论党政联合发文的本质特征、现实困境与完善路径*

陈红梅 ,李 娟

(湘潭大学 法学院, 湖南 湘潭 411105)

进入新时代以来,为了提升社会治理效能,回应社会发展需要,中国共产党出台了一系列完善党的领导方式和执政方式的制度举措,以“嵌入”及“重组”的方式进入国家系统,进一步强化了党的全面领导。例如,在非党组织的领导机关中设置党组,或将职能相近、相似、相同的党政部门进行合署办公或合并设立等。由于党政部门的合并设立与合署办公,需要党政协同共治的事务变得更加多样化、复杂化。党政联合发文现象亦更加普遍,并成为破解当代中国党政关系和国家治理现代化的一把密匙。

党政联合发文在中国法治建设中扮演着重要角色,但与此同时也衍生了一系列理论与实践难题。相较于党政联合发文在国家治理过程中扮演的重要角色而言,当前学界对党政联合发文的研究明显不足。在研究数量上,在中国知网上以“党政联合发文”为主题进行搜索,相关文章不足百篇,亟待理论界的关注与重视。在研究内容上,对于党政联合发文的制度内涵、功能优势及法律隐忧等问题缺乏深入细致的研究。在研究视角上,多数学者从单一视角,如政治学、法学或者公文写作等视角研究党政联合发文,鲜有从跨学科的视角对之进行深入研究。而作为独具中国特色的制度现象,党政联合发文展现了“党”“政”系统之间的耦合关系,蕴含了党政机关“一体化”运行的制度优势。所谓结构耦合是指,系统与环境间的激扰、干涉关系,“在系统本身内部,结构耦合只能引发激扰、惊讶、干扰”[1]381。对此,如何深入认识党政联合发文的制度优势及其存在的问题,以使其进一步规范化、法治化,是当前亟待回应的理论与实践难题。有鉴于此,本文以卢曼(1)Niklas Luhmman的中文翻译至少有“卢曼”和“鲁曼”等不同译法。本文除了引用书名和文章名时保持原译法外,在文中将统一使用“卢曼”的译法。社会系统理论为视角,认为我国“党”“政”系统是一种结构耦合的关系,而党政联合发文则是实现二者结构耦合的机制(耦合结构),是观察我国党政关系的重要“窗口”。但与此同时,党政联合发文还存在属性不明、权力边界模糊和越界激扰行政系统等问题。对此,应当结合形式与实质标准识别党政联合发文的属性及其具体类型、以“党内法治”的思维厘清党政联合发文的权力边界,以类型化、层级化的审查模式和审查标准强化党政联合发文的备案审查,进一步完善党政联合发文制度。

一、党政联合发文的本质特征

在功能分化的背景下,“党”“政”系统在“运作封闭”与“认知开放”的基础上实现了相互之间的激扰,形成了结构耦合的关系。在党政系统耦合的政治实践中,党政联合发文制度具有一定的合理性和必然性,有利于实现系统之间的信息共享,确保了党的高效治理和政府决策的科学有效。换言之,党政联合发文是实现二者结构耦合的重要机制。

(一)党政联合发文的“耦合”本质

党政联合发文体现了功能分化视野下“党”“政”系统的结构耦合。根据卢曼的社会系统理论,在社会功能分化的大背景下,社会子系统均具备特定的符码与功能,能够以结构耦合的方式实现互联互通。而系统间结构耦合的前提是诸社会系统功能的分化。系统间的结构耦合运作只有在社会的功能分化已经获得长足进展,以至于诸功能系统的分离与关联业已构成一项问题,以及整体与部分之间的统一吊诡得以显现时,结构耦合才得以形成。[1]384在功能分化的基础上,运作封闭的社会系统通过特定的耦合结构(如宪法、所有权/契约、财产/货币),能够与环境实现结构耦合。例如,政治系统凭借“有权/无权”的特殊符码,不仅能将系统外的任何事情(如发生于法律、学术或宗教的事情)回应成一个政治议题,而且能政治化地对其进行处理。总的来说,社会系统是一个“运作上封闭的系统”。换言之,社会系统在运作上以自我为参照,不与外界环境交流。例如宪法根据其本身设定的程序进行修正即是如此。但与此同时,运作封闭并不排除认知开放,而是要求系统与环境之间的信息交换,由此产生了系统间的结构耦合。

在社会系统理论的视角下,中国的“党”“政”系统在功能上呈现分化,并在系统运作封闭与认知开放的基础上实现了相互之间的结构耦合。在功能分化的背景下,“党”和“政”是两种性质不同的政治存在形式,“它们有着不同的社会功能,二者之间的密切联系并不能使它们失去必要的界限”[2]52。具体来看,“党”“政”系统在功能上是相对独立的,二者在运作上具有一定的封闭性和自主性。在我国,“党”的系统具备全面领导的功能,即通过制定大政方针、提出立法建议、推荐重要干部、进行思想宣传等方式,组织、管理、控制和引导整个社会和国家;“政”的系统负责贯彻落实党的各项决议、决定、命令,支持党组独立负责地开展各项工作。“在横向的行政层级上,党委(如市委)与政府(如市政府)各设机构但主次分明;在纵向的功能部门(如生态环境局)中,行政领导职位与党委职位并列共存,党委和党务组织(如党组、纪检小组)延伸入行政部门”[3]139。在功能独立的基础上,“党”“政”系统依照党内法规和国家法律独立运转,形成了完整的组织体系,二者在运行上具有一定的自主性。但与此同时,自主并不代表系统是自足的,系统还需要依赖环境所供给的物质与能量,并通过特定的机制(党组、宪法)与外部环境进行能量上的输入与输出,即结构耦合。“党”主要通过党委或者设在非党机构的党组延伸至“政”的系统,实现党的全面领导;“政”的系统通过宪法的“合法/违法”“合宪/违宪”的二元符码实现与“党”的系统之间的信息激扰[4]43-44。具体来看,党组成员一般都有行政负责人的身份,反映了“党”“政”系统在人事管理层面的耦合;党内法规与国家法律的衔接协调反映了“党”“政”系统在制度文本层面的耦合;[5]50党政机构合署合设或者合署办公集中反映了“党”“政”系统在组织结构层面的耦合。这表明,“党”“政”系统在人、事、权方面具有一定的耦合性。

党政联合发文以党组织为核心,采用合作、协同的方式助推了“党”“政”系统间的结构耦合。我国的政治实践决定了党政联合发文应当作为“党”“政”系统的耦合结构。“党”“政”系统作为中国治理体系的重要组成部分,具有各自特定的功能。党政联合发文加强了“党”“政”系统之间的信息共享,有利于促进二者之间的互联互通,符合党政机构改革的现实需要。

具体而言,党政联合发文对于党实现治国理政的职能、确保政府决策的科学性、有效性具有重要意义。一方面,对于“党”的系统而言,党政联合发文能够促进党的领导理念和执政主张在“政”的系统中贯彻落实,从而实现党治国理政的职能。事实上,“党”的系统往往通过将党的规范性文件中的政策措施依照法定程序转化为国家法律,这是实现其治国理政职能的主要方式。“党的规范性文件出台之际,往往是国家立法之始。党的规范性文件出台之后,需要及时依法依规将其要求转化为国法规定,保证党的主张顺利‘落地’。”[6]861当然,并不是所有党的政策主张均能转化为国家法律,因为转化需要具备一定的条件,且转化程序复杂、转化周期较长。基于此,在部分党政协同共治、且不宜制定国家法律的领域,如党内政治生活、理想道德、信念品质和法治建设等领域,党组织则需要通过与“政”的系统以联合发文的方式表达和落实党的执政理念和方针政策。就此而言,党政联合发文是“党”的系统向“政”的系统传达党中央重要决策部署、工作精神、领导人讲话的重要方式,是实现党的全面领导和治国理政的重要载体。以贯彻落实乡村振兴战略为例,2017年,习近平总书记在党的十九大报告中首次提出乡村振兴战略,强调“农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题,必须始终把解决好‘三农’问题作为全党工作的重中之重”[7]25,并提出实施乡村振兴战略的重大举措”。为了进一步有效落实党中央有关乡村振兴的重要精神,党政机关联合发布了多部规范性文件。(2)如中共中央、国务院联合颁布的《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》(2018)、《中共中央 国务院关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》(2020)、《中共中央 国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》(2021)、《乡村振兴战略规划(2018-2022年)等;中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发的《关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的意见》(2020)等。这些规范性文件对于进一步贯彻落实党中央乡村振兴战略、助力农业农村农民的发展具有重要意义。另一方面,对于“政”的系统而言,为了提升政府决策的科学性和确保所拟文件政治立场的正确性,“政”的系统往往与“党”的系统就协同共治事务联合发文。如上文所述,由于“政”的系统之间的信息流动仅限于业务领域,具有相对独立性,从而导致各类“政”的系统难以全面获取相互之间的信息。而党政机关的职能部门和党政领导人都是信息的输出和输入机构,特别是各级党委和政府的办公厅(室)、政策研究室,实际上都是专职的信息机构,[2]173因而能够突破党政部门之间的壁垒,加强党政机关的信息交流。例如,“党”的系统可以通过党内主管领导获取共青团、妇联、工商联等人民团体所掌握的各种日常政务信息;可以通过党委统战部获取各民主党派的日常政务信息。因此,基于“党”的系统在此种统合型信息传输体制中的主导地位,各类“政”的系统往往通过党政联合发文的方式来获取更加全面、高质量的信息,从而保证所拟文件的科学性和政治正确,“使制度得到最大的执行力和获得良好的执行效果”[8]97。所以,党政联合发文可以更充分地加强“党”“政”系统之间的互联互通,提高立法立规的效率。

(二)党政联合发文的整合特征

作为“党”“政”系统耦合结构的重要制度形式,党政联合发文彰显了“党”的系统与各类“政”的系统在制定主体、制定依据、治理功能上的高度整合。[5]53其一,在制定主体上的整合。目前,党政联合发文的主体主要包括中共中央与国务院,党的中央组织的内设机构与国务院部门的内设机构,中共中央各部门和国务院组成部门(直属机构),中共中央各部门、国家最高司法机关和国务院组成部门,中共中央各部门、国务院组成部门(直属机构)与人民团体等。如《法治政府建设实施纲要(2021-2025年)》《党政机关厉行节约反对浪费条例》等是由中共中央与国务院联合制定的;《农村人居环境整治提升五年行动方案(2021-2025年)》《关于进一步把社会主义核心价值观融入法治建设的指导意见》等是由中共中央办公厅与国务院办公厅联合制定的;《公职人员政务处分暂行规定》《监察机关监督执法工作规定》等是由中共中央纪律检查委员会与国家监察委员会联合制定的。其二,在制定依据上的整合。党政双方主体在联合发文的过程中,既要依据国家法律,也要遵循党内法规。如《党政机关厉行节约反对浪费条例》第1条规定:“为了进一步弘扬艰苦奋斗、勤俭节约的优良作风,推进党政机关厉行节约反对浪费,建设节约型机关,根据国家有关法律法规和中央有关规定,制定本条例。”其三,在治理功能上的整合。党政联合发文横跨“党”“政”两大系统,既能约束党组织,也能约束非党组织,既能调整党务,也能调整国务,是我国“二元双轨合治”的重要制度载体。一是党政联合发文在调整对象上具有全覆盖性,既包括党组织、党员,也包括非党组织与党外人士。例如,中共中央、国务院联合制定的《党政机关厉行节约反对浪费条例》,该《条例》第2条指出:“本条例适用于党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关,以及工会、共青团、妇联等人民团体和参照公务员法管理的事业单位”。二是党政联合发文在调整事项上具有全域性,既包括党务,也包括国务。例如,为了加强党对法治政府建设的集中统一领导,构建守责尽责、失责追责的法治政府建设与责任落实工作机制,中共中央办公厅、国务院办公厅共同制定了《法治政府建设与责任落实督察工作规定》。该《规定》第29条明确了责任追究的依据、督察发现重大问题的处理及督察人员的工作纪律等问题(3)《法治政府建设与责任落实督察工作规定》第29条规定:督察工作中发现被督察单位及其工作人员有下列情形之一的,督察单位应当移送有关单位依纪依法进行责任追究:(一)对党中央、国务院的法治政府建设决策部署懈怠拖延、落实不力,影响中央政令畅通,造成严重后果的;(二)制定的规章、行政规范性文件违反宪法、法律、行政法规,破坏国家法制统一的;(三)违纪违法决策或者依法应当作出决策而久拖不决,造成重大损失或者恶劣影响的;(四)执法不作为或者乱执法、执法牟利、粗暴执法等,侵犯公民、法人或者其他组织合法权益造成损害的;(五)违纪违法干预监察工作、行政执法、行政复议或者司法活动,或者拒不执行生效行政复议决定、法院生效裁判的;(六)在行政复议工作中失职渎职、徇私舞弊、违法违规的;(七)其他不履行或者不正确履行法治政府建设职责,依法依规需要追责的情形。。对该条款进行梳理可以发现,其中(二)(四)(五)(六)为国家事务,(一)(三)(七)涉及的事项既包括党内事务,也包括国家事务。

综上,经由党政联合发文这一耦合机制,当代中国建构了一个以党的领导为核心和中轴的国家政权结构,体现了“党”“政”系统无论是在组织结构方面,还是在治理体制方面都实现了结构耦合。在此种耦合结构的推动之下,执政党作为“党”的系统的核心机制,在“政”的系统保持认知开放的基础上全面进入“政”的系统之中。换言之,“党组织通过联合发文的方式实现对行政机关的全面领导,行政机关通过进一步制定行政规章或行政规范性文件等将党的领导落实到行政机关履职的过程当中”[9]103。总之,党政联合发文体现了我国特色的党政关系,是在坚持党的领导下,实现“党”“政”系统结构耦合的重要媒介。

(三)党政联合发文作为“党”“政”系统耦合结构的内在逻辑

党政联合发文作为“党”“政”系统耦合结构的基本逻辑是,“党”“政”系统分别互为环境且相互激扰与干涉。党政联合发文的双重属性,决定了其能够立足“党”“政”两个系统,实现信息上的共享。立足“党”的系统,党政联合发文不断与各类“政”的系统产生激扰,同时接受各类“政”的系统的干涉。党政联合发文在保持“党”的系统运作统一性的前提下,将运作封闭的“党”的系统与作为外界环境的“政”的系统联系起来。作为“党”的系统的“开放阀”,党政联合发文将“党”的系统的信息不断向外辐射至外界环境,作为环境的各类“政”的系统会不断受到激扰。而运作封闭的各类“政”的系统,会以“合法/非法”“应当/不应当”“必要/不必要”等二元符码对“党”的系统的激扰信息进行筛选、转换,并作出相应的调整和回应,以避免执政的盲目性和违法性。当然,党政联合发文也属于“政”的系统。这是因为,党政联合发文在制定主体上包括行政机关、司法机关、人民团体等,在文件内容上涉及公民、法人和其他组织的权利义务,符合行政规范性文件的构成要件。立足“政”的系统,党政联合发文亦会不断向“党”的系统发出激扰信息。此时,“党”的系统成为了各类“政”的系统的外部环境,并以“合规/不合规”“合政治性/不合政治性”的二元符码对来自“政”的系统的激扰信息进行筛选。同样的,与“宪法尝试为法律的自我指涉问题寻求政治上的解决方案”[1]490类似,各类“党”的系统也会通过党政联合发文向各类“政”的系统传递信息,以确保政府决策的正确性、合规性。

二、党政联合发文的现实困境

作为“党”“政”系统耦合的重要媒介,党政联合发文有利于实现党政系统间的信息交流,在国家治理过程中发挥了重要作用。但与此同时,党政联合发文存在属性定位不明、权力边界模糊、规避“合法/非法”评价的问题。

(一)党政联合发文的属性定位不明

党政联合发文的“一体两面”性在一定程度上造成了其属性定位不明的问题。所谓“一体两面”性是指,党政联合发文在制定主体、调整范围、法律效力等方面具有鲜明的双重性,明显不同于纯粹的党内法规或者国家法律。在卢曼的社会系统理论中,系统间的结构耦合是以激扰、干涉等方式相互作用的。“党”的系统与“政”的系统在以党政联合发文为具体形态进行结构耦合的运作过程中,以党内文件的发文字号颁布、由国务院或国务院办公厅发布,并涉及国家法律调整的范围和事项,从而介入行政系统之中。从发文字号来看,党政联合发文属于“党”的系统,且主要规范的是党的领导和党的建设活动,符合“党内法规”(4)《中国共产党党内法规制定条例》第3条规定:“党内法规是党的中央组织,中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委制定的体现党的统一意志、规范党的领导和党的建设活动、依靠党的纪律保证实施的专门规章制度”。的概念。但与此同时,党政联合发文的制定机关还包括“政”的机关,调整范围涉及国家事务,符合国家法律的构成要件,属于“政”的系统。在此种“党”“政”系统的互动模式之中,党政联合发文涉及“党”“政”二元主体,具有“党规”和“法律”的双重属性。为此,党政联合发文根据不同的认定标准,亦具有不同的身份属性,定性尚不明确。

党政联合发文作为“党”“政”二元主体联合制定的产物,突破了以往单一主体立规立法的思维,性质界定尚存在争议。当前,关于党政联合发文的规范属性为何,学界和实务界主要存在以下三种观点:一是党内法规说,即根据发文字号或发文主体将党政联合发文纳入党内法规或党内规范性文件的范畴。例如有学者指出,党政联合发文是以党的发文字号公布,属于《中国共产党党内法规制定条例》(以下简称《制定条例》)的调整范围,应当纳入党内法规的范畴。[10]95该观点忽视了文件的实质内容,存在否定党政联合发文行政性质的弊端,不利于保障普通公民的知情权。(5)如郭小兵诉江苏省人民政府一案中,郭小兵要求江苏省人民政府公开“20个镇改革试点方案”。该方案是由江苏省委、省政府办公厅联合下发,属于党政联合发文性质。该案件经过一审、二审,由最高人民法院做出再审裁定,裁定指出:“再审申请人申请公开的信息是以中共江苏省委为制定主体并以党委文号制发的党政联合文件,并非行政机关在履行职责过程中制作或者获取的信息,不属于《政府信息公开条例》的调整范围,更不属于《政府信息公开条例》第十条规定的行政机关主动重点公开的政府信息”,故驳回再审申请人郭小兵的再审申请。参见最高法行申[2018]798号。且大部分党政联合发文在制定主体、制定依据、调整范围、条款形式上均不符合党内法规的标准,因而仅仅通过发文字号判定党政联合发文属于党内法规范畴的说法欠妥。二是国家法律说,即根据现实需要将党政联合发文纳入行政规范性文件的范畴。有学者认为党政联合发文是国家法律,具备法律的形式与实质特征,可作为国家行政的依据,属于行政规范性文件。[11]48-49但当前对于行政规范性文件的概念尚无统一界定,导致内容相同的党政联合发文在甲省可能既是党的规范性文件又是政府的规范性文件,在乙省可能只是党的规范性文件的现象。[12]91三是多重属性说。有不少学者尝试对党政联合发文的规范属性作出复合型描述。其中,既有学者从法治体系的二元结构出发,提出党政联合发文具有“双重属性”的观点,[13]72也有学者认为党政联合发文集中反映了中国特色的党政复合体制,具有“复合属性”[14]111。作为概念重叠之下的产物——“复合属性论”或“双重属性论”虽能揭示出党政联合发文的相关特征,但也面临着“和稀泥”的困境,无法有效识别党政联合发文的独特性。

由是观之,上述三种观点都只看到了党政联合发文体现“党规/国法”的一面,而不能客观认知到党政联合发文的独特性,属于非此即彼的“整体/局部”视角。该视角与当前功能分化的时代背景格格不入,不仅会导致党内法规与国家法律界限的消融,而且会导致二者内部功能的趋同。鉴于此,有必要转换视角,从“系统/环境”的视角出发,结合形式与实质标准,综合判断其规范属性。

(二)党政联合发文的权力边界模糊

当前,党政联合发文的权力边界不够清晰,存在“越界”情形。党政联合发文的权力边界,是指联合发文的事项范围,即党政机关可以就哪些事项联合发文。对此,《党政机关公文处理工作条例》(以下简称《公文条例》)第17条(6)《党政机关公文处理工作条例》第17条规定,“同级党政机关、党政机关与其他同级机关必要时可以联合行文。属于党委、政府各自职权范围内的工作,不得联合行文”。和《制定条例》第13条(7)《中国共产党党内法规制定条例》第13条规定,“制定党内法规涉及政府职权范围事项的,可以由党政机关联合制定”。分别规定,党政机关联合行文的必备条件是党政机关职权范围的重合。然而,由于党政机关职权交叉重合的范围并不明晰,导致实践中党政联合发文的泛化。例如,只要涉及党务职权、党的宏观领导等事项的,而不论交叉程度的深浅,行政机关均与党的机关联合发文。同时,部分基层组织对于“必要性”的把握不准和基于党政联合发文具有治理效率高、制度输出功能高等便宜行事特点,对属于党委、政府各自职权范围内的事项亦联合发文,“行政机关捕捉到了以党委名义办事的便利性和高效性,便频繁与党的机关联合发文”[15]40。例如,中共深圳市委、深圳市人民政府联合制定颁布的《关于制定和实施〈深圳市法治政府建设指标体系(试行)〉的决定》,该决定的发文字号为“深发[2008]14号”,发文内容主要涉及行政立法过程中的程序、处理手段、标准等行政事务,仅有少部分内容与党务职权相关,因而属于行政规范性文件。然而,“一旦一个文件加盖党委大印,以一级党组织的名义发布,文件的性质就随之改变了,就从行政文件变成了党的文件甚至党内法规”[16]14。可见,对于主要涉及纯粹国家事务的,党政机关不宜以联合发文的形式制定颁布。因为,在功能分化的背景下,各个社会系统均具备“自我调控”的功能,不存在某个系统代替另一个系统进行社会治理的可能性,“没有一个系统可以全然支配着其他系统的系统/环境关系,除非将这些关系瓦解掉”[17]61。“党”的系统与“政”的系统也是如此。从社会系统理论的角度来看,党政联合发文权力边界的模糊将导致“党”“政”系统功能的“去界分化”。“党”“政”系统各自具备特定的功能,“党”的系统的功能是“生产有约束力的政策决定”,各类“政”的系统的功能是“执行党的系统所确定的具体方案,即执行细节且琐碎的工作、形成稳定规范化预期”。就我国法治实践而言,中国共产党作为执政党,是我国“党”“政”系统的核心动力机制,驱动着中国社会系统的持续运行,具有把控大局、决定国家发展方向的重要功能,而各类“政”的系统则承担着管理国家事务、社会事务的职能。就此而言,设定标准的模糊,会造成党政联合发文的过度扩张,易混淆“党”“政”系统的功能边界,不利于二者形成制度合力。

在社会功能分化和党政分工合作的时代背景下,党政联合发文标准设定的模糊会使得政治系统与行政系统的功能趋同,导致政治系统对行政系统的“去界分化”,形成“党政不分”的实践困境。政治系统作为“党”的系统的社会子系统,具有“生产公共政策”的职能;行政系统作为“政”的系统的组成部分,主要承担“执行公共政策、决定”的职能。而一旦社会子系统之间的界限变得模糊不清时,系统之间的功能则会被任意替代。而权力边界模糊的党政联合发文在一定程度上会使得政治系统的功能代替行政系统的功能。对此,如果不对此种双重属性的制度文本加以严格规范,则会产生政治系统对行政系统功能的“去界分化”,不利于系统之间的结构耦合与良性互动。

(三)党政联合发文易规避“合法/非法”的评价

作为“党”“政”系统的耦合机制,党政联合发文反映了二者相互激扰的运作过程,有利于实现系统间的信息沟通。但与此同时,党政联合发文易越界激扰“政”的系统,存在规避“合法/非法”评价的问题。

在社会系统中,运作封闭对于系统的自我创生具有重要意义。正如自我再制系统理论所强调的:“‘系统/环境-差异’是系统以运算封闭性方式产生的一组运算,若此运算封闭性被破坏,则系统的自我再制亦随之崩溃”[18]8。在当代社会功能分化的背景下,“党”的系统和各类“政”的系统都是运作封闭且认知开放的自主系统。在中国特色的党政体制中,行政系统面临着极度复杂且迅速变动的环境。为此,“行政系统必须建立起一个具有法规制度性且符合一般行为期望的内在结构,以期能将环境的过度复杂性化约至一个范围之内”[19]30-31。行政系统作为“政”的系统的重要组成部分,主要包括立法、行政、司法等国家政权机关,并通过“合法/非法”的二元符码,不断化约外界环境的复杂性。换言之,行政系统一方面通过“合法/非法”的二元符码对来自外界环境的信息进行筛选,另一方面又以“形成稳定规范化预期”的特定功能区别于其他系统,进而增加了系统自身的复杂性。如果“党”的系统在信息激扰的过程中不经“合法/非法”二元符码的转译直接进入行政系统内部,则会导致行政系统的封闭性遭受严重破坏,丧失自我创生的能力。毋容置疑,党政联合发文能够使制度得到最大的执行力和获得良好的执行效果,是实现党政共治的重要方式。但问题是,具备法律法规属性的党政联合发文,能够未经“合法/非法”二元符码的筛选直接进入行政系统之中。而根据卢曼的社会系统理论,只有经过系统内部特定“二元符码”的转译才能使得激扰信息成为运作封闭系统中的一部分,即“环境-结构耦合-激扰干涉-二元符码-转译-系统”。显而易见,具有双重属性的党政联合发文在某种程度上规避了此种复杂的转译过程。这意味着党政联合发文只要符合“环境-结构耦合-激扰干涉-输入-输出”的过程,就能够直接以国家法律的身份进入行政系统之中。这种直接输入无疑会冲击行政系统内部的自主封闭运作,不利于行政系统的独立自我运行。

三、党政联合发文的完善路径

党政联合发文契合了党和国家机构改革的时代背景和现实需要,是实现党政协同共治的重要方式。然而,要更好发挥制度优势,则需要进一步提升党政联合发文的法治化和规范化水平,使其更好融入中国特色社会主义法治体系之中。

(一)以“系统/环境”为视角识别党政联合发文的双重属性

党政联合发文的属性问题是厘清党政联合发文“是什么”的“元问题”。对这一问题的认识,直接影响到党政联合发文基本理论体系的建构、党政联合发文的规范运行、党政联合发文制度建设的完善与发展。如上文所述,无论是“党内法规说”“国家法律说”,还是“多重属性”说,都主要是从规范层面,即通过其他规范的概念、特征来界定党政联合发文的性质,在逻辑自洽性等方面存在一定的问题。卢曼社会系统理论中提出的“系统/环境”的视角对于识别党政联合发文的规范属性问题具有重要意义。“系统/环境”的视角强调对观察者的观察,即“二阶观察”,它能够跳脱一阶观察视角的理论盲点,并突破传统二分法中存在的偏见。即观察者在将一对对象进行区分时,总会存在一方优于另一方的偏好,比如在美与丑的区分中对美的偏好,在善与恶的区分中对善的偏好,在合法与不合法的区分中对合法的偏好,进而将另外一面排除开来。“它必须将被排除者涵括进来,并因此而打破了各项逻辑上的要求,例如关于被排除的第三者的命题、禁止矛盾的原则,或者,以不具激荡性的各种指认作为前提预设。”[1]464而在卢曼的“系统/环境”的理论中,观察意味着一项区分,此种区分存在的前提是观察者与被观察者或者观察对象之间处于同等地位,二者之间都不可能离开对方而单独存在。这意味着在传统二分法中,往往将有关世界的观念趋向统一,这与功能分化的大背景格格不入。对此,应以“系统/环境”的差异视角客观中立地识别党政联合发文的性质,而不是采取非此即彼的“整体/局部”的统一视角,即从单一的外在形式标准将具有双重属性的党政联合发文简化为党内法规或党务信息,而对其作出不予审查或不予信息公开的判断。

在“系统/环境”的视角下,作为政治系统与行政系统的耦合形态,党政联合发文横跨“政治/行政”两大系统,具有“党规/国法”双重属性。具体来看,从“系统/环境”的视角出发,结合形式与实质标准,通过分析党政联合发文中党内规范性条款和行政规范性条款的数量,权衡其“党务职权”与“政务职权”的比重,从而有效识别党政联合发文的属性及其具体类型。党政主体联合制定的规范性文件在适用时同时归属不同的党政机关,不能简单地将其置于我国整体的法律渊源中来比较,而应当根据其适用的主要领域来确定其属性和效力等级。[20]99换言之,要准确识别党政联合发文的属性,必须既坚持党的机关的主导性,明确其党内治理功能,确认其政治属性;又兼顾各类“政”的机关的相对独立性,明确其国家治理功能,考虑其行政属性。对此,可从以下两个方面进行判断:一是确立形式标准,即根据发文字号、发文主体、发文名称等外在表现形式确定其属于党内规范性文件还是属于行政规范性文件。二是引入实质标准,即根据党政机关联合颁布文件的内容及其主要适用领域进行判断。如果发文内容涉及行政系统的党外组织或党外人士的权利,或调整的事项主要为国家职权事项的,则应当按照实质标准,认定其主要具有法律属性。“如果仍存在党的机构以国家机关的名义或者国家机关以党的机构名义对外行使职权,则应根据‘实质标准’认定该行为的内容是党组织的内部事务还是国家职权事项”[21]104。反之,如果党政联合发文主要发挥党内治理功能,即大部分发文内容涉及党务信息,调整范围为党内事项的,则应当认定其主要具有党内法规属性。

按照实质标准,根据党政联合发文包含的党务/政务信息的条款数量,可以判断制度文本的主要适用领域,并将其分为“党务型”“政务型”“折中型”三类,如表1所示。其中,“党务型”党政联合发文是指,牵头机关为党的机关,主要规制党内事务,仅有少部分内容与行政职权交叉,因而属于党内法规或者党内规范性文件。例如,中共深圳市委、深圳市人民政府联合发布的《建立健全纠正“四风”长效机制规定(试行)》共有34条,仅有1条(8)参见《建立健全纠正“四风”长效机制规定(试行)》第11条第1款的规定,“各级党委和政府办公厅(室)应当加强对本级党政机关纠正‘四风’工作的督促检查,每年会同纪检监察机关对全市或者全区纠正‘四风’工作情况开展联合专项检查,并向本级党委常委会会议汇报检查情况”。规定了政府机关的职权,因而属于“党务”型党政联合发文。“政务型”党政联合发文是指,牵头机关为各类“政”的机关,主要规制国家事务,具有明显的行政指向,仅有少部分内容涉及党的职权,系国家机构在履行职责过程中制定的法规,因而属于行政规范性文件。例如,中共青岛市委办公厅、青岛市人民政府联合颁布的《青岛市生态环境损害赔偿制度改革实施方案》,分别对生态损害赔偿的范围、赔偿义务人、赔偿权利人、赔偿诉讼规则等行政管理事务作出了具体规定,因而属于“政务型”党政联合发文。又如,《公职人员政务处分暂行规定》(发文字号为“国监发[2018]2号”)共23条,其中涉及公职人员中党员的政务处分仅有2条(9)参见《公职人员政务处分暂行规定》第7条第1款,“公职人员中的中共党员严重违犯党纪涉嫌犯罪的,应当由党组织先做出党纪处分决定,并由监察机关依法给予政务处分后,再依法追究其刑事责任”;第8条,“监察机关对公职人员中的中共党员给予政务处分,一般应当与党纪处分的轻重程度相匹配。其中,受到撤销党内职务、留党察看处分的,如果担任公职,应当依法给予其撤职等政务处分。严重违犯党纪、严重触犯刑律的公职人员必须依法开除公职”。,其余条款为非党员公职人员的政务处分规定,因而属于“政务型”党政联合发文。“折中型”党政联合发文是指,牵头机关为党的机关或者国家机关,文件承载的党务、政务信息比重大致相当。例如,中共中央、国务院印发的《党政机关厉行节约反对浪费条例》(发文字号为“中发[2013]13号”)共有65条,分别对党政机关的经费管理、国内外差旅、公务接待、公务用车、会议活动、办公用房、资源节约、宣传教育等方面作出了具体规定,所含党务/政务信息的比例大致相当,故为“折中型”党政联合发文。

表1 党政联合发文的具体类型及其备案审查模式

总体而言,在形式标准的基础上,引入实质标准识别党政联合发文的属性及其具体类型,既符合法治思维,又体现了联合发文实现党政共治的初衷,有利于避免党政机关间的冲突和矛盾。

(二)以“党内法治”为遵循厘清党政联合发文的权力边界

作为我国社会系统的核心机制,中国共产党“总揽全局、协调各方”。所谓“总揽全局”是指党的各级组织担负起领导责任,集中精力解决好前瞻性、全局性、战略性的重大问题;所谓“协调各方”则要求党的各级组织要处理好自己与同级组织及各种组织关系,形成各司其职、各负其责、相互配合的关系,达致行动一致。要更好发挥党“总揽全局,协调各方”的作用,则需要党遵循“党内法治”思维,进一步维护和引导政治、经济、法律、教育等社会子系统的自主性发展和独立运作。这就要求党的领导方式的科学化,以“党内法治”维护和尊重政治、经济、法律、教育等社会子系统的自主性发展和独立运作,即“政治系统若以政治思维来处理其它功能系统问题(如经济问题、学术问题、宗教问题、教育问题、行政问题),不仅会损害到它们的自主性与流动平衡,而且往往是难有收获,留下更多的‘不可治理性’。在社会系统理论的视角下,‘党内法治’要求‘党’的系统重视各功能系统的‘自我调控’(self-steering),以不可逾越它们的自主界限来进行适度干扰,如此才能使它们充分发挥解决问题的能力”[22]50。“党内法治”契合当代中国的党政体制,缘于“党内法规-党内法治-依规治党”的递进逻辑,如同“国家法律-国家法治-依法治国”的递进逻辑、“国家法治-党内法治-社会法治”的关联逻辑。“党内法治”以规范党内法规制度体系建设为目标,通过提升党内法规及规范性文件的质量,从而逐步实现党的领导的科学化、法治化发展,促进“党”“政”系统的良性互动。

“党内法治”思维为厘清党政联合发文的权力边界提供了重要遵循。当前,《制定条例》和《公文条例》中有关党政联合发文权力边界的规定,即“共同职权”和“必要时”的规定均较为原则宏观,缺乏相关配套规定,从而导致党政联合发文的权力边界存在一定的模糊性。对此,有必要坚持“党内法治”思维,完善相关配套制度规范。首先,应明确《制定条例》中“党政共同职权”的具体范围,厘清党政联合发文的具体适用领域。基于中国共产党领导社会主义革命和建设的历史逻辑以及长期领导人民治国理政的政治传统,党政联合发文存在于党的直接领导领域,主要包括党管军队、党管干部、党管人才、党管意识形态等领域。同时,为弥补特定事项上的法律空白和正式法律制度的缺失,党政联合发文存在于不同历史时期的特定领域,主要包括安全生产、环保监督、反腐倡廉、脱贫攻坚、法治建设、改革试点等。值得提出的是,在国法绝对保留的事项上应避免联合发文,这样能够保证“政”的系统在特定事项上的独立自主运行。其次,应明确现有《公文条例》中“必要时”的内涵,从提升效率、节约资源等客观标准来确定联合行文的必要性,放弃对“必要性”的主观解释。一般来说,为了实现党的全面领导,存在两种路径方法:一是立法转化路径。通过法定途径使党的意志上升为国家意志,以国家法律的形式对党政交叉事项予以规制。二是党政联合发文的路径。不同于立法转化路径,党政联合发文更为高效便捷。那么,何时采取党政联合发文的路径即涉及对“必要时”的理解。具体而言,对于一些前瞻性、综合性、紧迫性、重大性的党政共治领域,通过立法转换的方式需耗费一定的时间和立法成本,难以应对紧急情况,且制定纯粹单一的国家法律或者党内法规存在一定的范围缺陷,不利于形成党政治理合力。此时,党政联合发文能够在相对较小的范围内“先行先试”,待立法条件成熟时,再将其上升为国家法律,从而推动整个社会体系的良性发展。基于此,“必要时”应当包含综合性、紧迫性、重大性、复合性等基本内涵。最后,应当在《公文条例》或者《制定条例》《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》(以下简称《备案审查规定》)中新增有关党政联合发文制定主体、制定程序、清理解释、实施评估、备案审查等具体内容,以从制度层面进行刚性约束,使其更好融入中国特色社会主义法治体系。

总而言之,在党政联合发文权力边界的限制上,应坚持“党内法治”思维,通过明确“党政交叉事项”“必要时”的具体内涵,并完善相关配套制度,从而对党政联合发文作出更为严格的规定,确保党政机关在联动立规实践中取得良好的治理效果,进一步助推“党”的系统与“政”的系统之间的良性沟通交流。

(三)明确党政联合发文的备案审查模式与标准

如上所述,如果党政联合发文未经“合法/非法”二元符码的转译直接进入行政系统之中,则易冲击行政系统的独立自主运行。而明确具体的审查模式和类型化的审查标准,有利于实现党政联合发文由“环境-结构耦合-激扰干涉-输入-输出”的输入过程向“环境-结构耦合-激扰干涉-二元符码-转译-系统”的转变,防止党政联合发文成为一些规范性文件脱逃审查和规避信息公开的制度通道。

一是明确党政联合发文的备案审查模式。实践中,一般按照形式标准,即对外发文字号的所属机关确定党政联合发文的备案审查模式。但在此基础上,还应结合文件内容的实质标准综合确定,即根据党政联合发文的牵头机关与规制内容,明确其备案审查模式。具言之,对于存有争议的,应通过备案审查联动机制及时沟通、协商确定党政联合发文的牵头机关:确定是党的机关牵头的,为“党务型”党政联合发文的,则由党委报送党组织内部备案;确定为政府机关牵头的,为“政务型”党政联合发文的,则由政府和同级人大常委会报送国家法律系统备案;无法确定牵头机关,或者为“折中型”党政联合发文的,则根据衔接联动机制予以备案。如表1所示,对于“党务型”“政务型”党政联合发文,应当适用双轨并行的备案审查模式,即分别由中央办公厅法规局与全国人大常委会法工委进行备案审查;对于“折中型”党政联合发文,应当适用双轨联动备案审查模式,即由中共中央办公厅法规局与全国人大常委会法工委联动进行备案审查。此外,值得提出的是,对于“政务型”党政联合发文中包含的党务内容(10)例如《公职人员政务处分暂行规定》第7条规定了追究公职人员中的中共党员党纪政务处分及刑事责任追究的先后顺序,以及第8条规定了监察机关给予具备党员身份公职人员的政务处分应当与党纪处分的轻重程度相匹配。,国家机关在审查过程中发现该党务内容存在不合规情形的,无权径行作出撤销或者修改的审查决定,应当通过衔接联动机制移送相应的党组织。

二是构建党政联合发文的备案审查标准。在明确党政联合发文备案审查模式的基础上,有必要进一步构建基础性、重要性的备案审查标准,从而为备案审查机构提供具体的准则。一方面,根据《备案审查规定》第11条,党内法规的备案审查标准主要包括政治性标准、合法合规性标准、合理性标准、规范性标准,该规定为构建党政联合发文的基础性审查标准提供了制度依据。首先,政治性标准。作为中国特色社会主义的重要法治形态,党政联合发文在制定主体上包含党的机关,内容上或多或少涉及党务信息,在一定程度上体现了党的意志,因而必须符合政治性标准。其次,合法合规性标准。党政联合发文是否符合国家法律规定、是否同党章、上位党内法规和规范性文件相抵触、是否与同位党内法规和规范性文件对同一事项的规定相冲突则构成合法合规性审查的主要内容。再次,合理性标准。合理性审查标准主要审查党政联合发文的内容是否适应形势发展需要,是否可能在社会上造成重大负面影响,是否违反公平公正原则。通过对党政联合发文的合理性进行审查,可以避免行政机关滥用联合发文。最后,规范性标准。规范性标准要求党政联合发文的名称、体例格式、表述应当符合《制定条例》和《立法法》的相关规定。根据《制定条例》第5条、第6条的规定,除党章、准则外,具备党内法规性质的党政联合发文,应当以条例、规定、办法、规则、细则为名称(11)根据《制定条例》第5条第6款的规定,省级党委制定的党内法规“可以使用规定、办法、规则、细则的名称”。,在体例格式上采用条款形式,以区别于其它党内规范性文件的党政联合发文。另一方面,基于党政联合发文法治形态的特殊性,其备案审查标准还应当包括重要性审查标准,即党政共治性、必要性标准。不同于一般的党内法规和国家法律,党政联合发文在制定主体、制定依据、权力来源等方面均具有双重性,目的在于实现党政共管共治。对此,有必要审查党政联合发文的事项是否属于党政共治的范围;是否符合“必要时”的内涵范畴,即联合发文事项是否具备前瞻性、综合性、紧迫性、重大性等特点。总而言之,通过构建层级性、多元化的备案审查标准,可以规范党政联合发文的备案审查,有利于“党”的系统与“政”的系统在社会系统中的分工与合作。

四、结语

党政联合发文是中国共产党在长期发展过程中探索出的一种特殊法治样态,充分展现了中国特色社会主义法治体系的独特性和创新性。党政联合发文的研究对于我们认识党政关系、党内法规与国家法律的衔接协调等问题意义重大,传统学科的局限性已然无法深度回应当下亟须面对的党政联合发文的法治属性、制度优势、审查监督等诸多问题。卢曼的社会系统理论对于解释由党政联合发文衍生出来的一系列问题具有重要现实意义。在卢曼社会系统理论的视角下,立足于我国党政实践,以“结构耦合”“功能分化”“运作封闭与认知开放”“二元符码”“系统/环境”等术语为基础,将党政联合发文的制度设计和安排解读为“‘党’‘政’系统的耦合结构”。在此基础上,党政联合发文具备推进国家治理体系和治理能力现代化、促进“党”“政”系统互联互通的制度优势,回应了党政机构统筹改革的现实需要。在实践中,党政联合发文能够运行于“党”“政”系统,具备党内法规和国家法律的双重属性,兼具党内治理和国家治理的双重功能。从学理上说,党政联合发文的适用必然有一定的范围和界限,既不能与党内法规完全混同,也不能与国家法律隔断联系,亦不能不加区分地完全适用于国家机关、社会组织和公民,且应当接受“合法/非法”的评价。从根本上讲,任何政治制度和政治现象的发展都是由多种缘由促成的,而非“一意孤行”,党的建设和学术理论的发展也应当是相互促进、共生发展的。基于此,宽容的态度、交叉的学科视野和多元的研究方法能够为党内法规、党政联合发文的研究增添绵力。