍建设和民间非遗保护机构的扶持,另一方面致力于非遗保护体制、机制和法制体系的构建。Rothwell的政策工具理念与非遗保护的施政逻辑较为契合,故将供给型、环境型、需求型作为非遗保护政策研究框架的政策工具维度。

基于非遗保护政策的实践,环境型工具是指政府通过制定保护规划、完善保护体制、构建保护机制、出台法律法规等为非遗保护提供政策环境和法规依据,发挥政策法规的规范职能;供给型工具是指政府依托财政资金、人才培养、技术支持及基础设施建设为非遗保护形成主要动力,形成政府主导作用;需求型工具是指政府通过表彰、奖励等方式鼓励民间组织及群众参与非遗保护过程,同时加大非物质文化的宣传教育,提高人民群众的保护意识,体现政策引导功能(如表1所示)。

表1 政策工具定义表

(二)研究方法

政策文本是政策信息的载体,能够客观反映政策行为和政策意图,体现政策过程。近年来,基于内容分析法的政策研究在环境治理、减税降费、文化产业、扶贫政策等［20-24］领域不断拓展,部分学者聚焦特定政策的结构特征、演进脉络和未来趋势［25-28］,并分析问题、提出完善政策体系的策略［29-30］;就研究方法而言,Nvivo 11、ROSTCM 6等成为政策文本进行编码量化分析［30-31］、多维框架分析［32-35］的常用方法。基于Nvivo的政策文本分析可以梳理政策的演变脉络、探究政策演变的内在逻辑,成为政策分析研究的重要方法。

文章依据“保护方式—政策工具”的分析框架设置分类标准,运用Nvivo软件对非遗政策文本进行编码(如表2所示),并在各个维度判读的基础上抽取相应条款,最终从60份政策文本中抽取了640条非遗保护的相关条款,形成了非遗保护政策文本分析数据库,通过政策文本的时序分析、统计交叉分析,透视非遗政策历史演进特征与内在逻辑。

(三)数据来源

文章围绕“非物质文化遗产”主题(文化遗产、遗产保护等)、非遗十大类型(传统戏剧、传统技艺等)和非遗保护方式(抢救性保护等)3个方面确定18个关键词,以中国非物质文化遗产网及“北大法宝”政策法规数据库为数据来源,检索2001年以来非遗保护政策法规,并与政府官方网站发布的政策文本逐一核对,最终获取国家级政策文本89份;并进一步剔除保护名录、申报通知等程序性文件,最终确定60份政策文件为研究样本(如表3所示)。数据选取基于以下两个依据:一方面,昆曲首批入选联合国人类口头和非物质文化遗产代表作名录(2001年),开启中国“非物质文化遗产”概念下的保护工作②,亦为“非遗”保护政策的研究起点;二是通过国家级和地方政策文本的比对分析发现,非遗保护的地方政策多为下行政策文件,与国务院及各部委政策呼应,部级及以上政策法规更具政策导向性。故此,文章选取2001—2021年部级及以上非遗保护政策法规为研究样本。

二、非物质文化遗产保护政策分析

(一)非遗保护政策总体特征

基于时间序列(如图1所示)的政策文本分析,中国非遗保护政策经历快速增长期(2001—2008年)、平稳推进期(2009—2016年)、全面发展期(2017—2021年)三个阶段,呈现“整体波动上升、阶段特征显著、体系不断完善”的演进特征。具体而言,在2001—2008年,文件数量达到20,年均发文量2.50,国家级政策法规实现从无到有并呈现快速增长。2002年,《关于加强和改善世界遗产保护管理工作的意见》对标《保护世界文化和自然遗产公约》的基本准则开展工作,是中国遗产保护与国际接轨的重要尝试。2004年,《关于实施中国民族民间文化保护工程的通知》(以下简称《保护工程的通知》)及实施方案③明确了民族民间文化保护的目标和任务,该“保护工程”拉开了全国非遗保护工作的序幕。尤其在2005—2007年,年均发文量保持在“5”的高位,以《保护工作的意见》为代表的系列文件聚焦非遗普查、非遗名录、文化遗产日等非遗保护内容,为非遗保护提供基础政策支撑。非遗保护政策体现出数量快速增长、聚焦基础保护的阶段特征。在2009—2016年,文件数量为13,年均发文量为1.63,非遗保护政策处于平稳发展阶段。2011年,《非遗法》对已有的规章制度进行修改和完善,为非遗保护提供法律保障;2012年,《国家非物质文化遗产保护专项资金管理办法》(以下简称《专项资金管理办法》)确保非遗保护资金的稳定来源,为非遗保护提供动力支持,非遗保护表现出从项目覆盖度向内容纵深度推进的时期特点。在2017—2021年,文件数量达到27,年均发文量为5.40,非遗政策发文数量和频率同步增加,非遗保护进入全面发展阶段。《国务院办公厅关于转发文化部等部门中国传统工艺振兴计划的通知》(以下简称《振兴计划的通知》)等政策内容涵盖传统工艺振兴、文化生态保护区、数字化文化产业等方面,非遗保护政策内容覆盖面更加广泛;政府发文数量及频率的增加则体现了政府对于非遗保护重视程度的进一步提升,非遗保护呈现出体系不断完善、地位稳步提升的发展态势。

图1 国家级政策数量时序分布图

(二)保护方式维度分析

1.演进特征:层次推进、不断成熟

从图2来看,中国非遗保护方式在时间上呈现出初生探索期(2001—2006年)、成长推进期(2007—2015年)、发展成熟期(2016—2021年)三个阶段,呈现“层次推进、不断成熟”的演进特征。在探索时期,抢救性保护、生产性保护、整体性保护的合计政策条目数分别为135、7、20,抢救性保护占据主导地位,尤其是2005年达峰值54。经历了2001—2003年的探索与尝试,自2004年,在《保护公约》的履行要求和遗产保护自觉的双重动力作用下,政府出台了一系列挽救濒危非遗项目的政策、法规,推进非遗抢救性保护工作展开。在成长推进期,三种保护方式政策条目数分别为96、45、58,抢救性保护仍占据优势,但后两种保护方式的数量不断上升且相对均衡。非遗保护经过探索期的系列抢救举措,众多濒危的非遗项目得到有效保护,政府逐渐侧重于生产性保护和整体性保护,致力于非物质文化遗产的开发利用和弘扬传承。在成熟时期,三种保护方式政策条目数分别为59、149、71,后两者超越前者,且生产性保护占据主导地位,政府在推进抢救性保护基础工作的同时更关注生产性保护和整体性保护。2017—2018年,《振兴计划的通知》等系列政策④聚焦传统工艺的振兴、非遗项目传承利用。值得注意的是,自2004至2021年,整体性保护一直呈现平稳状态,政府非遗保护的整体性原则一以贯之,秉承可持续发展理念,科学处理保护、利用和传承的关系。

2.内在逻辑:从基础性保护向发展性保护延伸

基于《保护公约》对保护内容的规定,贺学君⑤提出非遗保护的两种层次:以静态存在为对象,以确认、立档、保持等为重要措施的基础性保护,主要对应抢救性保护;以“活态”存在为对象,以研究和宣传支撑,以弘扬、传承和振兴为目的发展性保护,对应生产性保护和整体性保护。据图2 数据统计,非遗保护前半段(2001—2011年),基础性保护政策条目数(180)远高于发展性保护(86),非遗保护以静态存在为重点,非遗政策保护倾向于通过建章立制、立档保存开展基础性保护,基础性非遗保护工作全面推进。2004年,中国成为联合国教科文组织《保护公约》的成员国,基于国际公约履行职责和国内非遗保护任务的双轮推动,国务院办公厅及各部委陆续出台系列非遗保护的政策法规,在2005—2011年间,先后有《国家级非物质文化遗产代表作申报评定暂行办法》(以下简称《申报评定暂行办法》)、《保护工作的意见》等多部政策颁布,聚焦非遗普查、非遗代表作及传承人认定、非遗保护工作专家委员会、文化遗产日等方面,推进基础性保护工作开展。非遗保护后半段(2012—2021年),发展性保护政策条目数(264)超越基础性保护(110),非遗保护以非遗“活态”传承为中心,更多体现《保护公约》中“研究、保护、宣扬、传承和振兴”的理念,实现从基础性保护向发展性保护的延伸。《指导意见》(2012)成为保护理念转变的重要节点,生产性保护成为非遗保护的创新尝试;后续七年(2012—2018)的《专项资金管理办法》《中国非物质文化遗产传承人群研修研习培训计划》(以下简称《培训计划》)等政策通过资金支持、人才培养等手段推进文化传承发展、传统工艺振兴和非遗扶贫工作。《国家级文化生态保护区管理办法》(2018)等政策方针和法规条例基于生态理念构建整体保护思路,为整体性保护提供了政策支持。

(三)政策工具维度分析

1.演进特征:“环境主导型”向“环境-供给-需求平衡型”转变

政策工具是政府管理的手段,一定程度上体现政府的管理特点和行为模式。在时间序列上(如图3所示),政策工具的使用呈现出环境主导型向环境-供给-需求平衡型的演进特征。在环境型工具主导时期(2001—2014年),环境型工具政策条目(142)数高于供给型、需求型工具条目数之和(124),环境型工具优势凸显。在非遗保护早期阶段,国家主要采用机制构建、法规管制、制度标准建设等方式从宏观角度为非遗保护创造良好的政策环境,通过建章立制,推动非遗抢救保护。2005、2008、2011年分别出现三次峰值。2005年,《国务院关于加强文化遗产保护的通知》(以下简称《保护的通知》)等政策文件中就采用了大量的环境型工具,确定非遗项目申报的要求、流程、标准、责权主体等;2008年,《国家级非物质文化遗产项目代表性传承人认定与管理暂行办法》为非遗传承人认定及管理提供依据;2011年《非遗法》,法律确保非遗保护工作的权威性和可持续性。

图3 政策工具时序分布图

在环境-供给-需求平衡时期(2015—2021年),三种政策工具的政策条目数为137、120、117,非遗保护的政策工具逐渐由环境工具主导向三者并重转型,三种政策工具使用曲线呈现基本同步变化的情况,供给型工具、需求型工具和环境型工具在2015年、2017年、2021年先后出现峰值。整体上,相较于环境性工具,供给型工具、需求型工具整体上更具优势。2015年,供给型工具首次超越其他工具,出现峰值15,《国务院办公厅印发关于支持戏曲传承发展若干政策》提出依托资金、人才、技术等支持为戏曲非遗保护提供基础支撑,发挥供给型工具的推动力;2017年,需求型工具首次达到峰值31,《振兴计划的通知》等五份政策文本⑥中就采用了较多的需求型工具,无论是振兴传统工艺计划,抑或是“十三五”规划纲要均明确要求充分发挥各种媒体及教育的作用,充分调动全民参与非遗文化资源保护与传承的积极性,通过加大宣传力度、呼吁社会参与、拓展资源利用方式等手段发挥需求型工具的拉力作用。2021年,环境型工具再次达到峰值34,《“十四五”非物质文化遗产保护规划》《关于进一步加强非物质文化遗产保护工作的实施意见》等文件强调加强非遗调查、记录,完善代表性项目保护、传承人培养、整体保护制度,健全保护传承体系,为非遗保护提供机构队伍和政策保障。

2.内在逻辑:环境型工具占主导,政策工具内部使用各有侧重

从政策工具的整体使用数量上看(如表4所示),环境型工具为主导,占比为43.59%,供给型工具和需求型工具较为接近,占比分别为29.69%和26.72%。

表4 政策工具使用情况表

在环境型政策工具中,排名前三的是机制构建(29.39%)、制度标准建设(22.58%)、法规管制(20.43%),三者占比几乎持平。说明政府兼顾机制、制度和法规三方面,通过构建完善的保护机制和管理制度、制定相关法律法规为非遗保护提供法制化、规范化的政策环境。例如,早在2004年,《保护工程的通知》中就明确要求构建传承人认定和培训、民间文化保护工作、民间文化传承等机制,从而保证保护工作的有序进行。在后续政策中持续强调构建定期自查、督促检查机制,通过表彰奖励、退出机制等手段,加强非遗保护工作管理。

在供给型政策工具中,占比最高的是人才培养与支持,占33.16%,其次是资金支持,占28.95%。由此可见,政府重视人才的培养,为非遗产保护工作提供大量人才支撑,也从另一侧面体现非遗的基础设施、信息技术以及人才的培养对于资金的需求。例如,《保护工作的意见》(2005)等文件都明确提出设立专项资金、加强专业人才队伍建设保障非遗保护工作顺利推进。

在需求型政策工具中,占比最多的是宣传推广,占45.61%。说明政府重视非遗宣传,以此唤起全社会非遗保护意识。非遗保护早期,基于民众非遗保护意识不足的现实,《关于加强和改善世界遗产保护管理工作的意见》(2002)中强调制定教育和宣传计划,发挥民众在非遗保护中的基础作用。此后,《保护的通知》(2005)等涉及宣传推广的政策文本多达31份,其中宣传推广的手段包括但不限于举办艺术展演、艺术节,更利用互联网、短视频等新兴技术手段普及非遗知识。自2006年国务院确定的“文化遗产日”成为各部工作重点内容和非遗宣传展示的重要窗口。

(四)保护方式、政策工具的交叉分析

不同的保护方式使用情况体现非遗保护的阶段特征和现实需要,而政策工具在不同保护方式下的组合使用情况则呈现出不同保护方式的政策工具特征。通过政策工具、保护方式的交叉分析,确认不同保护方式中政策工具的具体使用情况,更呈现不同非遗保护方式下的政策工具使用逻辑。

1.抢救性保护:环境工具主导型

根据保护方式、政策工具交叉统计分析(如表5所示),抢救性保护中,环境型工具占50.00%,占主导地位;后两类相比,供给型工具占35.17%,需求型占14.83%,呈现“重供给轻需求”政策特征。基于抢救性保护任务紧迫性、标准统一性的考量,政府早期更多采用法规管制、规划制定、机制构建等方式为抢救性保护提供良好的保护环境,确保抢救性保护工作有序推进、高效实施。

表5 保护方式、政策工具交叉分析表

其中,在环境型工具中,法规管制、机制构建、制度标准建设各占12.07%、12.76%、12.41%,三者占比较高且几乎持平。这说明政府在进行抢救性保护中更倾向于使用法规规范保护行为,构建工作机制以提高保护工作的效率,建设制度标准为保护工作提供指导性意见。例如,《申报评定暂行办法》(2005)确立了规范的国家级非遗代表作申报评定机制,同时构建了系统的评审指标体系,并提出对履行保护承诺不达标的项目,给予不同程度警告直至除名的处理。

在供给型工具中使用较多的是人才培养与支持、资金支持及信息与技术支持,分别占11.72%、10.34%、9.66%。抢救性保护工作开展依托专家团队提供理论指导,依赖专项资金提供动力支持,需要数字信息技术为非遗数据采集级数据库构建提供技术保障。例如,《保护工程的通知》(2004)率先提出组建专家委员会、培养高素质的专业队伍和建立人才培训基地;《培训计划》(2017)具体阐释了传承人培训的具体计划和措施;《保护工程的通知》等政策(2004—2007)⑦均强调要利用现代科技手段对非遗文化进行抢救和保护。

在需求型工具中使用较多的是宣传推广,占8.62%。在抢救性保护中,政府充分重视社会保护意识、良好保护氛围的重要性,逐步形成“政府主导、社会参与”的长效工作机制。宣传推广的手段以报刊、广播电视等各种媒体为主,提高公众的非遗保护认知度和参与度。《保护工程的通知》(2004)等⑧文件均要求利用各种媒体并发挥教育的作用,提升全民非遗保护的认知和意识。

基于此,抢救性保护坚持法规、制度、机制三位一体为主导,人才、资金、信息技术为重要支撑,宣传推广发挥催化助推作用,形成抢救性保护的“环境工具主导”模式。

2.生产性保护:政策工具平衡型

在生产性保护中,需求型工具(40.80%)居首,供给型工具(30.35%)与环境型工具(28.85%)接近。生产性保护坚持“以利用促保护”的理念,侧重非遗资源经济效益转化的同时,寻求保护、利用和传承的平衡,政策工具实现需求、供给、环境、兼顾并用。《指导意见》(2012)中就强调生产性保护要密切联系民众生产、生活,通过民众喜闻乐见的民俗节庆活动推广开来;建设一批非遗生产性保护基础设施,为传承人提供非遗生产、展示和传习场所;健全非遗传承人培养计划和激励传承机制,完善生产性保护工作机制,为非遗保护开展创造政策环境和制度支撑。

其中,在需求型工具中使用较多的是宣传推广和资源开发,分别占17.41%、15.42%。这说明政府倾向于通过制定宣传推广和资源开发等相关政策共同提高社会对非遗生产性保护意识。《振兴计划的通知》(2017)等文件⑨鼓励各类传统工艺销售平台采用各种渠道推介传统工艺产品,与当地旅游业相结合,通过传统工艺产品的生产、销售实现区域脱贫致富。

在供给型工具中使用较多的是人才培养与支持,占9.95%,因为非物质文化遗产的开发和利用不仅缺少传承人而且对传承人的要求较高,工艺技术方面需要专业人士的指导。如《指导意见》(2012)等文件⑩指出要发挥专家理论指导、专业咨询和实践参谋的作用,鼓励高校专家进行讲习,为当地传统工艺水平的提升助力,并号召符合条件的中青年传承人加入非遗保护的队伍。

在环境型工具中使用了较多的机制构建工具,占12.96%,缺少法规管制的使用。尽管个别文件〇11强调非遗保护要坚持社会效益和经济效益兼顾,但是法律法规的缺位容易出现过于重视经济效益而破坏非物质文化遗产的情况。因此,在后续进行非物质文化遗产生产性保护的过程中需要重视法律法规的制定。

鉴于此,生产性保护秉承宣传推广为“非遗消费”引流,体制构建为“非遗生产”提供非遗保护“政、产、学、研、用”的协同平台,人才与技术为“非遗创新”提供发展动力,传承利用是“非遗保护”的归宿。环境型工具中法规管制稍显欠缺,有待法规进步一步规范、约束无序、过度开发利用行为,是为生产性保护的“政策工具平衡”模式。

3.整体性保护:需求工具强化型

在整体性保护中,环境型工具占比50.01%,需求型工具占比30.87%,供给型工具占比18.12%;相较于抢救性保护的政策工具使用情况,环境型工具仍占据主导地位,但需求型工具略高于供给型工具。

在环境型工具中,法规管制、机制构建、制度标准建设分别占14.09%、12.75%、10.74%,三者基本均衡。说明整体性保护需要出台法规、构建工作机制、建设制度标准为其提供政策依据、工作规程和实施标准。《历史文化名城名镇名村保护条例》(以下简称《保护条例》)中的法规管制性条例在整体性保护的所有法规管制型条例中占比最多。其中不乏通报批评、给予处分、追究刑事责任等字眼,可见国家及政府对于破坏非遗整体性的行为始终采取“零容忍”的态度。

在需求型工具中使用较多的是社会参与、宣传推广,分别占13.42%、12.08%,且二者占比持平。由此可见,政府合理利用需求型工具中的社会参与、宣传推广,一定程度上依赖资源开发,共同推进非遗的整体性保护工作。《保护条例》(2008)中明确要通过表彰、奖励等手段鼓励各类群体参与非遗保护,鼓励社会力量参与保护区建设,推动非遗保护融入生产、回归生活。

在供给型工具中使用较多的是资金支持、人才培养与支持、基础设施建设,分别占6.06%、6.04%、4.70%,虽然三者占比均未超过10%,但是在供给型工具中的占比都较高且差距很小。说明国家及政府倾向于提供资金、人才和基础设施为整体性保护工作创造良好的环境。《文化部关于加强国家级文化生态保护区建设的指导意见》(2010)等文件〇12要求政府给予必要的非遗保护资金支持,鼓励政府加大资金投入力度。相较于前者,信息与技术支持占比不足,政府对于供给型工具中信息与技术支持的功能认识有限,对其重视程度有待进一步提升。

由此,基于系统性、规划性、可持续性的原则,整体性保护需要法规、机制、制度的统一规范和指导,依赖宣传推广、社会参与为其提供氛围营造和场景构建。在当今的信息技术时代,非遗数字化保护和开发为非遗资源的整体性开发提供创新思路,有待进一步加强,是为整体性保护的“需求工具强化”模式。

三、研究结论及建议

(一)研究结论

1.非遗保护政策总体特征

基于时间序列的政策文本整体分析,中国非遗保护政策呈现“整体波动上升、区间特征显著、体系不断完善”的演进特征。中国非遗保护政策发展先后经历政策数量快速增长、内容体系不断丰富的快速增长期,政策效力、资金支持、人才支撑不断提升的稳步推进期,政策内容覆盖范围扩充、非遗保护重视程度不断提升的全面发展期,非遗保护政策系统不断完善。

2.二维的演进特征及内在逻辑

基于保护方式的分析,中国非遗保护呈现三个阶段:以学习、借鉴、探索为特点、以抢救性保护占主导的初生探索期,以巩固保护成果为目的、三种保护方式相对均衡的成长推进期,坚持“可持续发展”保护理念、以生产性保护占据主导、整体性保护不断完善的发展成熟期,形成中国非遗保护方式“层次推进、不断成熟”的演进特征,体现从“基础性保护”向“发展性保护”延伸的内在逻辑,发展性保护逐渐成为政策关注焦点。

立足政策工具视角,非遗保护前半段,环境型工具优势突出,通过建章立制,创造良好的政策环境;非遗保护后半段,供给型工具、需求型工具有后来居上的趋势,非遗保护的政策工具使用呈现“从环境主导型向环境-供给-需求三者并重型”转变的演进特征。从政策工具使用逻辑来看,环境型工具占主导,不同类型政策工具的内部使用各有侧重:环境型工具以机制构建、制度标准建设、法规管制为重点,供给型工具聚焦人才培养与支持,需求型工具中更多依赖宣传推广工具。

3.非遗保护方式的政策工具使用逻辑

通过政策工具、保护方式的交叉分析,形成不同非遗保护方式的政策工具使用模式:抢救性保护的“环境工具主导”型、生产性保护的“政策工具平衡”型、整体性保护的”需求工具强化”型。与此同时,非遗保护政策工具模型存在一定局限,一方面,生产性保护的环境型工具使用中法规管制欠缺,与生产性保护发展制度需求不相适应;另一方面,在整体性保护中,信息与技术支持占比不高,数字化技术为非遗保护提供支持有限。

(二)发展建议

为了进一步优化非遗保护政策体系,提升非遗保护工作效率,结合上述研究结论,提出以下非遗保护政策的发展建议。

一是优化非遗保护政策工具的使用结构。首先,进一步稳定环境型工具的使用量,确保非遗保护“法规、制度、机制”等基础性支撑功能;其次,加大供给型工具的使用力度,提高非遗保护多主体、多方位“外力”的支持力度,强化人才、技术、资金对非遗保护的推动作用;最后,增强需求型工具的使用力度,提高非遗保护社会“内需”的拉动作用,激发非遗保护的内生动力,进一步强化“见人见物见生活”的非遗传承创新理念,实现“活态传承”。

二是提高政策工具和非遗保护方式的匹配度。在生产性保护中,加强信息与技术支持力度,加快推进非遗保护与数字技术的联姻和融合,丰富非遗保护成果和转化利用路径;进一步完善生产性保护相关政策和管理体制,加大财政经费支持和税费减免政策扶持力度,为非遗保护提供资金动力,建立“项目+传承人+基地”的利益共享机制,激发非遗保护主体活力。在整体性保护中,加强宣传推广工作,使整体性保护“活在当代,融入生产生活”［14］的理念深入人心,营造“全民参与”良好非遗保护社会氛围。

三是构建非遗保护综合评价指标体系。非遗保护不仅依赖于保护方式、政策工具等过程内容,而且需要对标非遗保护综合评价体系,衡量非遗保护工作效率。首先,基于非遗保护政策工具内容构建政策效力评价体系,确保非遗保护各方面具备政策内容支撑、政策执行效果拥有衡量标准;其次,依托《保护公约》非遗项目的确立、立档、传承、振兴等九大措施构建非遗保护过程评价体系,对非遗保护的具体实施进行定量考核;最后,从经济、文化、社会三方面构建非遗保护的效益评价体系。由此,整合政策效力评估、保护过程量化和效益评价构建非遗保护工作的综合评价指标体系,为非遗保护工作的科学评估和高效推进提供依据。

注 释

① 习近平:《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》,2017年10月。

② 马盛德:《中国非遗保护20年》专题报告,2021年7月。

③ 文化部、财政部:《关于实施中国民族民间文化保护工程的通知》,并同时印发附件《中国民族民间文化保护工程实施方案》,2004年4月。

④ 文化和旅游部办公厅:《文化和旅游部办公厅关于大力振兴贫困地区传统工艺助力精准扶贫的通知》,2018年6月;国务院扶贫办综合司:《国务院扶贫办综合司关于推进非遗扶贫就业工坊建设的通知》,2018年7月。

⑤ 贺学君:《关于非物质文化遗产保护相关理论的再思考》,《民间文化论坛》,2009年第2期。

⑥ 文化部:《关于实施中华优秀传统文化传承发展工程的意见》,2007年1月;文化部:《各地贯彻落实〈中华人民共和国非物质文化遗产法〉情况评估报告》,2007年2月;国务院办公厅:《关于转发文化部等部门中国传统工艺振兴计划的通知》,2007年3月;国务院办公厅:《国家“十三五”时期文化发展改革规划纲要》,2007年5月。

⑦ 国务院办公厅:《国家级非物质文化遗产代表作申报评定暂行办法》,2005年3月;文化部:《国家级非物质文化遗产保护与管理暂行办法》,2006年12月;商务部、文化部:《关于加强老字号非物质文化遗产保护工作的通知》,2007年2月。

⑧ 国务院办公厅:《关于加强中国非物质文化遗产保护工作的意见》,2005年3月;文化部等九部委:《关于组织开展中国第一个“文化遗产日”活动的通知》,2006年5月。

⑨ 文化和旅游部办公厅、国务院扶贫办综合司:《关于支持设立非遗扶贫就业工坊的通知》,2018年7月;文化和旅游部:《关于印发〈曲艺传承发展计划〉的通知》,2019年7月。

⑩ 文化部:《中国非物质文化遗产传承人群研修研习培训计划通知》,2017年1月;国务院办公厅:《关于转发文化部等部门中国传统工艺振兴计划的通知》,2017年3月。