拟建清溪水库水源地生态补偿方案研究

葛于晋

（浙江省水利河口研究院（浙江省海洋规划设计研究院），浙江 杭州 310017）

0 引 言

作为生态文明制度的重要组成部分，水源地生态补偿是落实流域生态保护权责、调动各方参与流域生态保护积极性、推进生态文明建设的重要手段。国外开展水源地生态补偿相对国内较早，较多采用生态环境付费等方式[1]，生态补偿标准的确定和补偿资金的配置较为侧重市场化，补偿方式大致可分为生态补偿基金制度模式、生态补偿税模式、区域转移支付制度和流域（区域）合作模式等[2]。国内流域生态补偿则侧重理论研究和实践案例。目前，我国已在新安江、东江、汀江、九洲江等流域建立生态保护补偿机制试点，为统筹推进全流域生态协同治理打下坚实的基础[3-4]，但科学确定补偿标准是流域生态补偿研究领域的棘手难题。

目前主要从生态保护者提供生态服务的成本（包括生态保护者的投入和因保护生态损失的机会成本）、生态受益者的获利、生态破坏的恢复成本以及生态系统服务价值等4个方面来测算补偿标准[5]。常用方法主要有直接成本法、机会成本法、水资源价值法、生态系统服务功能价值法和条件价值评估法[6]。本文以拟建宁波市清溪水库为研究对象，基于水源地生态补偿经济理论，通过对现有水源地生态补偿案例进行归纳总结，提出适宜的生态补偿标准，探讨科学的生态补偿机制，为清溪水库建设上、下游政府签订生态补偿协议提供参考。

1 清溪水库及其水源地概况

清溪水库是《清溪流域综合规划》中推荐的流域防洪、供水的控制性工程项目之一，是一座以供水、防洪为主，兼顾水环境改善、发电等综合利用的水利工程（见图1）。规划水库大坝位于清溪干流宁海县境内的辽车村，集水面积92.50 km2，水库正常蓄水位110.00 m，相应正常库容7 440万m3，校核洪水位113.74 m，总库容8 511万m3。水库建成后将为下游三门湾发展提供重要水源保障。

图1 清溪流域水系及清溪水库位置图

清溪流域上、下游分属台州市的天台、三门2县，中游段属宁波市宁海县。流域内总人口5.83万人，其中天台县泳溪乡1.63万人，三门县沙柳街道1.76万人，宁海县桑洲镇2.44万人。清溪水库的建设主要惠及中下游和三门湾区域，主要影响对象为淹没区（天台县泳溪乡和宁海县桑洲镇），其中天台县泳溪乡受影响更大。泳溪乡位于天台县最东部，苍山脚下，东接宁海县桑洲镇和岔路镇，南临三合镇，西界坦头镇，北连石梁镇，距天台县29.5 km。泳溪乡下辖22个行政村，人口1.63万人，乡域总面积77.80 km2（不包括苍山顶），耕地面积4.44 km2，林地面积49.93 km2。近年来，泳溪乡依托特色农业，发挥山水优势，开展农家乐休闲旅游，独创泳溪三线八景，倾力打造“驴友天堂·童年回忆”完美家园，2021年实现农民人均可支配收入1.7万元。

2 清溪水库建设对上游影响分析

2.1 生态环境效益影响

建设清溪水库，上游泳溪乡会受到淹没损失及移民影响，而防洪、发电、供水等综合效益大部分转移到下游地区。上游泳溪乡需开展水土保持和生态保护，调整经济结构，这将限制泳溪乡的经济发展方向，增大当地经济和生态环境协调发展的成本，甚至超过当地社会经济的承受能力。泳溪乡虽然能在减少水土流失、改善当地人民生活生产条件等方面受益，但涵养水源、调节径流、减少江河湖淤积等生态环境保护和建设的正效益将大部分转移至下游宁海县，投入和效益不成比例。

2.2 对在建及谋划项目的影响

清溪水库建设后，泳溪乡清溪水库集雨区内的所有水域、陆域约81.00 km2将变为二级饮用水源保护区，位于此范围内的建设项目需根据实际情况调整或者拆除，同时限制了泳溪乡未来新项目的谋划方向。泳溪乡“十三五”期间在建和谋划的18个重大项目主要涉及民生、农业和旅游，其中受影响较严重的是岩溪梯级水库、三王岭水库、天台县大柳溪有机农业综合开发项目、苍山狩猎场以及华东欢乐谷旅游项目等5个项目。受影响的项目总投资约7.2亿元，需根据实际情况停止或者改变方案，将造成2 160.0万元的经济损失。此外，泳溪乡的矿业需要停止开采，影响较大。

2.3 对基础设施的影响

清溪水库建设主要在施工期和运行期对泳溪乡基础设施产生影响。

施工期主要影响部分公路、沿公路架设的电力、通信和广电等基础设施：①宁海407县道（四级公路）7.47 km。该公路是清溪水库上游宁海县桑洲镇木坑村（主村线上及木坑头自然村）、天台县泳溪乡紫云山村约900人唯一的对外交通干道。②天台岩下—金竹岭县道（四级公路）1.74 km。该公路是清溪水库上游天台县泳溪乡半山村、岩下蒋村1 679人唯一的对外交通干道。③沿上述2条公路架设的电力、通信和广电等设施。

在运行期，清溪水库蓄水试运行后，泳溪乡成为水库的水源地，对区域内环保提出较高要求。这就需要建设高标准的生态农村，实施垃圾分类，将垃圾集中转运、控制污染，有利于推动泳溪乡部分基础设施的建设和更新。但是公路等基础设施的建设会带来一定负面影响，比如加大区域内水土流失等，不利于清溪水库的水质提升。

2.4 对土地利用的影响

拟建清溪水库淹没区包括水库正常蓄水位以下的经常淹没区和水库正常蓄水位以上因水库洪水回水、风浪等产生的临时淹没区。淹没区涉及泳溪乡岙溪村、东山村、岩下方村和岩下蒋村4个行政村，占用耕地32.85 hm2，园地1.19 hm2，林地23.25 hm2，草地1.42 hm2，农村住宅用地5.71 hm2，交通运输用地3.72 hm2，水域及水利设施用地37.11 hm2，田坎3.37 hm2，共计108.62 hm2。根据天台县2015年统计年鉴，泳溪乡耕地面积为444.47 hm2，清溪水库占用耕地面积约为全乡耕地面积的7.4%。清溪水库建设后，由于淹没影响，减少了泳溪乡的发展可利用土地，不利于区域经济发展，仅耕地种植损失约为73.9万元/a。

2.5 对民生的影响

拟建清溪水库工程将使泳溪乡搬迁350户，1 146人，约占泳溪乡总人口的7.0%，迁移个体工商户3家，同时涉及到部分基础设施拆除和重建，影响附近区域人民的正常生活。由于土地减少、经济发展受限，直接影响到当地人民的收入来源。随着社会经济持续快速发展，上下游之间、行政区域之间的用水竞争日趋激烈，上游天台县和下游宁海县将会存在错综复杂的水事关系，处理不当会酿成水事纠纷，不利于当地民生和建设社会主义和谐社会。综上所述都是对泳溪乡民生产生的不利影响。

3 拟建清溪水库生态补偿方案研究

3.1 补偿主体和补偿对象

生态补偿主体是补偿者，补偿对象是受偿者，补偿主体与补偿对象构成补偿的基本利益关系，行为主体的经济活动方式决定了生态补偿主体与补偿对象。建设清溪水库，上游天台县泳溪乡以保护水资源及其生态服务功能为目标，牺牲了一定的发展机会，下游获得了防洪、发电、供水等综合效益。按照“谁受益、谁补偿”的原则，补偿主体为宁海县和三门县等受益者，补偿对象主要是天台县泳溪乡人民政府。

3.2 补偿基准

根据《浙江省跨行政区域河流交接断面水质保护管理考核办法》规定，交接断面水质考核指标原则上为高锰酸盐指数、氨氮、总磷3项，可以根据水环境管理的实际需要，对某些交接断面增加相应的特征污染物考核指标。各交接断面水质目标依据《浙江省人民政府关于浙江省水功能区水环境功能区划分方案（2015）的批复》确定，清溪流域天台县和宁海县交接断面水质目标是GB 3838—2002《地表水环境质量标准》中Ⅱ类水的标准，采用高锰酸盐、氨氮、总氮、总磷4项考核指标前3 a平均值作为补偿基准。

3.3 补偿标准

利用生态系统服务功能价值法计算对上游水源地泳溪乡的生态补偿标准，生态系统的复杂性导致难以计算出合理的补偿金额；由于清溪水库建设的紧迫性，利用支付意愿法结合问卷调查的办法，难以在短时间内得出补偿主、客体双方满意的补偿标准。因此，本文综合实践案例、理论研究以及清溪水库建设补偿主、客体的实际情况，利用水质-水量补偿法和生态保护总成本法，借鉴水权交易，对清溪水库水源地保护补偿方案进行研究。

3.3.1 基于跨界断面水质考核目标的生态补偿比拟法

基于跨界断面水质考核目标的生态补偿比拟法主要是以新安江、汀江—韩江、九洲江以及东江流域生态补偿为参证，以流域面积、流域人口和优质水量为技术指标进行比拟，其均值作为比拟值。计算公式为：

式（1）中：Ps、P参证分别为研究流域、参证流域的补偿资金，万元/a；Rs、R参证分别为研究流域、参证流域的技术指标。

参证流域基本情况见表1，计算结果见表2。

表1 新安江等4流域基于跨界断面水质考核目标的生态补偿基本情况表

表2 补偿资金汇总表 单位：万元

天台县2021年人均GDP为7.2万元，与新安江流域上游的社会经济接近。取新安江流域比拟结果621.4万元作为补偿金额，若天台县泳溪乡出境水质达到考核目标，下游宁海县和三门县应共同补偿621.4万元/a（按照供水比例分配分摊补偿金额）；若天台县泳溪乡出境水质未达到考核目标，下游宁海县和三门县停付当年的补偿款。

3.3.2 生态保护总成本法

采用生态保护总成本法中的直接成本法和机会成本法进行综合核算，取长补短，得到较为合理的生态补偿标准。直接成本法只考虑到泳溪乡在水源地保护方面的成本，未考虑因水源地保护而限制的经济发展因素，故还需增加机会成本的核算。

1）水源地保护直接成本计算。直接成本分为三大类：流域生态保护与建设投入、水环境治理与保护投入和其他成本投入。流域生态保护与建设投入主要是指水源涵养地区为了保持水量、维护水质、减少水土流失而进行的生态建设投入，包括林业建设与维护费用、水土保持建设与维护费用、自然保护区建设与维护费用、生态移民费用等。水环境治理与保护投入是为保证水质、控制环境污染所进行的投入，主要包括点源、面源污染控制费用和水质、水量监测费用等。其他成本投入是开展节水和其他与生态建设相关的投入或损失，如农田水利改造、坡改梯、耕地改经济林等。

就目前而言，清溪水库暂未建设，直接成本难以估量，泳溪乡现状出境水质为Ⅱ类，说明泳溪乡在水源地保护方面已进行大量投入。清溪水库建设后，环境保护方面将更加严格，水源地生态保护的成本也将增大。根据《清溪流域综合规划报告》，清溪流域开展河道治理、提升防洪标准，投资0.2亿元，规划近期实施；同时泳溪乡积极开展水土保持工作，水土保持工程见表3。

表3 泳溪乡近期水土保持措施治理面积表 单位：km2

另外，在农村生活污水处理方面，泳溪乡2016年投入310.0万元。初步估算泳溪乡流域生态保护与建设投入、水环境治理与保护投入和其他成本投入（包括农村生活污水处理、河道治理、水土保持等），泳溪乡应获补偿约1 000.0万元/a。因未考虑到限制泳溪乡发展的补偿，故直接成本作为本方案的补偿下限。

2）水源地保护机会成本计算。水源地保护机会成本就是为了保护生态环境所放弃的经济收入和丧失的发展权，我国主要采用的计算方法有问卷调查、实证调查和间接计算[3]，其中间接计算目前运用较多。通常选取人均指标作为衡量经济发展的指标，包括人均生产总值和人均可支配收入。鉴于数据资料等原因，选取人均可支配收入作为计算泳溪乡生态保护机会成本的指标。

2021年，天台县人均GDP为7.2万元，全县农村、城镇常住居民人均可支配收入分别为2.9万元、5.5万元；其中泳溪乡人口1.63万人，农村人口12 732人（含农村常住人口4 244人），农村常住人口的人均可支配收入为1.7万元。

以天台县平均水平为参照，泳溪乡城镇人口收入按照天台县城镇平均水平计算，根据机会成本法：年补偿额度=（参照地区的城镇居民人均可支配收入-上游地区城镇居民人均可支配收入）×上游地区城镇居民人口+（参照地区的农民人均收入-上游地区农民人均纯收入）×上游地区农业人口=4 965.5万元。

由于泳溪乡2/3人口外出打工，留守村里的多为妇孺，生产力偏低，外出打工人口的收入未考虑到泳溪乡人口的收入中，导致生态补偿机会成本计算中涉及到的农村常住人口人均可支配收入偏低，得到的补偿金额较大，不合理，下游也无法接受。可将本方法计算所得补偿金额作为下游的补偿上限。

综合直接成本法和机会成本法，得出对泳溪乡的补偿金额为1 000.0万元/a~4 965.5万元/a。

3.3.3 基于“水权交易”模式的生态补偿方法

水权交易是我国水资源管理制度改革的重要举措。在水资源日趋紧缺的情况下，建立可交易的水权制度能够提高水资源在不同用水部门或用水地区的配置效率。实施水权交易制度是通过引进市场交易机制实现水资源优化配置和高效利用的重要手段。在水权交易制度建设中，既要充分发挥市场机制对资源优化配置的促进作用，又须建立由政府主导、受益区域参与、上下游责任与权力明确的生态补偿制度，确保有效控制水权转移过程中可能出现的负外部性影响。生态补偿制度本质上是流域水资源保护空间与成本的转移。

对泳溪乡的补偿可参照义乌市与东阳市的水权交易中，义乌市每年给予东阳市的综合管理费。建设清溪水库后，下游宁海县和三门县可以按照供水量给予上游天台县泳溪乡一定金额的补偿。义乌市与东阳市的水权交易原协议综合管理费为0.10元/m³，其中包括0.08元/m³的水资源费。2014年浙江省物价局、浙江省财政厅、浙江省水利厅联合发文调整浙江省水资源费征收标准，原水企业供水的水费标准为0.20元/m³，为之前的2.5倍。现按照0.25元/m³支付综合管理费，综合管理费扣除水资源费部分为补偿金额。由于当时义乌市在水权交易中占优势，且未考虑上游磐安县的补偿，标准偏低，故按照实际供水0.15元/m³作为下游三门县和宁海县支付给上游天台县泳溪乡的生态补偿资金。同时上游天台县泳溪乡应该承担相应责任，充分保护好上游环境，确保水质达标。若泳溪乡出境水质达到考核目标，下游宁海县和三门县人民政府每年根据协商金额（按照供水比例分配补偿金额）补偿上游天台县泳溪乡人民政府；若泳溪乡出境水质未达到考核目标，下游宁海县和三门县停付当年补偿款。

3.3.4 对比分析

通过3种方法计算得到的补偿标准见表4。方案1是以实际案例为依据，选择和研究经济状况相近的新安江为参证流域，得到的结果较为可靠，下游补偿者也更愿意接受；缺点是研究流域和参证流域的面积相差较大。方案2考虑研究流域上游用于生态保护所支付的费用和因生态保护而承担的发展机会成本；缺点是机会成本核算存在争议，下游补偿者难以接受。方案3直接将水资源货币化，缺点是未对补偿者的损失进行综合考虑。

表4 补偿方案汇总表

4 结 论

根据泳溪乡生态发展和清溪水库建设的实际情况，开展对水库建设的影响研究，分析典型案例和现有补偿标准，提出以下3个方案：①基于跨界断面水质考核目标的生态补偿比拟法，补偿标准为621.4万元/a；②利用生态保护总成本法的直接成本法和机会成本法，补偿标准为1 000.0万元/a~4 965.5万元/a；③借鉴义乌市与东阳市的水权交易模式，补偿标准根据实际供水按照0.15元/m³计算。通过对比分析，基于跨界断面水质考核目标的生态补偿比拟法计算得到的补偿标准更为合理。

除资金补偿外，还可开展对口协作、产业转移、人才培训、共建园区、异地开发等补偿方式，鼓励流域上、下游地区开展排污权交易和水权交易。