清末民初地方警察制度与基层治理的内卷化

王兆刚

(青岛大学 政治与公共管理学院,山东 青岛 266061)

清代中叶以降基层治理日趋腐败,严重威胁统治秩序。清末实施新政过程中,力图借助国家权力重建基层治理体系、刷新基层政治,为此先后在地方采取办理警察、推行自治等措施,开启了国家权力大规模下移改造基层社会的进程。然而地方警察制度推行不久即陷入困境,其腐败、低效与所欲取代的保甲团练、胥吏差役等如出一辙,基层治理状况一仍其旧。民初虽政体变易,但地方警察制度仍未见起色。清末民初警察制度的推行不仅未能达到以新组织改进旧治理的目的,相反很快被后者同化,形成基层治理的“内卷化”(1)“内卷化”(involution)的概念滥觞于康德、戈登维泽,后来美国学者格尔茨(Geertz)使用“农业内卷化”概念分析印度尼西亚爪哇水稻生产中劳动力的持续投入所导致的农业生产内部精细化过程。(郭继强:《“内卷化”概念新理解》,《社会学研究》2007年第3期。)黄宗智先生将“内卷化”阐释为“以劳动边际报酬递减的代价换取农业生产的劳动密集化”,表现为农业生产只有量的增长而无质的变化;近年来又提出“官僚主义的内卷化”,认为“它倾向维持现有规则和做法……会自然抵制质性的变革……国家投入越来越多,但成效越来越低。”(见黄宗智:《华北的小农经济与社会变迁》,中华书局2000年版;《中国农村的过密化与现代化:规范认识危机及出路》,上海社会科学院出版社1992年版;《再论内卷化,兼论去内卷化》,《开放时代》2021年第1期。)20世纪80年代美国学者杜赞奇提出“国家政权内卷化”概念,意指国家机构不是靠提高旧有或新增机构的效益,而是靠复制或扩大旧有的国家与社会关系来扩大其行政职能。近年来,学者在基层治理研究领域较多使用了这一概念,对该概念的理解不完全相同,其共同点是认为治理内卷化指“政府运转的固定方式和机制,在不断地重复再生、勉强维持,导致了政府机构的功能障碍,难以出现真正的政治发展。”(见赵树凯:《乡镇治理与政府制度化》,商务印书馆2018年版,第246页。)是“国家权力触角在基层发生变异以及由此而来的国家与农民关系的隔膜”。(李祖佩:《乡村治理领域中的“内卷化”问题省思》,《中国农村观察》2017年第6期。)综合已有观点,本文认为“内卷化”可以理解为在某一领域只有量的投入和增加而无质的变化,旧的模式利用新的资源不断进行自我复制和强化,“基层治理内卷化”则是指在基层治理中虽不断实施新的制度措施和投入资源,而旧的治理模式一仍其旧甚至日益劣化,基层权威的合法性逐渐丧失。,旧的治理方式被新的组织制度所复制和固化,治理转型难以实现,这也是清末民国时期基层治理变动的缩影。近年来学界对近代地方警察制度的研究主要集中于制度梳理与史实探究(2)近年来研究清末民初警察制度变迁的代表性论著有韩延龙主编:《中国近代警察制度》,中国社会科学出版社2018年版;魏光奇对清末民初县以下治理体制进行了系统探究,其中亦涉及地方治安保卫系统,见魏光奇:《官治与自治——20世纪上半期的中国县制》,商务印书馆2004年版,《有法与无法——清代的州县制度及其运作》,商务印书馆2010年版;邱捷的《晚清官场镜像——杜凤治日记研究》(社会科学文献出版社2021年版),对清末广东的地方治安进行了生动分析;刘伟的《清季州县改制与地方社会》(北京师范大学出版社2019年版)专辟一章,对州县警察制度改革与地方社会变迁的互动关系进行了深入研究;其他代表性论文有刘伟、石武英:《清末州县巡警的创办与基层社会》,《社会科学》2012年第12期;王先明、张海荣:《论清末警察与直隶、京师等地的社会文化变迁——以〈大公报〉为中心的探讨》,《河北师范大学学报》2005年第1期,等。,对警察制度与基层治理转型关系的研究尚不充分,本文拟从基层治理内卷化视角对清末民初基层警察制度的变迁作一探讨,以此考察近代中国基层治理变动的内在逻辑。

一、清末民初引入地方警察制度改革基层治理的努力

(一)保甲团练衰微与胥吏差役腐败

清代中期以后,基层治安保卫主要依赖保甲与团练,前者重在维护内部治安,后者用于应对外来威胁,“保甲所以弭内讧之匪,团练所以备外至之虞……相辅而行,缺一不可。”(3)《保甲团练宜相辅相行说》,《新闻报》1899年8月15日,第2版。但随着王朝没落,保甲日渐废弛,“军兴以后,伏莽未清,屡下臣工,力行保甲,以实稽民数而潜杜奸回,乃一纸空文,终年往复稽查督责,虚有其名,徒增供亿之烦,绝少奉行之实。”(4)陈炽:《庸书·内篇下·保甲》,赵树贵、曾丽雅编:《陈炽集》,中华书局1997年版,第70页。到了清代末叶,“乡约空有宣讲,保甲空有门牌,社仓少而无谷,社学少而无人,中国乡村组织,几乎退化到一个无组织的状况。”(5)辅成:《中国乡约制度》,《山西农学会刊》1940年第5、6期,第24页。地方团练也徒具形式,“所募勇丁大都游手好闲之辈,卫民不足,扰民有余,以致不能收效。”(6)《团练归并巡警纪闻》,《时报》1906年3月4日,第5版。保甲团练与传统农业社会凝固不变的社会结构密切相连,在清末社会变动剧烈的背景下,已难以承担保卫地方的重任,面临着被历史淘汰的命运。

在治安保卫之外基层社会其他事务主要握于胥吏差役之手,该群体大多没有固定收入,主要依赖办理地方公事谋生,“其奸胥猾役,率皆本处之地棍、土豪为之,作奸犯科,诸弊百出。”(7)汪志伊:《敬陈治化漳泉风俗疏》,《皇朝经世文编》卷23《吏政九·守令下》,《魏源全集》第14册,岳麓书社2011年版,第433页。“无一事不欲得钱,无一人不欲作弊者”。(8)郑端:《为官须知·查房科》,岳麓书社2006年版,第14页。为消除胥役腐败,源自西方的警察制度被视为一剂良药,如1902年江西颁布告示称:“警察一端,为绥靖地方之本源,振兴政治之枢纽。其法虽创自泰西,而义即本于古之虞衡。今之保甲虞衡久不复作,保甲早成具文。于此而欲绥靖地方,振兴政治,警察顾不重哉!”(9)《浔兴警务》,《申报》1902年12月17日,第2版。清末重臣张之洞认为,“警察若设,则差役之害可以永远革除,此尤为吏治之根基,除莠安良之长策矣。”(10)张之洞:《张文襄公全集·奏议》卷53,民国十七年刻本,第13页。清末办理警察颇具成效的袁世凯亦指出:“盖必奸宄不兴而后民安其业,国本既固而后外患潜销。且国家政令所颁布,于民志之从违,可以验治理之得失,而官府所资为耳目,借以考察舆情者,亦惟巡警是赖。”(11)《直督袁奏仿西法创设保定警务局并添设警务学堂章程折》,《选报》1902年第27期,第7页。可见,面对千疮百孔的基层社会,警察制度被视作振衰起敝的重要举措而加以推行。

(二)地方警察制度的引入与实施情况

鉴于保甲团练的式微与基层政治的腐败,晚清政府于20世纪初着手引入警察制度以改进基层治理。此后十余年间办理警察成为地方要政,构成清末民初基层治理变动的重要内容。地方警察制度在推行初期也曾取得了一定效果,“较旧时保甲之弊与州县胥役之凌虐良懦则其细已甚,固不可同年而语矣。”(12)《论吾国警政之阻力不在下而在上》,《新闻报》1909年2月3日,第2版。“人民之违抗警察者虽多,而得其保护之力,因而心悦诚服者实居多数。”(13)《均州警务之现状》,《湖北警务杂志》1910年第6期,第8页。但从全国而言,基层警察制度仅在部分地区推行,经费不足、警员偏少等问题十分突出,如浙江嘉兴“巡警兵勇统城内外仅六十余人。就嘉秀两县地段分布,必须招足三百人方足合三班之用,其常年经费计需洋三万元。目下所筹集者只六千余元。不敷尚巨,无从筹措,故警政仍未能实行。”(14)《警政因款绌未能实行》,《新闻报》1909年2月28日,第2版。山东临沂县“以风气之闭塞,款项之艰难,开办数年,不能推广。”(15)民国《临沂县志》卷8《警察》,《中国方志丛书》,(台湾)成文出版社1968年影印本,第401页。民国成立后此问题并未缓解,“近见镇乡之已办警察者,人数少者仅有六人、八人,至多亦不过十余人,已称为财力雄厚之乡镇。今再勉力而推广之,极至二十余人而止。而盐枭帮匪动以百计,一旦窜入,则此区区之巡警能当之乎?其军械之不以资寇者亦已幸矣。”(16)《筹办市乡警察》,《申报》1913年12月15日,第11版。

在建立警察制度的地方,其实际效果也与期望之间相差甚远,如“湘省警务局开设以来,原有之管街人役及更衢夫等均因之懈怠,而管县巡街之事亦废而不讲。然以警局巡勇无多,市间罕见,以致窃贼反而横行,视未办警察之前反觉荆天棘地”。(17)《警务未善》,《新闻报》1903年5月29日,第3版。民国初年依然如此,“乡间之农民与市镇之安分有职业者每不肯充当此任。其所一呼而即至者,非本地之流氓土棍,即不可恃之客民耳。以此辈充警察,非特不能保护治安,或则见盗影而逃,或竟勾结串扰,弊害将不堪胜言也。”(18)《筹办市乡警察》,《申报》1913年12月15日,第11版。之所以出现上述情况,警察制度本身的缺陷固然难辞其咎,而基层权势集团的阻挠也是不可忽视的重要因素。

二、警察与基层社会群体的博弈

地方警察制度在基层的推行“代表了国家、法治,代表了权力,是国家的象征,是国家权力实体的表现”(19)罗锋、李建和主编:《中国警学理论》,中国人民公安大学出版社2017年版,第371页。,其目的是借助国家权力下移以新的权力组织取代旧的治理群体,从而强化对基层的控制。警察所奉行的国家性、独立性等原则使其得以脱离与基层社会的利益关联,动摇了基层社会原有的权力体系与利益格局,“必然伴随着民众和社会主要阶级的激烈反抗”。(20)孙琇:《解读蒂利——查尔斯·蒂利的政治转型研究与美国历史社会学的发展》,山东人民出版社2015年版,第66页。而清末民初并未彻底裁撤旧的治理群体,这给警察制度的推行设置了一个不小难题。有的地方曾力图协调新旧力量的矛盾,如时任直隶总督的袁世凯曾就乡村巡警与村正副的权限纠纷指出,“四乡村正副牌头含有地方自治性质,巡警则有强制执行性质。村正副牌头熟悉本地情形,理应稽查报告,而巡警则任执行之权,要在互相维持,不得各存意见。”(21)《保定工巡总局吴道篯孙禀送规定四乡巡警与村正副权限规则示稿文并批》,《北洋官报》1907年第1415册,第7页。而事实上调和困难重重,各地警察与地方势力之间产生诸多冲突,“刁绅土痞,武断乡曲,畏巡警如棘闱,深恐举行而阻其盘踞,愚夫愚妇畏首田园,讶巡警为奇事,不知所行而守其顽固。”(22)《项左辅禀呈》,中国第一历史档案馆馆藏档案,转引自韩延龙主编:《中国近代警察制度》,中国人民公安大学出版社1993年版,第164页。这种冲突体现在地方警察与地方官员、士绅、保甲团练、胥役群体等之间的博弈上。

地方政府官员多将官位视为私产,幕友长随、书吏差役等依附于官员个人,形成以后者为中心的私人集团。而地方警察作为“外来者”游离于这一集团之外,因而 “各省官吏之对于警察也若地方官之赘属物,似在可有可无之列。其上者操防站岗认真督办,其下者形式略具视同厮役,于地方司法保安逮捕防害各事宜漠不相关。即有谙习警务认真执法者,该地方官动辄龃龉,而差役捕快惟恐侵其权利,甚至群起争纠抑或暗中把持,赴愬县官,县官赴愬长吏,转不直巡警之所为”。(23)《各省速定实行巡警之权限》,《河南官报》1900年第93期,“论说”第1—2页。有些地方官为袒护下属公然与警察冲突,“而督抚司道之袒庇仆役因以破坏警政者,则省而有之,几于笔不胜书。以记者所闻,如陕西某学司之厨役因不酬菜直凶殴菜傭,为警兵所擒治。而某学使不忍其诟,竟要求大府将警兵立行正法。大府虽未允其请,而卒为撤去警员差使,并斥革奉法尽职之警兵数名。”(24)《论吾国警政之阻力不在下而在上》,《新闻报》1909年2月3日,第2版。地方驻军向来缺乏制约,对于警察也颇为排斥,如“厦门警务自开办以来,经官绅议定,就地筹款,颇著成效。自武营屡与警界为难后,军强警弱,居民商贾遂有轻视警界之意。”(25)《厦门警政之悲观》,《广益丛报》1910年第235期,“纪闻”第6页。

保甲团练与地方士绅关系密切,尤其是团练组织多由地方士绅主持其事,而警察的引入威胁了士绅群体的权威和利益,引起他们的强烈对抗。如湖北宜昌郡城警局坐办舒承荫因抽取警捐而未与该地议事会商议,又拟裁撤郡城保甲局以扩充巡警,“致全体绅耆齐与为难”,又因舒承荫笞责造谣地甲,“诸绅谓巡警无刑人之权,遂以违章苛捐滥刑无辜等词陈请咨议局核准纠举”,结果舒承荫被撤。(26)《警务官绅冲突下场》,《申报》1910年11月21日,第12版。关于此事件的记载又见《东湖县议、董事会陈请该县警察勒捐滥刑案》,吴剑杰主编:《湖北咨议局文献资料汇编》(下),武汉大学出版社2017年版,第649—654页。浙江黄严南乡路桥石曲自“设立警察之后,即有石曲土豪李子河极力反对,故至今该处不纳警捐,不服管理,至使路镇警政不行于石曲。赌场烟馆林立市上,而路镇之匪类复以此为渊薮,于是石曲风气愈不可问。”(27)《警政不行于石曲》,《新闻报》1909年7月21日,第2版。

基层胥役、乡保等吏役群体直接经手地方事务,惯于任意妄为,搜刮钱物,“若辈差役,尽属微寒,既无身家,又何顾忌?惟遇事有可乘之隙,期随机有可窃之权。”(28)张集馨:《道咸宦海见闻录》,中华书局1981年版,第29页。地方设警察后力图裁撤上述群体,“如警察一事,为东西各国内治善法,诚能合筹巨款,妙选人格,切实行之,差役亲兵,均可弃而不用”。(29)《议以警察代差役》,《大陆》1905年第3卷第12期,第48页。清末四川“各保乡约大都结交衙蠹狼狈为奸,为地方之害。去岁经警局贺观察将此辈概行裁革,民间同声感颂。”(30)《四川:撤革乡约》,《广益丛报》1906年第105期,“纪闻”第12页。浙江地保里正“与衙署差役狼狈为奸,敲诈勒索,地方多隐受其害”,“城镇乡警察多已举办,此等类似差役之地保,亟宜裁革。为此令行该知事,即便遵照将地保名目一律撤销,其未设警察地方,按照向有地保之区域,酌量归并,改设乡村警察一名。”(31)《取消地保改设警察之通令》,《警务丛报》1912年第1卷第18期,第24页。江苏“地方既设巡警以后,地保一役,本属赘瘤,加以武断婪索等事,历年以来,已成习惯……以后概不准用,即以警察为之。”(32)《新评二》,《新闻报》1915年9月26日,第6版。由于生计受到影响,地方胥吏差役对于新设警察竭力抗拒,如湖北均州“各署书差人等平时之欺压良懦,习以为常,今则因巡警随处干涉,未免不便其私图。故时思与巡警为难,或唆使地痞故犯警章。种种妄为,指不胜屈。”(33)王青庭:《均州警务之现状》,《湖北警务杂志》1910年第6期,“报告”第8页。四川“成都自办警察以来,乡约失利,去腊罢市即系各街乡约从中播弄。”(34)《裁撤乡约》,《时报》1905年4月19日,第6版。

除地方权势群体的对抗之外,地方百姓对警察也漠不关心甚至群起反对,“地方居民恒淡漠相视,或且偶因细故动生恶感”(35)《关于警务之议案》,吴剑杰主编:《湖北咨议局文献资料汇编》(下),第657页。,有的心存畏惧, “警官多半是武人、外处人,把乡民视为可欺,乡民见了他们也惧怕得很”(36)杨开道:《中国农村自治的现状》,《农学杂志》1929年12月第5、6号,第19页。,尤其是偏远地方民智未开,不了解警察为何物,担心设立警察对他们不利,更愿意办保甲而反对设警察,如河北涞水县令在釜山后诸乡村“原拟设立巡警,缘乡愚无知,以为保甲则无非保护村庄,守望相助,巡警则深恐遇有军务调遣从征,故仍循保甲之名以安民心。迨后风气稍开,当可改成巡警。”(37)《涞水县朱令办理山后各村保甲情形禀并批》,《北洋官报》1904年第217册,第4页。设警察所加征的税捐也激化了本已紧张的官民矛盾,导致官民冲突的频繁爆发。1906年刘大鹏在日记中记述,“又直隶正定府属灵寿、平山两县,用威勒捐巡警经费,两县不约而同,各聚众数千拥入衙署,拆毁堂房,殴辱县令,令幸逃脱。”(38)刘大鹏著、乔志强标注:《退想斋日记》,山西人民出版社1990年版,第153页。1915年山东莱芜农民“聚众数万,各乡应之……要求将清丈、验契、学堂、巡警、团练一律撤销”。(39)《山东莱芜农民反抗清丈田亩》,章伯锋、李宗一主编:《北洋军阀(1912—1928)》第1卷,武汉出版社1990年版,第609页。

三、地方警察与基层治理的内卷化

清末以来在基层设立警察制度的本意为取代旧的保甲团练与基层胥役,实现基层治理的再组织化,更新基层治理体系,然而事实上警察制度并未发挥改善基层治理的作用,地方警察在基层治理中滥用权力、营私舞弊的行为与此前的基层胥役等并无二致。地方警察制度推行的结果只是在基层社会用新的组织复制了旧的治理模式,造成传统基层治理模式的内卷化,基层治理没有实质进步。

(一)保甲团练变身为警察

鉴于训练警察耗费巨大且短期内难见成效,很多地方为求速成转而将保甲团练、基层胥役等改造而成警察,“昔日之佐杂巡检未入流等恃保甲为啖饭所者,今又变其名目而为警察也”。(40)《警察欤保甲欤》,《四川》1908年第1期,“时评”第5页。有的地方是将团练改为警察,如镇江“西乡高资镇向设有团练,惟人数甚少,不敷调遣,以至盗窃之案层见叠出。现该镇乡董于日昨集众提议,拟将团练一律改为巡警,并添招巡士十余名,分布站岗以为绥靖地方之计。”(41)《高资镇团练改为巡警之提议》,《江南警务杂志》1910年第7期,第109页。。还有的地方因警察不足,仍保留保甲团练以为补充,如镇江“西门外保甲总局原拟俟警察开办后即便裁撤”,因地域辽阔,警力不足,“拟仍留此保甲总局,巡缉盗贼,清查户口,以辅警察之所不及。”(42)《保甲仍留》,《新闻报》1904年4月25日,第9版。上述变旧为新或新旧并存的方式在一定程度上解决了警察经费、人员不足等问题,但代价是警察制度在一定程度只是传统保甲团练的翻版,“曰警察警察者,案牍上之新名词耳,其性质则裁勇光蛋青皮也,其总办则上峰之调剂属员也”(43)佩:《论警政》,《申报》1907年6月25日,第2版。,“仍与保甲无异,徒耗经费。”(44)《禀呈改良警务条陈》,《申报》1908年5月31日,第10版。警察制度蕴含的独立性、职业性等现代因素被消解,积极作用难以充分发挥。

(二)传统势力再起

由于地方警察不能尽如人意,一些地方警察组织刚成立不久即被裁撤,与此同时,本已被替代的保甲团练又得以恢复。其中有以保甲代替警察者,如“张宫保以鄂中警察办无成效,所有警勇皆系市井无赖,从未受过教育。特令酌裁勇额,省出经费拨作警察学堂扩充之用。俟学堂办有成效,再行推广,并饬樊城老河两处亦将警察停止,仍办保甲,经费亦解省。”(45)《警察裁额仍办保甲》,《申报》1905年5月26日,第3版。有以巡警合并于团练者,如广州“十八铺巡警局与坊众闹事后,现闻大宪拟定裁撤,札行该局以巡警既与坊众不和,且团练局亦已开办,拟将西关各警局裁撤,归并团练总局办理。”(46)《巡警归并团练》,《申报》1905年2月26日,第3版。扬州“将四乡警察大加整顿,原有之三十八区概行取销。刻各乡为保存经费起见,爰即更易名称,改为团练,俾免利权旁落云。”(47)《巡警变为团练》,《时报》1914年4月16日,第10版。有的虽未裁撤警察,但转而倚重乡团等民间武装,如江苏“自朱廉访莅苏后,亲睹巡警之腐败,深诋为不可靠,故欲改重乡团”(48)《苏省注重乡团之原因》,《山东官报》1906年第112期,第5页。,安徽“以各属盗案蜂起,若徒责成警察查办,时虞耳目有所不及。特饬各州县赶办乡团,选举团总,委以密访之任,假以送匪之权。”(49)《举办乡团之布置》,《时报》1908年1月15日,第5版。民国成立后,地方警察制度的推行依然进展缓慢,传统民间武装以乡团、保卫团等形式重新焕发活力,如贵州省“警察为内务行政之一,省外各属已粗具规模。迨反正后,地方急于团防,警务遽尔中止。”(50)《请复警务》,《警务丛报》1912年第1卷第17期,“纪事”第23页。1914年袁世凯曾颁布大总统令对此加以申明,“当此盗匪充斥之际,巡防侦缉兵力既有未敷,不得不资民力以为之辅,必人人各尽其捍卫梓桑之责,始足以保公众之安宁。”(51)《大总统申令》,1914年10月4日,《地方保卫团条例章程汇编》,福建省地方保卫团1915年版,“大总统申令”第1、2页。除保甲团练复活外,民国成立后地保差役等旧势力依然横行地方,“自前年光复后,百度更新,以为地保与差役可铲除净尽矣,乃差役则美其名曰法警,地保则依然如故。于是敲诈之风,欺压之弊,在在不免。而法警之颠倒黑白,地保之盗卖侵吞,亦时时发现。”(52)《地保与差役》,《时报》1913年10月13日,第14版。

(三)地方警察“差役化”

地方警察代表国家权力,相比保甲团练、地方差役等拥有更强大的权威支持,理应加以严格的监督控制,以防止其滥用权力,如时人所言,“差役仰食于百姓,不能强责以清廉;巡警领饷于公家,可以严禁其需索;差役任意作奸,革退者或依然盘踞,巡警偶然舞弊,斥去者即不得复充。”(53)《实行巡警以清词讼盗贼论》,《南洋官报》1905年第1期,“内政”第1页。然而清末民初国家政权孱弱,而警察又相对超脱于地方,造成上远离国家监督,下不受基层约束,两方面监控同时缺位,滥权渎职现象严重,与传统差役群体的行径无异。如福州“维持治安原为巡士之职务,乃人民口角细故不为劝解制止,动即拘押吊打甚至拳踢交下,致有中亭街之罢市。”(54)《福州警政之现象》,《新闻报》1908年10月24日,第10版。扬州“警勇手持之木棍原以备指挥路人及打狗之用,乃此间警勇未受教育,每以之殴打行人,以致屡起冲突。”(55)《警政纪要》,《时报》1906年12月19日,第5版。江西“所有公所及各区各城门巡官巡长大抵皆市井无赖之徒,撞骗索诈,包庇娼赌私烟,无所不至。其恶最稔者如周巡长马巡官等十二人,人遂以水浒传中五虎七猛之徽号上之。上级官长充耳不闻,一任若辈肆毒。”(56)《五虎七猛之恶稔矣》,《时报》1911年8月31日,第5版。这种情况到民国成立后依然没有改善,尤其乡村警察在乡村社会相对封闭狭小的空间内,其权威更被放大,“自辛亥光复以来,乡警遍设……逾越职权,威吓乡民,放弃责任,哄骗金钱。其违法之罪恶,不胜枚举”,其劣行包括:第一,纵设烟馆借取私利;第二,纵设赌局借以抽头;第三,搜查行人冀获烟土;第四,擅自判理民事案件;第五,擅自判理刑事案件;第六,乡警官借做寿敛钱;“上述六种,吾虽不敢云乡乡如此,然十乡约有六七乡如此。”(57)《乡警之罪恶》,《申报》1921年12月7日,第20版。时人指出,“是未有警察以前,保甲虽恶,不过放任无为,或不缘以滋他病。自有警察,而百孔千疮,其病乃不可救治。欲借以戢强暴而警察即强暴之媒,欲赖以维治安而警察即治安之蠹。明为保甲,其害犹浅,明为警察,而实为保甲,其毒弥深也。”(58)《警察欤保甲欤》,《四川》1908年第1期,“时评”第5页。基层警察因有国家权力的支撑,其腐败甚至较过去之差役有过之而无不及。

四、清末民初地方警察与基层治理内卷化的反思

在清末民初的大变革过程中,主政者都极为重视对基层治理的改革,力图以此稳固统治基础,有效汲取资源。地方警察制度是清末以降重塑基层治理的重要措施,在此之后开启了以地方自治为主要内容的基层治理的全面变革,与此同时劝业所、劝学所、教育会、农会等组织先后设立,这一系列措施共同构成了近代中国对基层社会再组织化与治理重塑的努力。然而从清末民初警察制度在基层社会的推行情况来看,这些措施并未达到预想的效果。以警察开其端的新组织很快被地方旧势力所同化、利用,其行为方式与保甲团练、基层胥役等旧势力无异,基层治理中只是如走马灯一般不断建立更换各种所谓新的组织机构,基层治理的实质与逻辑未变,仍是有权者的天下,只是权力的占有者和行使者换了不同头衔而已。旧的治理格局不断被新组织所复制和强化,形成了基层治理的内卷化,有新组织的建立而无治理的实质进步。

之所以出现这种局面,根源在于主政者没有对基层社会结构与经济结构进行根本革新,也没有进行广泛的社会动员,新组织缺乏新的力量加入,无法打破基层社会长期存在的“内生权威”以及由此形成的“板结社会”(59)参见陈军亚:《超越内卷:“板结社会”与国家渗透》,《社会科学》2022年第4期。,旧的权力和利益格局依然存在。清末民初在实施地方警察制度过程中,由于财政人才等因素的缺乏,普遍采用旧人办新政的做法,吸收地方士绅办理警察事务,警察来源也多由团丁、士兵等改头换面而来。旧人办新政则惯于因袭旧的行为方式,甚至利用新的组织和权威强化旧的利益关系与治理格局,“若以为一充警勇,即可任意勒索,无所不为,无人敢过问者。”(60)《宜都巡警之怪现状》,1909年6月2日,马鸿谟编:《民呼、民吁、民立报选辑》,河南人民出版社1982年版,第78页。在此情况下基层治理的再组织化只能依赖国家权力的强力推行与严密控制。而清末民初国家处于剧烈动荡之中,国家权力分散,对于地方事务只能发布政令,至于如何执行与执行效果如何则只有听凭地方,如清末“维新以来,学校而外,首重警察。然或举或废,听诸疆臣之措施,国家亦未尝过问”(61)《警察欤保甲欤》,《四川》1908年第1期,“时评”第5页。,国家政权无力对全国各地在基层建立的新组织进行有效监控。民国时期部分地区的基层治理变革曾取得一定成效,如阎锡山在山西的村治改革,乡村建设派在不同地区的乡村治理改革,其获得成效的重要原因是因为该地区的地方政权或社会力量能够充分控制在基层乡村建立的新组织,新组织中的人员也有一定数量的新式人才。清末民国时期,从全国范围来看国家与地方政权对于深入基层社会的新组织既无力进行成员的更新,也难以对其进行有效控制,导致新组织与旧势力的结合而被后者同化。