建设工程消防监督审核档案的管理

黄丽莺 /杭州市城市建设档案馆

建设工程消防监督审核档案在建设工程消防设计审查、消防验收、备案和抽查过程中形成，是城乡建设管理职能活动过程的真实历史记录，也是行政许可的原始依据和事故调查的有力佐证。对建设领域依法治理、国家法治建设和历史研究具有利用价值和维护国家、集体和公民权益等方面具有凭证价值。

2019年公布施行《中华人民共和国消防法》第二十二条“建筑工程消防监督审核应当建立档案，并按年限、工程的性质和重要性分类保管。”为确保杭州市建设工程消防监督审核档案长期有效、安全及规范，充分发挥管理工作档案的凭证作用和参考作用 ，杭州市为此对建筑工程消防监督审核档案管理做了很多有益的探索和实践。

1 面临问题

1.1 档案意识不强

档案工作讲起来重要，做起来次要，忙起来不要现象普遍存在，很少将档案工作融入整个工作大局去谋划思考。职能部门对档案管理不够重视，人员配备与档案实际工作不匹配，没有设置专兼职档案人员，或档案人员力量不足，或负责档案收集管理的人员档案知识欠缺，此类现象比比皆是。档案工作没有与消防审验工作同步推进，未将档案收集关口前移，错过收集整理的“黄金期”，直接导致相关文件材料散存各地，事后增补的质量更是无法保证。职能部门工作人员自身工作任务繁重，无暇顾及档案工作，以至于很多工作完成后发现相关档案不齐全，相关材料信息、要素未填完全。

1.2 管理制度不健全

市和各区、县（市）建设行政管理单位的消防审验部门和各层级档案管理部门责任分工、工作要求不明晰；工作协调配合、衔接流程没有闭环，需要优化；各建设单位提交文件材料的职责和文件材料的质量等要求没形成统一的规定；职能部门审验文件材料质量、整理、保管规范，归档范围、程序、时间等要求没明确。

1.3 档案管理规范标准存在争议

建设工程消防监督审核档案没有专门的档案管理标准，也没有行业管理标准可参照，因此，在实践中存在不同的管理标准。有的认为，涉及工程建设项目，应属于城市建设档案，纳入城市建筑管理类范畴；有的则认为，应属于行政审批类档案，纳入专业档案范畴。不同的观点，参照管理的规范标准也不同。

2 对策建议

2.1 纳入专业档案的管理体系

《消防法》第二章第十一条：“国务院住房和城乡建设主管部门规定的特殊建设工程，建设单位应当将消防设计文件报送住房和城乡建设主管部门审查，住房和城乡建设主管部门依法对审查的结果负责。”第十三条：“国务院住房和城乡建设主管部门规定应当申请消防验收的建设工程竣工，建设单位应当向住房和城乡建设主管部门申请消防验收。前款规定以外的其他建设工程，建设单位在验收后应当报住房和城乡建设主管部门备案，住房和城乡建设主管部门应当进行抽查。”《消防法》赋予建设行政管理部门行政审批、行政许可权，消防审验档案即是在行使审批权、许可权中形成的历史记录。《机关档案管理规定》（国家档案局令第13号）第二十三条，机关档案包括：“机关履行行业特有职责形成的专业档案。”因此，笔者认同第二观点，应纳入机关专业档案的管理范畴。

2.2 建章立制

2.2.1 建立健全体制机制。基于档案工作处于后道关口的特点，将消防审验档案工作融入消防审验管理整体工作中去思考，将消防审验档案工作作为一项日常性、基础性工作纳入消防审验管理整体工作中推进，消防审验文件材料的归档齐全，符合质量标准作为审验工作的一部分和最终点，形成闭环。将审验文件材料形成和积累纳入审验管理各个环节和有关人员的职责范围内，落实责任。保证文件材料的形成随审验工作的进度同步形成积累，避免事后补编。

2.2.2 建立保障机构和人员。各级建设主管部门高度重视，建立分管领导、相关处室和单位负责人、具体工作人员三级管理保障机制，配备专兼职档案人员具体负责日常管理。档案人员必须又“专”又“稳”，要做好档案工作不仅需要档案人员严谨细致、认真负责的职业素养，还需要具备档案工作的专业知识，更需要熟悉本单位职能业务，可谓是一个综合性人才，因此在人员的配备上要综合考虑人员的素质还要保证一定的长远性。随着档案知识和职能业务的更新调整，不断加强专业业务培训，同时建立业务部门与档案部门的业务交流和工作协调机制，保证消防审验档案工作的顺利进行。

2.2.3 分工明晰。市和各区、县（市）住建局消防审验部门根据权限做好所属项目消防审验文件材料的收集、整理、移交等工作；各层级档案管理部门根据权限做好所属项目消防审验文件材料的接收、保管、利用等工作，档案部门负责建设工程消防审验档案管理工作的监督、指导，同步开展档案业务线上线下培训。

2.3 确定归档范围

特殊建设工程消防设计审查档案是住房和城乡建设主管部门对建设单位报送的消防设计文件审查的相关文件材料，包括消防许可相关文件（含建设工程消防设计审查意见书、流转单、受理凭证）；申请表；相关设计文件（含施工图设计技术审查合格书、设计文件消防技术审查意见书、审查记录表、盖有图审章的施工图、设计技术资料）；建设工程规划许可证或其他可替代证明文件；相关身份证明文件（含建设单位的工商营业执照等合法身份证明文件、设计单位的工商营业执照及资质证明文件、委托书、委托人及被委托人身份证明文件）；专家论证会议纪要等相关资料。监督报告、现场审验照片及视频。

特殊建设工程消防验收档案包括消防许可相关文件（含验收意见书、受理凭证、审查流转单、验收现场评定结论及评定表）；验收申报表；工程竣工验收报告（含消防查验报告及检查表，质量控制资料表，施工、监理、设计单位竣工相关报告，消防设施检测报告）；相关身份证明文件(含检测单位与施工、工程监理单位合法身份证明文件和资质证书，建设单位的工商营业执照等合法身份证明文件）；涉及消防的建设工程竣工图纸（应与经审查合格的消防设计文件相符，加盖施工单位竣工章）。

其他建设工程消防验收备案档案包括消防许可相关文件（含备案抽查结果通知书、流转单、备案凭证、现场评定结论及评定表）；备案申报表；工程竣工报告（含消防查验报告及检查表，质量控制资料表，施工、监理、设计单位竣工相关报告，消防设施检测报告）；相关身份证明文件(含检测单位与施工、工程监理单位合法身份证明文件和资质证书，建设单位的工商营业执照等合法身份证明文件）；竣工图纸（施工图应经图审单位审查，竣工图纸需加盖施工单位竣工章）。

2.4 制定消防审验档案管理标准

2.4.1 加强顶层设计。专业档案有行业管理标准的在少数，大部分专业档案没有统一的档案管理标准，迄今为止，消防审验档案管理没有行业管理的标准，笔者以为，应由市级档案行政管理部门会同消防专业业务部门，根据国家关于档案管理的相关规定，结合消防审验业务形成的文件材料的特点，从合理组卷、便于保管、科学规范管理的角度出发，参照同类或相似类档案管理规范标准，制定统一的消防档案的专业标准规范，使各部门能够用档案法律法规监督所辖单位的消防审验档案管理工作，也便于基层业务部门有章可循，有序管理。

2.4.2 参考类似档案管理标准制订规范。消防审验是行政审批、许可类的专业档案，包含审批程序性文件、申请表及申请依据性文件等几部分，文件材料的形式比较接近于项目建设档案，导致在实际管理中存在不同的整理方法。《机关档案管理规定》第三十二条第二款：“其他门类档案根据需要以卷或件为单位进行整理。整理方法分别按照相应要求执行。”因此，依据消防审验形成文件材料的特点，制定案卷整理的相对统一、合理的整理标准规范。

分类标准：《中华人民共和国消防法》第二十二条“建筑工程消防监督审核应当建立档案，并按年限、工程的性质和重要性分类保管。”由此消防审验档案按专业门类、年度、项目、保管期限方法进行分类。

组卷：消防审验档案应遵循项目审批文件材料自然形成规律和审批专业特点，保持卷内文件有机联系，按单个审批事项进行立卷，根据数量多少组成一卷或多卷。

排列：消防审验档案作为行政审批档案，参照归档文件整理规则，即结果在前，申请在后的原则，也就是许可决定书等审批程序性文件在前，申请附后。考虑申请材料中很多材料形式上与建设项目档案比较接近，整理时可参照建设工程文件归档整理规范，卷内既有文字材料又有图纸材料的案卷，文字材料在前，图纸在后，图纸按专业排列，同专业图纸按图号顺序排列。

编号：档号编制参照《档号编制规则》，结合消防审验材料实际分类分别编号，档号结构：全宗号—门类代码·类目代码·年度—保管期限—案卷号（三位数）。具体包括：

消防设计审查：全宗号－ZY·XFSC·年度－Y－卷号；消防验收：全宗号-ZY·XFYS·年度·001（项目代码）－Y－卷号；消防验收备案：全宗号－ZY·XFBA·年度－Y－卷号。

页号：需要强调的是图纸的页码，因图纸形式的特殊性，方便利用，案卷内图纸不装订，为保证图纸利用后能够归还至原位，图纸的页码以“档号+页码”标注。

3 进一步加强和完善消防审验档案管理的思考

3.1 消防审验档案管理实施细则

3.1.1 文档实时同步。为确保相关档案的齐全完整，保证文件材料应归尽归，消防设计审查、消防验收、备案等通过消防审验各环节节点控制，强化文件材料管理。

3.1.2 备案登记制。杭州市举办亚运会（亚残运会），场馆建设项目55项，亚运村项目5个，2个亚残运会独立场馆，共93个项目，地铁10条线、机场、杭富线、杭临线等，站点约200个，基本每个站点就是1个单位工程，外加市政项目，项目之多，建设过程中形成文件材料数量之大，且建设项目文件材料占比更多的是图纸。为保证项目消防审验文件材料的及时归档，要求项目结束后60日内归档，为便于做好交接、归档，与消防业务部门达成一致，在项目结束后定期将项目清单交档案部门登记备案，便于档案部门合理安排工作计划，提高档案接收工作的前瞻性、主动性、有序性。

3.1.3 部门预立卷制。建设工程项目消防审验过程或会因为项目实施中的不完善，审验期相对会比较长，有一年甚至几年，如果不及时收集归档，极易造成文件材料的丢失。预立卷制度可以有效地控制此类情况的发生，通过预立卷，可以保证在文件材料形成时即按档案要求进行管理，保证文件材料真实、规范、完整，要素齐全。

在档案部门的指导下，消防业务部门兼职档案人员以项目为单位，按消防项目许可文件材料、申请材料及依据材料分别进行预立卷，既保证收集齐全，整理有序，又保证保管安全，方便调档利用。业务部门从专业的角度预立卷，更有利于保证项目审验文件的有机联系，遵循建设项目审验文件的自然形成规律和消防审批专业的特点。档案部门提前介入对业务部门预立卷开展指导，可以做到消防审验活动结束后项目档案归档和档案部门接收做到无缝对接，确保审验档案完整、规范与安全。

3.1.4 移交归档交接制。根据研究确定的消防审验档案归档范围，配套制作详尽的移交清单，分别制作《消防设计审查文件材料移交清单》《消防验收文件材料移交清单》《消防验收备案文件材料移交清单》，筑起业务部门与档案部门工作的桥梁。移交清单既依据归档范围，又根据实际产生的文件材料加以细化，不同项目间项目文件材料往往存在差异，在清单中列举必要项和选择项，使移交清单尽可能涵盖所有的审验项目。

业务部门移交项目消防审验文件材料前对每件文件材料进行核对检查，保证内容、要素齐全规范，并对照移交清单逐项勾选，特殊情况在移交清单中备注说明，移交清单作为项目附件材料一并归档，作为项目档案的一部分，便于日后查找。档案部门根据移交清单逐件对照接收，检查核对，确认无误后，移交双方签字，完成交接。

3.1.5 分段移交归档。理论上来说，项目验收合格才移交归档，但现实中考虑到形成文件材料体量过于大，项目审验过程需要时间，因此鉴于文件材料保管场地和安全问题，对一些验收不合格的项目也会采取先前接收、整理，完成编号组卷。后续审验业务部门对建设单位整改情况进行再验收再归档，项目审验或许再次验收即合格，也有可能还会有不合格情况，审验业务部门将每次验收形成的文件材料均应收集归档，后续验收形成的许可相关文件材料单独组卷。在档案实际管理中，往往会被库房档案的排架问题而困扰，为此，档案著录时设置互见信息，以保持项目审验档案的成套性，全面地反映建设项目消防审验的整个过程。分阶段移交，文件材料及时归档，免于文件材料积压在业务部门，给业务部门造成场地和管理上的压力，也有利于档案整理计划安排，更有利于保证档案的安全和方便利用。

3.2 消防审验档案数据库建设

3.2.1 建设消防审验档案数据库。电子化归档是业务系统流程最终必备环节，专业系统建设同步考虑专业档案数据库建设，专业档案数据库与业务系统无缝对接。将消防审验专业档案数据库纳入档案管理数字系统中，作为单位档案的一部分。

3.2.2 整合电子档案数据。依托“最多跑一次”行政审批事项电子化归档，保证系统数据真实完整、安全可靠、长期可用情况下，将平台数据与档案数据进行整合、加工，避免重复劳动，减少档案整理数字化加工量，推进消防审验档案的数字化、数据化。

3.2.3 建立查档共享平台。消防审验活动按审批权限，分为市、区（县）两级，在统一标准、规范的前提下，搭建市、区（县）两级信息共享平台。为实现档案查阅服务便利化，深化档案查档直通车，挖掘档案数据资源，打造数据共享平台，实现档案资源互联互通和共享利用。