清代海洋失事查勘制度建设及其困境

宋可达

(中国社会科学院 中国边疆研究所,北京 100101)

清初以降,随着沿海地区农业经济商品化趋势的加强,加上造船业和航海技术的进步,民间航海活动日趋频繁。特别是康熙二十三年开放海禁后,私人海上贸易得到进一步的发展。在民间海洋经济活动蓬勃发展的同时,中国近海海域因海盗活动造成的商民船只失事案件随之大量增加。按照当时的司法条例,发生命、盗等刑事案件后,地方官须作实地查勘,确定案发地点,以明晰相关地方的缉盗责任。这一规定,起初只针对陆上案件。不过,随着海洋失事案件的持续增多,出于维护海商权益、强化海洋管理的需要,朝廷日趋意识到对海洋失事案件进行现场查勘核验,进而责成地方文武官弁缉盗追赃的重要性,海洋失事查勘制度应运而生。

关于清代海洋失事案件以及由此引发的海洋治理问题,近年来日益受到学界关注,但相关成果主要聚焦于失事船只,尤其是外国船只的救助和管理(1)参见刘序枫:《清代环中国海域的海难事件研究——以清日两国间对外国难民的救助及遣返制度为中心(1644—1861)》,《中国海洋发展史论文集》第8辑,台湾“中研院”中山人文社会科学研究所,2002年;史伟:《清代东南中国海上失事民船的救助与管理》,《河南师范大学学报》2010年第2期;郭嘉辉:《清道光前期(1821—1839)广东对海难救助之研究——以欧洲船只、船员为例》,《海洋史研究》第8辑,社会科学文献出版社2015年版。,对海洋失事查勘制度建设的讨论则较为欠缺。值得注意的是,王宏斌的研究曾提及清代海洋失事处分条例的变化(2)王宏斌:《清代内外洋划分及其管辖问题研究——兼与西方领海观念比较》,《近代史研究》2015年第3期。,极具启发意义,但未作进一步论述。海洋失事查勘制度建设,贯穿整个清代,直至清末仍为海上失事船只提供重要的制度保障。本文将围绕清王朝如何应对频发的海洋失事案件带来的社会治理问题,以海洋失事查勘制度的演变为主线,集中探讨这一制度的建设历程及其所面临的现实困境,希望借此揭示清政府在海洋秩序建构上的一个侧面。

一、康雍时期海洋失事查勘制度的酝酿与初建

清初,为对付以郑氏集团为首的反清势力,在沿海省份实行严厉的禁海、迁界措施。康熙二十二年,清军攻占台湾,海氛既靖,海洋政策开始松动。次年十月议准:“先定海禁处分之例,应尽行停止”(3)《清圣祖实录》卷117,康熙二十三年十月丁巳,《清实录》第5册,中华书局1986年版,第224页。,海禁政策遂告废除。康熙开海后,民间海商获得了难得的发展机遇,出海贸易的船只络绎于中国近海海域。而海商追求利润,“想比众船早到,以期货可速消,得利较厚”,往往“不候兵船护送,孤舟开行,致被劫夺”。(4)《呈浙江省办理缉捕洋盗事宜清单》,嘉庆四年,中国第一历史档案馆藏朱批奏折(以下简称“朱批奏折”),档号:04-01-08-0076-024。再加上收复台湾后,沿海水师相率宴安,怠弛日久,“贼伙连劫掠,莫过而问”。(5)蓝鼎元:《鹿洲初集》卷2《与荆璞家兄论镇守南澳事宜书》,《清代诗文集汇编》第247册,上海古籍出版社2010年版,第38页。

在以上因素共同作用下,康熙二十三年以后,中国近海海域虽然没有出现大型海盗集团,但零星海盗活动不断,商民船只的失事几率也持续上升。如江苏、浙江两省海域,康熙“二十六年六七月间,即有劫商掳人之事”。(6)王骘撰、王善垲辑:《义圃传家集》卷首《大司农王公年谱》,《清代诗文集汇编》第48册,第178页。

海洋失事案件频发,决策者认为是水师将弁巡哨不力所致。为此,康熙二十八年朝廷议准:“水师总兵官不亲身出洋督率官兵巡哨者,照规避例革职。”(7)乾隆《钦定大清会典则例》卷115《兵部·巡防》,《景印文渊阁四库全书》第623册,(台湾)商务印书馆1986年版,第430页。四十六年,对照陆上失事处分细则,进一步制定了严格的海洋失事处分条例:“江、浙、闽、广海洋行船被盗,无论内外洋面,将分巡、委巡、兼辖官,各降一级留任。总巡、统辖官,各罚俸一年。”(8)光绪《钦定大清会典事例》卷631《兵部·巡洋捕盗》,《续修四库全书》第807册,上海古籍出版社2002年版,第775页。而海洋失事案件发生后,地方官需对船只失事的地点进行勘定,以明确案件责任归属,这就是海洋失事查勘制度。关于失事查勘制度出台的时间节点,囿于史料,尚难稽考。不过,在康熙朝,这一司法程序实际上颇难推进,主要有以下两点原因:

一是沿海政区之间的海界大多未经勘定。因此,一旦发生海洋失事案件,沿海地方官即可以海界不明为由,将查勘商民船只失事地点的责任转嫁给相邻政区。康熙中期以来,已逐步展开部分省际间海界的勘定工作,以江、浙两省为例,康熙二十九年,诏“命江、浙二省疆臣会勘辖境海面”(9)《清史稿》卷138《兵九·海防》,中华书局1977年版,第4110页。,嗣后,“浙江海汛以大羊山为界。大羊山脚以北之洋岛,属江南管辖。江南海汛以马迹山为界。马迹山脚以南之洋岛,属浙江管辖。”(10)雍正《浙江通志》卷96《海防》,《中国地方志集成·浙江省志辑》第5册,凤凰出版社2010年版,第109页。但总体而言,康熙朝的海界勘定工作推进得并不顺利,尤其是沿海府、州、县一级的海界基本未作勘定。

二是内洋与外洋之间的界限尚未有明确的划分。尤其是远离海岸的外洋海域,地方政府很难进行事实上的司法管辖。如康熙五十五年,原闽浙总督范时崇上疏云:“商船出海,有在外洋被劫者,与汛地相去甚远。其兼辖、统辖官员,请免题参。”(11)《清圣祖实录》卷268,康熙五十五年闰三月癸亥,《清实录》第6册,第627页。此疏反映出,在当时的沿海省份看来,外洋失事案件似已超出地方官员的管辖能力。与此同时,兵部议复范时崇奏疏称:“各省内外洋名,臣部无凭稽查。应令该督抚造册咨部,以备查核。倘有以内洋失事捏称外洋者,守汛官及该管官俱照例议处。”(12)《清圣祖实录》卷268,康熙五十五年闰三月癸亥,《清实录》第6册,第627页。从之。可见直到康熙五十五年,中央与沿海地方官吏,虽然有内洋和外洋的概念,但对内外洋的具体划分情况却知之不多。

受以上两个因素的影响,康熙年间地方政府在处理海洋失事案件时,对于船只失事地点究竟属于何政区、属内洋抑或外洋,颇难作出清晰判定。这一情况在康熙末年似乎有一定好转。如康熙五十六年,因台、澎海域海洋失事案件频发,兵部建议:“台、澎两协副将……如遇失事,分别内外洋面,照地界查参议处。”(13)雍正《大清会典》卷139《兵部二十九·海禁》,《近代中国史料丛刊三编》第78辑,(台北)文海出版社1994年版,第8759—8760、8761页。得到康熙帝肯定。这表明对船只失事地点作进一步清晰勘定的意见,已逐渐受到朝廷重视。

雍正时期,朝廷进一步充实了海洋失事处分条例的内容,推动了海洋失事查勘制度建设的进程与发展。首先,对海洋失事案件问责对象的处分日趋严厉。雍正三年议准:“洋面失事,巡哨各官恐吓贿嘱、不行通报者,照讳盗例议处。”(14)光绪《钦定大清会典事例》卷631《兵部·巡洋捕盗》,《续修四库全书》第807册,第775页。同年,又规定水师将弁在出海巡哨过程中,如遇海洋失事、隐讳不报,“该将军、督、提访实题参革职”。(15)乾隆《钦定大清会典则例》卷115《兵部·巡防》,《景印文渊阁四库全书》第623册,第432页。

其次,从制度上强化了沿海地方官,尤其是水师将弁对外洋失事案件的司法管辖权。针对康熙时期外洋海域失事案件司法管辖长期缺位的问题,雍正五年复准:“凡遇海洋失事,无论内外洋面,照内洋失事例处分。”(16)雍正《大清会典》卷139《兵部二十九·海禁》,《近代中国史料丛刊三编》第78辑,(台北)文海出版社1994年版,第8759—8760、8761页。雍正七年进一步规定:“外洋失事,咎在出洋巡哨之官。”(17)光绪《钦定大清会典事例》卷631《兵部·巡洋捕盗》,《续修四库全书》第807册,第775页。

最后,继续推进沿海省份的海域勘界工作。雍正帝向来重视政区边界的勘定,雍正三年他在给各省督抚的谕旨中强调:“疆界所关,诚为至重。从来两省交壤之地,其界址多有不清……各省督抚,其共矢公心,详细清查。如与邻省地界有不清者,则两省各委贤员,公同勘定。若本省内地界有不清者,即委本省贤员勘定。”(18)《清世宗实录》卷30,雍正三年三月癸丑,《清实录》第7册,第457页。这道谕旨的颁行,对于沿海地方的海界勘定工作显然是一个积极信号。

以浙江省为例。雍正六年,浙江总督李卫在奏请设立玉环厅的奏疏中称,玉环所管洋面,“除磐石原管洋面仍归玉环外,再有附近玉环旧隶黄标右营巡防之女儿洞、乾江、冲担屿、沙头、长屿、洋屿及外洋之披山、大鹿、小鹿、前山等洋汛,俱应就近归玉环营管辖。以沙头、长屿、洋屿东北洋面为黄镇右营汛地,西南洋面为玉环营汛地。其外洋则以洞正属之黄标、披山属之玉环为界。”(19)雍正《浙江通志》卷8《建置》,《中国地方志集成·浙江省志辑》第3册,第370页。可见这一时期,诸如玉环营、磐石营、黄岩镇标右营等地方水师对彼此管辖的海域范围已有颇为清晰的认识。

康雍时期是清代海洋失事查勘制度酝酿并初步建立的阶段,其对海洋失事条例的厘正以及对海域勘界、内外洋划分工作的推进,使中国近海海域海洋失事案件的处理逐渐开始有法可依,并为乾隆时期海洋失事查勘制度的全面确立奠定了基础。

二、乾嘉道时期海洋失事查勘制度的全面确立和演进

乾隆以来,海洋经济延续了良好的发展势头,海上非法活动持续增多,对商民船只构成了严重威胁。以广东为例,该省活跃的“商渔大小船只,每州县不下一二千”,“匪徒窜迹,窃劫为害”。(20)《清高宗实录》卷773,乾隆三十一年十一月丙申,《清实录》第18册,第493页。面对海洋秩序建构过程中的挑战,乾隆时期,中央和地方政府推动海洋失事查勘制度建设不断走向成熟。这一阶段的工作,主要体现在以下三个方面:

一是对沿海政区海界和内外洋界限的全面勘定。乾隆元年,浙江按察使胡瀛上疏称,当前朝廷关于海洋失事案件的处理存在很大漏洞,沿海地方往往利用所辖海域无界可循的现状,在查勘过程中借机推诿缉盗责任,建议沿海地方官和水师将弁对内外洋界限以及相邻政区之间的海界作进一步勘定,“勘明在内在外洋面、山岙、岛屿名色,某省某县界址,逐一绘图造册,详报督抚,汇齐送部存案”。(21)《奏为沿海内外洋盗案州县承缉文官驳诘推诿请饬部勘明内外洋省县界限等事》,乾隆元年七月二十日,朱批奏折,档号:04-01-12-0004-001。

清廷对于胡瀛奏疏的处置,笔者没有找到明确的旨意。但从乾隆时期沿海地方海域勘界活动的广泛开展情况来看,朝廷显然认可了他的主张。如乾隆九年六月,勘定广东阳江、新宁两县海界;(22)道光《阳江县志》卷8《编年》,(台北)成文出版社1974年版,第880页。乾隆十二年,勘定江苏崇明、宝山两县海界。(23)《奏为酌定水师各营内外洋巡防章程事》,乾隆十二年四月初九日,朱批奏折,档号:04-01-01-0146-002。乾隆三十年,两江总督高晋奏称,江苏海域“自某县前至某县,计有里数若干,各营久已绘有定图”(24)高晋、庄有恭:《筹办巡防海洋事宜疏》,琴川居士辑:《皇清奏议》卷56,《续修四库全书》第473册,第479页。,说明江苏等沿海省份的海域勘界和内外洋划分工作已基本完成。

二是进一步明确海洋失事案件的问责和查勘主体。乾隆以前,海洋失事案件主要由沿海地方水师负责查勘和办理,而对州县官等文官群体在此类案件中的相应职责未有明确规定。至乾隆元年议准:“内洋失事,文武并参。外洋失事,专责官兵,文职免其参处。其内洋失事,文职处分照内地无墩防处所武职处分之例。”(25)乾隆《钦定大清会典则例》卷26《吏部·贼盗》,《景印文渊阁四库全书》第620册,第518页。此后,更熟稔司法事务的文官群体被正式列为内洋失事案件的问责对象之一,庶以“专责成而严督缉”。(26)《奏为特参象山协副将吉孔惠知县曾光先串同规避玩纵海洋重地请革职留缉事》,乾隆三十七年三月十二日,朱批奏折,档号:04-01-01-0313-010。这一条例制定后,“文武必须会勘,以杜文员诿卸处分之弊”(27)《治浙成规》卷8《臬政四》,刘俊文编:《官箴书集成》第6册,黄山书社1997年版,第652页。,海洋失事案件的查勘主体被明确为地方水师和州县官。

三是海洋失事案件查勘程序的制度化。康雍以来,海洋失事查勘程序一直存在不小的问题。通行的做法是,海洋失事案件发生后,事主、船户须在报案地候勘,待查勘公文下达,再和当地官员亲赴失事海域确认失事地点的行政归属和内外洋属性。而负责案件的地方官各自通禀上司,咨移定期会勘,动至数月,以至事主拖累无穷。因此,商民船只一旦在洋被劫,事主往往权衡利弊,隐忍不报,以免受羁累之苦。针对这一问题,乾隆三十年,两江总督高晋、江苏巡抚庄有恭联合上疏,建议对海洋失事案件的查勘程序进行全面修订,疏云:

嗣后内洋失事,仍照旧例,文武带同事主会勘外,如外洋失事,听事主于随风飘泊进口之处,带同舵水赴所在文武不拘何衙门呈报,但向隔别询明,由何处放洋,行至被劫处约有里数若干,即将该事主开报赃物报明各该管印官员。该文武即查照洋图,定为何州县营汛所辖。倘有规避处分、互相诿卸、指使事主捏报他界者,查出即予严参。该文武查明洋界,一面飞关所辖州县,会营差缉。其事主即予释宁,无容候勘。(28)高晋、庄有恭:《筹办巡防海洋事宜疏》,琴川居士辑:《皇清奏议》卷56,《续修四库全书》第473册,第479页。

高、庄对海洋失事案件查勘程序的改良意见主要有两点:首先,内洋失事案件的查勘程序维持不变,仍由地方文武带领事主赴失事海域勘定案件责任归属。其次,对于外洋失事案件,允许事主带同舵手、水手在随风飘泊进口之处报案,由当地官员讯明船只出海口,估算该口至失事地方的距离,对照水师洋面图确定洋面归属,并移文相关州县营弁缉拿盗犯。换言之,事主毋需在报案地候勘,以免拖累;而文武官弁也毋庸出洋会勘,以免推诿。高晋、庄有恭的建议切中肯綮,又具有一定的可操作性,得到乾隆帝御准。(29)《清高宗实录》卷750,乾隆三十年十二月丙辰,《清实录》第18册,第260页。至乾隆三十二年,此议正式成为定例。(30)嘉庆《钦定大清会典事例》卷615《刑部三十二·兵律关津》,《近代中国史料丛刊三编》第69辑,(台北)文海出版社1992年版,第1795—1796页。这是清代海洋失事查勘制度的纲领性条例,之后内洋、外洋失事案件的查勘程序,理论上皆需照此例施行。

总体而言,到乾隆中后期,无论是海洋失事案件的查勘主体、查勘程序,抑或是对涉案官员的问责机制,皆已在沿海地方全面确立,相关制度建设基本完成。

嘉道时期,朝廷在遵循前朝制度的基础上,于细节之处进一步完善条例,力图推动海洋失事查勘制度更有效地运作。嘉庆年间,广东巡抚百龄揭称:“该处往来巡船,粉饰汛地,非不虚应故事。而地方劫掠之事,视为故常,恬不知怪……平时缉捕重案,彼此徇延,上司或亦知而不举,徒博宽厚之名,致贻因循之患。”(31)《奏为到粤体访须肃清洋盗大概情形事》,嘉庆十年,朱批奏折附片,档号:04-01-08-0083-008。百龄所谓“平时缉捕重案,彼此徇延”,指的是地方文武官员对海洋失事案件查勘迟延的弊病。嘉道时期,朝廷对这一弊病进行了重点整治。如嘉庆五年奏准:“内洋失事,地方官不会同武职赴洋速行会勘者,降一级调用。”(32)嘉庆《钦定大清会典事例》卷97《吏部八十四·海防》,《近代中国史料丛刊三编》第65辑,(台北)文海出版社1991年版,第4524页。这是针对地方文官查勘迟延而言。次年,对武职也作了明确规定,水师营弁“如与邻境互相推卸,或指使捏报他界,或藉词耽延、并不赴洋速行查勘,依限呈报致题参疏防”。(33)光绪《钦定大清会典事例》卷631《兵部·巡洋捕盗》,《续修四库全书》第807册,第780页。

此外,嘉道时期还对乾隆三十二年以来沿海地方推行的外洋失事案件查勘程序进行了调整。此前商民船只在外洋失事,失事地点应由地方官讯明事主后对照洋图指定归属,这给地方文武官员留下很大的操纵空间,便于其将失事地点随意推诿给相邻县、营,以规避处分。道光八年,朝廷对这一条例加以修正,规定沿海地方凡遇外洋失事案件,失事地点以“事主所指被劫地方为准。倘事主不能指实地名,即将洋图令其指认”。(34)光绪《钦定大清会典事例》卷776《刑部·兵律关津》,《续修四库全书》第809册,第522页。这是一个重要的变化。理论上来说,此后外洋失事地点的确认权由地方文武官员转移至事主,以防地方官随意指定或更改失事地点。

综上,经过乾嘉道三朝的努力,海洋失事查勘制度得以确立并稳定下来,并在海洋失事案件的查勘主体、查勘程序、查勘权责等方面都有了明确的规定。

三、海洋失事查勘制度的实际运行及其面临的困境

关于清代海洋失事查勘制度确立后的实际运行情况,可能更值得关注。事实上,在沿海地方的司法实践中,该制度面临着多重困境。以下从制度执行和制度缺陷两个方面予以分析。

(一)失事查勘制度的执行困局

制度的生命力在于执行,若有名无实,“则良法美意悉成具文”。(35)《奏为遵旨酌定沿海水师会哨章程并添带弁兵练习事》,道光二十四年十一月二十六日,中国第一历史档案馆藏军机处录副奏折(以下简称“录副奏折”),档号:03-2991-072。从清代中后期的实际情况来看,由于海洋失事的问责力度不断加强,加之缺乏有效的激励机制,失事查勘制度的推行面临着来自沿海各级文武官员的层层阻力。

其一,沿海地方对失事查勘制度的执行意愿普遍低下。商民船只在海上遇盗失事后,事主在相关司法流程中遇到的困难是全方位的。首先是报案,海洋风信靡定,事主“欲赴失事地方呈报,非风潮不顺,则岛澳窎远,已属趑趄不前”,更遇沿海文武的推诿,“凡遇船商呈报窃劫,初则诘讯失事岛澳,移东向西,指令赴报;及至定界难移,则又反复诘讯其失赃之虚实”。(36)《福建省例·刑政例》,周宪文编:《台湾文献史料丛刊》第199种,(台湾)大通书局1987年版,第898、899页。其次是会勘,地方文武受案后,又利用各种手段拖延会勘程序,如常以船只“失事在于邻境,意存玩视,并不遵照定例讯明由何处放洋,行至被劫处所约有里数若干”,“又不查照洋图,令事主指定何州、县营汛所辖,分别内外洋面,明晰移会。率取含糊供词,移关勘详”。(37)《治浙成规》卷8《臬政四》,第652页

如据《福建省例》记载,乾隆三十三年,福建巡抚鄂宁查出福建沿海地方广泛存在不遵律例、推诿不受理海洋失事案件的现象,即使受理案件,“则辗转定期会勘,不即转移、转报,勒令难商船只停泊等候”(38)《福建省例·刑政例》,周宪文编:《台湾文献史料丛刊》第199种,(台湾)大通书局1987年版,第898、899页。,视朝廷条例为具文。尽管鄂宁严行申饬文武官员毋得阳奉阴违,但查勘迟延的情况未见实质性改善。乾隆四十年,闽浙总督钟音、福建巡抚余文仪发布晓谕称,福、泉等地海商在洋失事后,事主“虑恐报案,在县守候失业”,宁愿“隐忍不报”,故再次行文示仰沿海文武并商船人等知悉,嗣后如有海洋失事案件,沿海地方“务照现行成例,听事主随风入口,带同柁水,赴所在文武不拘何衙门呈报”,同时将“事主人船,立速省释,毋庸候勘,致滋延累”。(39)《福建省例·船政例》,第619—620页。福建督抚再三向地方官员申明查勘政策,反映出沿海官弁对失事查勘制度的执行意愿确属低下。

其二,沿海地方文武在履行失事查勘程序过程中,广泛存在“捏报失事处所”(40)《清宣宗实录》卷162,道光九年十一月丙辰,《清实录》第35册,第516页。的现象:或由内洋改为外洋,或由本县改为邻县。乾隆三十七年,闽浙总督钟音奏参象山协副将吉孔惠、象山县知县曾光先篡改事主口供,意图规避处分一事,疏称:

乾隆三十六年四月二十九日夜,有客民钱元盛等货船在象山洋面被盗劫去多赃,呈明汛官,申报移县文内,据事主、船户指明,被劫地方系在牛门(一名大门)之外,本属旦门汛内洋。乃该县会营勘讯,辄以境内无大门洋名目,抑勒事主,改称大目洋(东首系属外洋)。(41)《奏为特参象山协副将吉孔惠知县曾光先串同规避玩纵海洋重地请革职留缉事》,乾隆三十七年三月十二日,朱批奏折,档号:04-01-01-0313-010。

乾隆三十二年制定的海洋失事查勘条例中明确规定:内洋失事,应由地方文武带同事主会勘失事地点。这一条例看似合理,但实际出海会勘时,地方官员往往会否定事主的初报地点,进而利用公权力威胁事主篡改供词,将失事地点由内洋改为外洋。类似的现象,在沿海地方并不鲜见。如乾隆五十一年七月,闽商黄昆山船只在浙江太平县、玉环厅交界附近海域被劫,海盗同时杀伤押送粮米、搭船回营的兵丁15名,并劫去军器若干。由于事涉官方,非寻常海洋盗案可比,浙江方面十分重视,命当地文武速行查勘。玉环厅同知张心镜随即会营出海,勘明船只“被盗处所系在洞正山太平县、营洋面”。但太平县地方对这一查勘结果并不认可。黄岩镇标右营护游击华封、太平县知县张景运以幸存兵丁冼云龙的口供为辞,辩称“玉环厅、营详报仅止洞正山外洋,究在何处洋面”,矢口否认失事地点在太平县、营所管海域。浙江巡抚琅轩檄令宁波府知府陈钟琛、镇海营参将熊灏带同事主出洋复勘,勘定商船失事处“实系洞正山北面太平县所辖外洋、黄岩镇标右营水师汛地”。(42)《奏为闽商船在洋被劫案请将捏详推诿及疏防各员革职议处事》,乾隆五十二年十月初三日,录副奏折,档号:03-1278-007。可以看到,尽管朝廷对海洋失事案件的查勘主体、查勘程序已经作了明确规定,但涉案地方官不仅没有按照规定履勘案发现场,业经第三方查勘明确后,仍“于大海汪洋,强争界限,空文哓辨”。(43)李星沅:《李文恭公遗集》卷15《特参水师游击白炳忠折子》,《续修四库全书》第1524册,第117页。

(二)失事查勘制度的固有缺陷

上述皆为制度执行方面的问题,而失事查勘制度本身也存在诸多漏洞,很难满足沿海地方的执法需求。船只在洋失事,情况不一,颇为复杂,既有“将商贾船只从内洋带至外洋肆劫者”,又有“从此县洋面带至彼县洋面肆劫者”,还有“任意牵带越隔数县洋面始行肆劫者”。(44)《治浙成规》卷8《臬政四》,第636、636、636—638页。面对以上情况,失事地点究竟该如何认定?换句话说,应该如何定义“失事”这一状态?失事查勘条例对此完全没有相关解释,沿海地方只能在具体的司法实践中不断总结经验。

如嘉庆四年,浙江平阳县向巡抚衙门通禀福建船户林长春在太平县石塘湾海域遭遇海盗,船只被海盗牵至平阳县北关洋海域行劫一案。平阳县指出,“盗匪将船牵去,即系事主被劫之时”。(45)《治浙成规》卷8《臬政四》,第636、636、636—638页。即认为船只被劫去的海域才是失事地点,并质疑此前浙省海域失事案件“俱归行劫洋面承缉开参”这一惯例的合理性。该案经浙江巡抚、按察使核议后,判定“事主遇盗之时,即系官弁疏防之咎。应请嗣后海洋被劫之案,总归遇盗地方承缉扣参……林长春报劫一案,即请归太平县承缉”,同时令将此例“通饬各属遵照,并列入《治浙成规》遵行”。(46)《治浙成规》卷8《臬政四》,第636、636、636—638页。

失事查勘制度的已有章程,同样存在不合理之处。如乾隆三十二年制定的失事查勘条例中规定,外洋失事地点以官员根据事主口供对照洋图为准。至道光八年,为防地方官“遥指洋图定稿”(47)《奏为海洋失事江浙两省互相推诿久未定案请严饬两江总督闽浙总督查办等事》,道光十二年六月二十二日,录副奏折,档号:03-4046-021。之弊,对此例作了修正,失事地点的指定权由地方官转为事主。不过从现实情况来看,历来官方对中国近海海域的地理环境缺乏深入了解,文武官弁“一经随带巡行,岛屿礁脉认得他,他却认不得岛屿礁脉”(48)林君升:《舟师绳墨》,《续修四库全书》第967册,第2页。,至于外洋海域,更是“道里本属渺茫,地名多非的确”。(49)《清高宗实录》卷1380,乾隆五十六年六月丁未,《清实录》第26册,第517页。尽管乾嘉以降,沿海文武衙门已普遍储有水师洋图以备参考,但其精确度却颇成问题,正如道光时闽浙总督孙尔准所指出的:

洋面虽各有管辖之处,而同一茫茫大海,非如陆路、内河,有地方界址可以指认。岛屿遥远,瞭望则辨识难真;风汛靡常,行程则里数难计。事主即系熟悉洋面之人,当仓促被劫时,亦恐不能确认地名。事后悬拟,更无定准。(50)《奏为筹议海洋盗案参缉章程事》,道光七年十一月二十九日,朱批奏折,档号:04-01-01-0684-029。

可见,无论事主抑或地方官皆难凭借一副粗疏的洋图判定船只真正失事地点。尤其当失事地点在相邻海域交界处时,事主“所供词稍有游移,各营、县即互相推诿,图免参处”。(51)《奏为筹议海洋盗案参缉章程事》,道光七年十一月二十九日,朱批奏折,档号:04-01-01-0684-029。在这样的背景下,对内外洋失事案件一概实行现场查勘,似乎又成为相对直接有效的方法。如嘉庆十年,闽浙总督玉德、浙江巡抚阮元将新制定的浙省洋面失事查勘条例檄行该省沿海文武官员,嗣后洋面失事,“应带同事主,文武订期,即行亲履被劫之处会勘,分别内外洋面,绘图贴说,通详参缉”。(52)《治浙成规》卷8《臬政四》,第652页。可见,浙江省在实践基础上,对朝廷制度作了修正,试图重拾乾隆三十二年以前地方文武带同事主亲赴失事海域勘明失事地点的做法。

进一步而言,沿海地方衙门储藏的洋图大多缺乏良好的现势性,更新频率较低,很难适应近海海域海洋地理环境的新变化以及海洋失事案件查勘的新形势。如江苏北部的海州、安东、阜宁、盐城等滨海县民贩运货物,“由内洋往来山东等处,向不经行外洋”,朝廷在此额设“东海、庙湾、盐城内河水师三营,巡哨防护。遇有失事,即照疏防内洋盗案例参处”。(53)《奏为特参东海营都司赵长庚借口诿过事》,道光二十九年八月二十六日,录副奏折,档号:03-2940-090。嘉道以来,受黄河改道的持续影响,苏北内洋海域“淤滩日增”(54)光绪《淮安府志》卷6《河防》,江苏古籍出版社1991年版,第82页。,海船遂移向外行,“遥为引避”。(55)光绪《江苏沿海图说》,(台北)成文出版社1974年版,第36页。根据清代水师洋图的绘制细则,洋图内“两营交接及分别内外洋之处,俱画红线为界”,而道光时期苏北沿海商民通行的海道,实际上已在“洋图内红线之外”,“是昔日之外洋,今已变为内洋”。但东海、庙湾、盐城三营水师将弁,却无视内外洋情况的变化,仍“执从前图说内外分界之红线道,以外洋失事,不能参及内河水师借为口实,希冀规避处分”。道光二十八年,赣榆县民李太标在东海营所辖内洋以外海域遇盗失事,东海营都司赵长庚以旧洋图为据,认为此案应属庙湾营管辖,引起两营纷争。后经两江总督李星沅批复,饬令:“嗣后东海等营洋面失事,应以各营分界东西直出之红线为准,各归各营参缉。不得仍执内外(洋)分界与北斜出此红线为词,致滋纷扰,李太标一案即归东海营承缉。”(56)《奏为特参东海营都司赵长庚借口诿过事》,道光二十九年八月二十六日,录副奏折,档号:03-2940-090。道光帝亦认可这一裁决,并谕令“嗣后遇有似此案件,即照此次分定界限核办”。(57)《清宣宗实录》卷472,道光二十九年九月乙巳,《清实录》第39册,第934页。

综上所述,尽管到了清代中后期,海洋失事查勘的制度框架已搭建完成,但面对执行不力和制度缺陷这两大难题,中央和沿海地方政府始终未能从根源上予以解决,这在很大程度上限制了该制度的实际运行效果。

结 语

清代海洋失事查勘制度的确立和完善,表明国家对海洋的治理观念、管理机制发生了较大转变。从简单移植陆上失事案件的处置方式,变为依据海洋失事案件的实际情况,持续明确失事案件的查勘主体、查勘程序和查勘权责。海洋失事查勘制度与沿海地方的海域勘界和内外洋划界相配合,确保了国家对近海海域行使长期有效的司法管辖权,是清王朝海洋管理严密化和清晰化走向深入的体现。

不过,制度的设计与制度的施行往往存在着距离。瞿同祖曾指出,必须将地方政府“由行政法典及政府命令规定的功能与它们实际执行的功能区别开来”。(58)瞿同祖著,范忠信、晏锋译,何鹏校:《清代地方政府》,法律出版社2003年版,第2页。从清代海洋失事查勘制度的演进历程来看,尽管朝廷对失事案件的查勘规定愈趋繁密,但地方的落实情况却每况愈下。下级官弁“只图免报一案,即少一案处分”(59)《福建省例·刑政例》,第899页。,其上司也“任听各属员巧饰规避,玩愒偷安”。(60)《清宣宗实录》卷214,道光十二年六月丁酉,《清实录》第36册,第162页。因此,清代对海洋失事案件的管理陷入了法网愈密而效果愈差的怪圈。究其原因:一是治理思路只重视法规严密却忽视了更为根本的吏治建设,从而导致海洋失事查勘制度只有一时之功,缺乏长久效应;二是过于严厉的处分条例,一定程度上也挫伤了沿海地方对海洋失事案件展开查勘、追缉工作的积极性。

查勘制度本身亦存在不合时宜之处。乾隆以来,朝内外有识之士已普遍注意到事主“候官会勘”这一司法程序的负面效应,“事主既遭盗劫,复往返跋涉,候审候勘,失业废时,种种苦累,情殊可悯”。(61)《奏为筹议海洋盗案参缉章程事》,道光七年十一月二十九日,朱批奏折,档号:04-01-01-0684-029。正因为如此,在乾隆三十二年以后朝廷颁行的失事查勘条例中,皆强调事主(尤其是外洋失事事主)经地方文武讯明失事地点后可立获省释,毋需候勘。但受当时海洋测绘水平的限制,加上海洋地理环境的复杂性,事主和地方县、营并不具备精准定位船只失事位置的能力。在此背景下,文武官弁带同事主亲赴失事海域指对失事地点,从而判定案件的责任归属,仍是相对更为有效的查勘手段。从这一角度来看,立法者对失事查勘制度的“优化”和“完善”,实际上陷入了理想主义的困境。

对于沿海地方而言,海洋管理必须在中央条例和地方司法实践之间寻找平衡。无论是《福建省例》对“商船在洋失事,毋分内外洋,不许将事主人船带同勘讯”(62)《福建省例·船政例》,第667—668页。原则的反复强调,还是《治浙成规》重拾“带同事主,文武订期,即行亲履被劫之处会勘,分别内外洋面”的做法,都是根据当时当地情境作出的判断。尽管在运作过程中面临着多重困境,但沿海省份仍然能够不失灵活地对制度进行调适和变通,彰显出清代海洋失事查勘制度具备一定的弹性,这是值得肯定的地方。

由此可见,我们在讨论清代的海洋管理政策时,有必要从朝廷定例和地方法规相结合的层面,联系沿海地方的司法实践,重新检视政策的运行状况和实际效果。