政府投资工程项目建设标准研究

刘长明

(深圳市栋森工程项目管理有限公司,广东 深圳 518000)

在项目建设的过程中,不论是决策,还是项目建设水平,都需要将建设标准作为依据,在可行性报告编制和评估的过程中,也要依据建设标准,有关部门审查工程设计、监督工程建设时,可以将其作为分析尺度。现如今,我国经济水平日渐提升,投融资体制革新脚步不断加快,建设标准体系构成以及内容、深度等逐渐落后于时代,难以满足工程管理需求。所以,应该不断优化标准体系、更新标准内容、增加标准深度,使其符合项目决策和管理需求,为我国工程项目发展提供更多标准支撑。

1 我国政府投资工程项目建设标准发展现状

为满足政府投资工程项目建设需求,确保工程建设更规范,我国制定了工程项目建设标准,强化对项目的管理,使决策更加科学。但随着投融资体制深入改革,我国进入全新的发展阶段,建设标准也随之发生变化。根据审计署的审计结果可看出,当前建设标准还存在一些不足,尤其对比发达国家,还相对落后。根据实际工作需求围绕《公共建筑设施标准》(简称P-100)建立了各个建设阶段规范化管理建设标准,各种类型的房屋建筑都涵盖其中,包括选址、造价、设计等所有阶段。具体的框架体系见图1。

其将标准体系划分为三个层次:公共建筑标准、全过程控制标准和深化阐述相关内容。具体来说,公共建筑标准为核心标准,为GSA管理提供依据,内容与我国建筑类标准体系内容接近;全过程控制标准在整个政府公共建筑策划、设计等环节过程中贯穿,可满足全过程控制要求;针对P-100提出具体目标,并且进行深化阐述,各项标准、手册等内容可以促进目标实现。然而我国建设标准比较单一,没有进行明显的层次划分,造成建设规模与当地实际不符,在项目实施之前没有充分论证,出现很多错误决策,严重影响项目工程质量。所以,我国政府投资工程项目建设标准的更新和改进迫在眉睫[1]。

2 政府投资工程项目建设标准体系框架发展策略

为提升工程建设质量,确保工程建设符合各项要求,在早期发展阶段,我国制定了许多标准体系,普遍将基本建设所用工业、民用项目作为对象,包括能源、原材料等工程项目,标准制定旨在辅助投资决策,使技术依据更加完善,为政府宏观调控提供依据[2]。在经济体制深化改革的背景下,政府直接投资的项目类型发生变化,开始倾斜于公益性、城市基础设施、政权设施等建设项目,传统的建设标准不再使用,需要进行创新和调整。应该将履行社会管理、发挥公共服务职能作为侧重点,对资金使用进行有效规范,使政府有更强的行政能力。总的来说,我国编制建设标准旨在辅助项目审批,可以对项目规模、建设条件等指标进行管控,确保项目决策科学合理[3]。与此同时,也可以发挥技术依据的作用,在项目初步设计审查、监督审查等工作中,可以将其作为尺度依据。根据美国和加拿大两个国家的标准进行分析对比,可以看出我国标准与之差异明显。在发挥审批作用的同时,也可以为各个阶段监管提供依据,包括项目设计、实施、采购等等。从本质上分析,美国和加拿大的标准为业主方项目管理提供服务,实现标准化项目管理,在项目实施过程中,采购机构履行政府监管项目职责的重要工具。加拿大在编制标准的过程中,渗透了可持续发展理念,我国可以对其进行借鉴和学习。

从目前我国建设标准发展情况来看,框架体系还有待完善,很多标准将项目类型作为规范的对象,不仅繁多复杂,且彼此之间缺少联系,难以构成有机整体,短期无法发展到发达国家的水平[4]。政府投资工程建设的过程中,建设标准是重要的控制工具,在制定的过程中,必须从全构成出发,不能只侧重审批阶段。制定建设标准的目的会直接影响体系框架,同时框架也可以为目标实现提供支撑。要确保建设标准充分发挥作用,就要保障框架清晰明确。所以在实际制定的过程中,应该对当前采用的框架体系进行分析。当前框架体系遵循核心为:标准结合特殊标准,以及强化过程管理为重点的标准制定[5]。从未来的发展趋势看,应该构建纵向布局为主的标准体系,也可以划分为三个层次:1)核心标准;2)根据类型划分标准;3)根据实际阶段划分标准,包括选址、验收等标准。上层标准应该指引下层标准,下层标准则衔接操作实体。也要优化横向布局,每个层次的标准都要包括政策法令约束、技术标准支撑两个要素。

3 政府投资工程项目建设标准内容发展战略

虽然政府投资工程项目建设有很多需要遵循的标准,各个标准由于面向的项目不同,所以内容有所不同,但编制目的普遍用于审批,所以标准格式、内容虽然存在差异,但也有很多相似点[6]。从单一建设标准的角度分析,覆盖范围较大,但内容不够详细,而且比较浅显。例如,《党政机关办公用房建设标准》包括面积分配、建筑标准、室内环境等多项内容,虽然设置了许多内容指标,但每一项内容都比较简略,只规范了使用面积要求、装修等级标准等等。所以在实际操作的过程中,存在很多可变因素,难以达到有效控制的效果,也难以提供有效的争议依据,造成争议难以顺利解决[7]。从内容构成的角度分析,未来应该构建核心与特殊两类标准相融合的体系,基础为核心标准,彰显设计、施工、使用三个阶段的共性,内容在大部分工程类型中适用;特殊标准则将核心标准作为基础,针对比较特殊的工程领域编制。从国内目前的发展趋势来看,需要先明确工程项目建设基本流程(见表1),然后编制建设标准内容,可以从以下三方面着手。

表1 政府投资建设工程项目建设基本流程

3.1 空间划分规范和装配设施标准

建设标准内容中,空间划分规范、装配设施标准是不可或缺的部分,应从审批出发,明确规定空间类型,深化规定内容,并对装配设施规范进行细化,尽可能对用人变更范围进行控制压缩,同时保障规范弹性,使标准更容易操作。

3.2 增设例外管理内容

我国疆域辽阔,各个地区发展不均衡,所以标准应该坚持“因地制宜”的理念,结合不同区域的实际情况,尊重区域之间的差异性,在管理体系中增加合理超标内容,使标准更容易贯彻执行。构建例外管理评定、审批、监督等程序和流程,同时完善责任制,重点规范办公用房豪华装修。

3.3 可持续发展与生命周期最低成本

在建设标准内容优化与完善的过程中,应该摒弃传统理念,将内容向生命周期范畴扩展。具体来说,不仅要展现可持续发展理念,还要展现生命周期最低成本的理念,将其作为标准编制重点目标,重视生命周期成本分析,将其作为建筑系统的一部分,增加资源消耗、能源消耗、使用维护等规范内容。尤其在我国绿色建筑数量不断增多的背景下,政府投资工程项目应该发挥示范作用,不断提升绿色建设的水平[8]。为此,需要构建完善的绿色建筑评估标准。与此同时,增加内容深度,结合美国和加拿大的经验与实际,可以看出二者都对规定对象做出详细描述,保障干系人持一致观点。对过程管理责任进行详细划分,并且在各个项目干系人中分解,具有很强的可操作性,能够有效控制执行过程。所以,我国可以从全过程入手,更加深入操作环节,从控制经济性指标逐渐向控制过程性指标过渡。一方面,不再受行政审批条条框框的约束,更加深入管理,使标准具有更强的可操作性;另一方面,明确控制对象,采取实体化手段,选择实体对象使标准可视。

4 结语

我国政府投资工程项目建设标准还有待完善,可以参考美国和加拿大两个国家的标准,然后结合我国实际国情,从框架体系和内容两个方面入手,使建设标准具有更强的可行性,进而充分发挥作用。