数智时代的治理需求与治理创新

王汝芳

数智化对社会治理提出了新的要求。这就需要我们持续深化对数智发展规律的认识，积极探索新的规制，以更好应对数智时代发展治理的需要。既要促进数字经济的发展，注重提高我国数字经济的全球竞争力，也要关注消费者权益，加强个人层面的隐私保护等，更要保障好国家安全稳定。

当前，我国正加速进入数智时代，数据和算法已经成为与农业时代的土地、劳动力和工业时代的资本、技术相类比的重要生产要素。随着大数据、人工智能、云计算、区块链、物联网、5G等数智技术不断发展和深度融合，以及其在经济生活中不断嵌入与拓展，一场史无前例的数智化变迁席卷而来，深刻改变了人们的生产、生活方式，也改变了经济社会的发展逻辑和人们的思维模式，正在重塑着社会价值体系，影响了社会组织结构，对社会治理提出了新的要求。

一、數据要素和数智技术重塑社会价值体系

马克思指出，各种经济时代的区别，不在于生产什么，而在于怎样生产，用什么劳动资料生产。劳动资料不仅是人类劳动力（生产力）发展的测量器，而且是劳动借以进行的社会关系（生产关系）的指示器。“一切皆数据，一切皆算法”作为人们认知世界的崭新视角，催生了以“数据+算法+算力”为特征的数据生产力形成并不断迭代发展，正加速推动新的生产关系型构和演进，从而也正在重塑社会价值体系。

（一）数据要素化正在重塑社会价值体系

无处不在的数据，作为高效流动的新型生产要素和亟待挖掘的潜在宝藏，具有劳动对象和劳动工具的双重属性。作为劳动对象，通过采集、加工、存储、流通、分析环节，数据具备了价值和使用价值；作为劳动工具，通过融合应用提升生产效能，数据促进了生产力发展，产生了经济效益。数据要素与劳动力、技术、资本等其他传统生产要素相结合，能够形成乘数效应，放大要素价值，催生人工智能等新技术、元宇宙等新产业、共享经济等新业态和开放创新等新模式。

万物互联高速产生真实、多样的数据，使得数据保有量和新增量都呈指数化增长态势，通过信息整合、知识发现和智能算法使数智技术的潜在价值不断彰显。2022年我国数据产量达8.1ZB，存力总规模超 1000EB，数据存储量达 724.5EB，大数据产业规模达1.576万亿元。2022年12月，中共中央、国务院发布的《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（又称《数据二十条》），提出“扩大数据要素市场化配置范围和按价值贡献参与分配渠道”“强化基于数据价值创造和价值实现的激励导向”，也表明了数据要素不仅参与了使用价值创造，同时也参与了价值创造，重塑了社会价值体系。

（二）算法的价值嵌入带来社会价值体系重塑

随着数智技术的不断发展和应用，其在人与机器的交互中发挥着越来越强的辅助决策甚至自动化决策功能，数智技术在越来越多的领域不同程度地代替人做出决策，极大地增强了人在某些领域开展决策的能力。当然，主导机器判断的底层算法由还是由个体或组织设计、开发的，与设计、开发者的思维观念和价值偏好密切相关，承载着他们的目的倾向。算法设计者、开发者的基本价值判断会映射于算法的优先序排列、标准归类、关联标记和过滤，算法模型往往会体现出设计者、开发者的设计意图和价值取向。即便是具有自我学习能力的算法，也无法摆脱设计者、开发者的价值观和道德信仰的植入和影响。

由此可见，设计者、开发者的价值嵌入、价值倾向和价值迁移使得算法内在地载荷算法主体的“人设”价值，蕴含了许多价值判断、道德抉择和约束条件，成为个体或组织的价值载体。算法设计者、开发者通过选择性地将其价值观置于算法系统，使算法决策输出多种预期的或意想不到的具有伦理意涵的结果，增强或削弱利益相关方的权利。

（三）算法结果的非中立性和不可预测性导致潜在价值争议

由于人工智能算法的自适应、自学习特性及其过于复杂的函数表达式，很强烈的专业性和隐蔽性，算法具有“黑箱”特性，我们只知其然，而不知其所以然——我们不能刻画和解释算法具体在做什么，也不知道它为什么做这些，只知道输入、输出及两者之间的关系，不知道其内部结构，有时也无法提前预知结果，使得风险不易被觉察。

算法的价值载荷必然导致算法的结果非中立。算法的“黑箱”特性叠加人的局限性和环境的动态变化，导致算法的结果不可预测。结果的非中立性和不可预测性使得算法在被部署和应用于经济社会领域时，一旦出现算法识别或错误，可能引发重大社会风险，产生社会伦理问题与价值争议。比如，将“效率为先”的价值理念嵌入外卖平台算法，若不考虑真实场景的复杂性和现实情况的不确定性，严格控制和考核骑手的“送餐时间”，将对骑手造成巨大压力和利益侵害，同时也会导致交通违法违规行为的发生。

二、数据要素和数智技术重构社会组织结构

生产资料的变革将促使生产关系作出相应调整。数智化导致生产要素和生产工具、时空概念和交互方式发生根本性改变，有形市场正在让位于无形网络，所有权正在被使用权所取代，信息、技术和数据的公共性、共享性和边际递增性使得社会生产过程中的生产关系、分配关系、交换关系和消费关系均产生变革，数智化的过程必然伴随着社会结构的重构。

（一）数据要素化带来社会组织结构的重构

进入数智时代，数据驱动的生产、流通、交换、消费等数字经济各环节成为经济活动的重心。算法和模型的训练、运转和性能提升，需要源源不断的数据“喂养”才能得以实现，数据也因此成为资本竞相角逐的新场域。数字平台头部企业通过众多使用方便且服务全面的App，即时捕获用户位置轨迹数据、浏览日志数据、社交网络数据、支付交易数据以及工业互联网、车联网、物联网所覆盖的各类传感器数据，将泛在的人类活动转化成源源不断的数据流，成为数据资源的实际控制者。

数字平台巨头凭借数据、技术及场景等优势，通过平台垄断和数据隔离墙，形成和积聚平台权力，在规则、标准、算法、技术和流量分配等方面获得市场支配地位，日渐成为数智时代数据价值化的最大赢家。进一步地，资本独享的平台权力催生数据价值分配不公，人被异化为信息处理器，数据商品生产过程的劳动不断隐化，劳动者智力也开始遭受排斥，价值创造中的劳动贡献不断地被遮蔽和忽视，数字劳动者身陷“数据贫困”和“数字殖民”之中，这一过程在调整财富与收入分配、生产关系的同时，也带来社会组织结构的重构。

（二）数智技术赋能带来社会组织结构的重构

数智技术使得生产过程网络化和协同化，扩大了资源配置和分工协作的范围，分散的劳动进一步被融合进网络化的分工协作过程之中，从而进一步提升了整个生产过程的社会化水平和自组织能力。区块链等数智技术构建的信任机制，不仅可以抛弃中介组织而建立起交易各方点对点的直接联系，其去中心化和自组织特性，亦可促使在经济社会的某些领域形成更加开放、扁平和平等的关系。

自媒体叠加数字技术，改变了人们获取信息的速率、频度和保真度，产生了信息茧房、信息极化等问题，也让“微干预”和“回音壁”现象成为可能。数智化带来的传播、沟通方式全面变革，催生了虚拟社区、网络社会、元宇宙等新社会形态，也产生了人类发展历史上罕见的新型社交网络结构。

（三）数智技术赋权带来社会组织结构重构

数字化生存天然具有“赋权”的本质。在悄然而至的“算法时代”，无处不在的算法正在成为深刻影响经济社会乃至人类发展的显性或隐性力量，日益强大的分类、搜索、过滤、排序、优化等功能和自动化决策能力使得算法能够作为“代理者”承载相当程度的决策权。无论是在个体的私人问题领域，还是在公共的社会问题领域，算法的支配力和控制力在不同程度上予以展现，算法成为一种“弥散性权力”，甚至与公权力结合而逐渐成为公共场域的“准公权力”。

人与世界在交往、对话与互动的基础上形成共在关系，数智化扩展和加速了交互活动，既重新塑造着世界，也大幅改造了人的认知。数智技术通过算法结果在一定程度上控制和引导人们的行为，“代码即法律”这一算法逻辑成为组织社会运行的新方式，推动经济社会形成超大规模、超复杂、虚实同构、“认知—行为”交叉缠绕、共生演化的形态。随着数智技术在经济社會中的不断嵌入与拓展，传统生产方式正向智能化方式跃迁，封闭式创新体系朝着开放式创新过渡，人类生活从单一的物理空间向虚实同构的双重空间扩展，算法主导、虚实同构、人机互融的数智逻辑正在颠覆生产生活模式，社会结构也正在被深度重构。

三、数智时代呼唤治理创新

随着数智时代的价值体系重塑和社会结构重构，治理体系需要不断完善，治理能力需要不断提升，治理者既要有效适应数据要素化和数智技术发展的需要，也要充分运用大数据、人工智能、数字孪生等技术，推动治理的技术变革与制度创新的融合，实现高质量发展、高品质生活和高效能治理的有机统一。

（一）数据要素化呼唤治理创新

数据作为一种新型生产要素改变了经济社会运行方式，意味着社会需要围绕数据供给建立健全数字化公共服务设施、数字经济治理体系等新型基础设施，包括平台经济、网络电商等新经济业态中的数据合法性、垄断界定等，针对数据的生产、确权、流通、交易、价值创造和数据安全等方面的制度供给也需要完善。

2023数博会“数据要素流通与价值化论坛”上，中国科学院院士、中国计算机学会理事长梅宏围绕能否以及如何将数据列为资产、如何理解数据权属性质并确权、如何度量评估数据价值、如何构建高效数据流通交易体系等十个问题作了以《数据要素化十问》为题的主旨演讲，这十个问题都说明了数据要素化呼唤治理创新。

（二）数智技术呼唤治理创新

数智化带来市场运行机制的变化，算法影响人们的行动并成为社会秩序治理的源泉和因素，其所带来的不仅仅是公共管理效能的提高，还隐藏着权力异化和不断侵蚀个人权利的可能。不仅平台经济、网络电商等新经济业态中的大数据杀熟、核算与数字税征收等由数智技术带来的新问题需要解决；对由数智技术形成的“弥散性权力”与“准公权力”所导致的不公平、不合理现象，也需要提前做好应对准备。

数字技术与庞大的人口规模相结合产生的新型社交网络结构，容易出现不可控的集体行为，导致数智经济时代社会风险除既有工业经济时代的突发性、外溢性、复杂性、关联性强的特点外，还具有传导快、波及面广、系统性强、容易形成共振和集体非理性的特征，对处理能力、处理水平和处理效率要求也就更高，需要实现从风险感知、政府决策到防控执行的智能响应。

（三）治理创新的内涵与体系

数智技术在推动整个社会生产力变革的同时，也为治理提供了新的技术手段和实现方式，并越来越显示出其在治理中的基础性、支撑性、引领性作用。数智时代的治理具有双重内涵：一是治理数智，即对数据和数智化的治理，治理对象为数智，着重于价值规范和制度完善；二是数智治理，即依靠数据和数智技术进行治理，强调数智为治理建构新的治理场域，推动治理主体以新观念、新视角重新审视社会治理。因此，数智时代的治理可分为价值规范、制度完善和数智治理三个层面。

价值规范强调以社会主义核心价值观引导算法在合法合规轨道中被应用，最大程度趋利避害，发挥新技术的魅力。算法应用正日益影响对公众认知和社会意识形态的塑造，甚至成为影响资源配置的基础性力量。算法总是包含着价值嵌入、价值倾向和价值迁移，故此引导算法技术向善，更多发挥其在主流价值引导方面的能力，迫切而必要。必须驾驭算法应用，而不能被算法应用所驾驭，避免算法沦为“算计”。

制度完善要求治理制度、规则体系和治理政策与时俱进，形成契合性、开放性、系统性制度体系。契合性强调制度供给要跟进数字化、智能化发展的进程，与迅猛发展的数智技术发展适配。开放性要求秉承共建共治共享原则，构建适应未来发展的多元、复合、融合性的制度体系。系统性突出多层级、多领域和多样化治理制度间的协同，包括法律、政策、规则等多样化形态所构成的整体性制度间的协同。

数智治理指利用海量数据和人工智能算法等数智技术提升治理能力，以实现敏捷性、韧性和智慧性的统一。敏捷性强调快速响应能力，能以更快的速度应对更复杂、更多变的社会问题的治理。韧性强调自我调整能力，在面临突发事件、外力冲击所导致的不确定性时，治理体系由被动处置变主动管控，防范化解风险的能力强大。智慧性强调精准化、智能化和高效化，治理体系可以迅速精准地感知、判断、预测和解决各种问题。

四、完善数智治理的相关建议

未来已来。我们要持续深化对数智发展规律的认识，积极探索新的规制以更好应对数智时代发展治理的需要。既要促进数字经济的发展，注重提高我国数字经济的全球竞争力，也要关注消费者权益，加强个人层面的隐私保护等，更要保障好国家安全稳定。

一是，注重治理体系的协同，形成数智治理共同体。

要注重多方治理体系间的协同，重构并实现政府、市场和社会之间的合理分工与有效协作，实现政府、市场和社会三维主体的整体智治，避免碎片化的治理结构，保障公共数据、社会数据的共享开放、高效利用和安全防范。

要强化多层级多部门共商共建共享的协同治理理念，突破常规的科层结构与信息沟通范式，避免“信息孤岛”，实现不同治理主体间信息的融通与共享，形成上下嵌套、左右协同的分级授权、自主可控的数智治理共同体。要注意国家层面、地方层面制度体系的协同，各部门、各领域制度系统的协同，既要防止层层加码阻碍创新，又要避免各自为政相互掣肘，还要预防预期不稳导致信心不足。

二是，不斷规范数智伦理，平衡好规范与发展的关系。

要坚持以人民为中心的发展观，秉承取之于民用之于民理念，倡导社会数智资源全民共享，不断缩小数字鸿沟，以促进共同奋斗基础上的共同富裕。要推动科技伦理贯穿数智活动的全过程，加快推进数智伦理治理法律制度建设，快速、灵活应对科技创新带来的伦理挑战，建立符合中国国情的数智伦理体系，积极推进全球数智伦理治理。

要在鼓励创新与严格监管，数据共享与安全保护，法律优先与道德优先之间做好平衡。落实好互联网信息办公室等四部门发布的《互联网信息服务算法推荐管理规定》，出台人工智能算法伦理与道德行为规范，并制定相关问责办法，构建算法推荐服务在复杂场景下突发事件的解决方案。要积极参与算法推荐服务的全球治理，深化在算法国际规则等方面的国际合作，构建我国数据、算法、算力三大领域的国际制度性话语权。

三是，完善数据产权和市场体系，探索适应数智发展的分配制度。

把握数据产权流通、交易、使用、分配、治理、安全等基本规律，推进数据权属界定、开放共享、交易流通、监督管理等标准制定和系统建设，探索有利于数据安全保护、有效利用、合规流通的产权制度和市场体系。构建数据追溯体系，建设安全可信的数据要素流通基础设施，规范监管数据要素流通交易。

探索形成与数字生产力相适应的新型生产关系与数据要素治理结构。既要强化数智技术的赋能作用，利用其工具作用以提升产品质量和服务效能；又要发挥数智技术的赋权效应，推动生产关系和生产力协同创新发展，建立与新的高质量发展阶段所需生产力相适应的分配制度。

四是，完善数智治理基础设施，创新数智治理发展方式。

利用数字孪生和人工智能技术，通过数据层、模型层、应用层架构描绘国家经济画像，实时呈现和监测经济社会的现实发展动态，在国家层面构建生成与现实经济社会系统实时同步、虚实映射、高保真度的孪生于现实世界且可超前演进的数字智能虚拟经济体（亦即数智孪生经济体），建设数智化社会的关键基础设施。

利用相关知识驱动现实经济系统和数智经济体交互映射、虚实合一、共智进化，以提升对现实经济运行的认知能力，提高防范化解风险的能力。将国家经济治理中的措施、政策等在孪生平台上进行仿真和试验，避免在现实中进行试验带来的高昂试错成本。利用数智孪生经济体深入研究制度建设的关联性和改革举措的耦合性，切实处理好整体推进与重点突破的关系，实现在政策取向上相互配合，在实施过程中相互促进，在实际成效上相得益彰。