我国“社区居家养老”政策研究

沈冠辰 郑峥嵘

摘要：我国养老有关政策有待进一步优化。本文以社区、家庭为研究区域，以老年人群体为对象，发现问题与不足，展开社区居家养老政策的研究，给出合理化措施和整改意见，不断完善社区居家养老政策体系。

关键词：社区养老；居家养老；养老政策研究

我国老龄化事业坚持以 “党委领导、政府主导、社会参与、全民行动”为原则。改革开放以后，我国在 “未富先老”、社会保障制度不健全、历史欠账较多的历史背景下，社区家庭养老功能弱化、城乡之间养老差距拉大，不仅给经济领域造成了极大的财政压力，也给社会治理的水平、公共服务的质量乃至社会稳定的结构都带来了诸多影响。

笔者通过我国现存的社区居家养老模式及养老政策，在厘清各种错综复杂的社会大环境、经济发展的基础上，探究养老政策在社区居家实践中的正向作用和可行性路径，以期构建合理、健全的居家养老支持性政策体系，为老年群体提供更为宜居的基础环境。

一、现行问题与需求

（一）现存问题

1.老龄化形势严峻、失能老人数量剧增，养老需求不断扩大。中国养老问题已成为一个重大的社会问题，根据研究表明，我国老龄化进程正以每年新增1 000万人的速度快速发展，预计2050年前后，中国有35%的人口超过60岁，老龄化人口规模高达4.37亿，中国正在进入一个高度老龄化的平台期，养老需求不断提高，这一形势对国家相关养老部门提出了更高、更规范的要求，需要国家与社会共筑养老 “安全网”。

2.家庭结构微型化、能力赡养逐渐减弱，支持功能不断受限。中国家庭结构从计划生育政策实施以后，家庭微型化、小型化逐步成为主流结构，“4+2+1”养老模式局势之下，子女赡养老一辈的压力明显加大，多数子女无法承担全部养老责任。[1]伴随着隔代间矛盾、冲突也随之激增等问题，越来越多的子女开始注重社区养老功能的发挥。但社区养老处于探索阶段，缺乏政策支撑、购买服务较少且支持功能受限较大，社区专业人员配备不全、养老设备大多质量堪忧且存在较大安全隐患。

3.政策碎片化、界定不清、政府及其相关部门对其部门职能割裂。政策模糊、碎片化和不完善主要体现在两个方面：一是目前出台的政策主要以原则性及倡议性为主，导致现行居家养老服务 “雷声大、雨点小”，在具体实践性活动中效果不明显。二是 “政出多门、政令不一”的状况亟待改进。三是公共部门职能分割、各个部门之间调度差、整体缺乏自上而下的体系，在实际工作中互相推诿、扯皮，政策执行低效。家庭结构小型化、养老功能萎缩等一系列问题，迫使政府开始探索中国养老问题的新出路。社区养老不仅蕴含人文关怀，从经济学角度，也是对公共资源的最优利用和最佳选择。

（二）当前需求

1.生活照料、精神慰藉

生活照料服务是老年人必需的、最基本的需求。老年人大多面临机能衰退状况，日常事务需要他人协助完成；社会交往剧减，核心社交圈缩小，老年人在精神慰藉方面的需求会逐渐增加。希望子女能够多加陪伴或者由专业人员提供心理辅导服务。

2.社会参与、保障发展

老年人教育程度越高，社会参与热情度就越高，愿意参与志愿者活动或是为社会提供服务，在处理社区公共事务上有较大积极性；推行居家养老后，政府应当结合养老保障体系、链接资源，确保财政投入和资源的整合，以满足老年人的基本需求，同时保障老龄服务事业的发展。

二、社区居家养老政策分析

（一）模式剖析

横向以政府、社会组织两大主体为维度，纵向以分配内容、策略与方向以及资金来源三影响因素进行剖析，让我国社区居家养老政策研究朝着规范化、惠民方向发展。

（二）分配内容

1.依托支持性政策、优化养老格局。联合国发布的 《联合国老年人原则》中再次强调：“老年人应该得到家庭和社区根据每个社会的文化价值体系而给予的照顾和保护”和 “老年人应尽可能在家里居住”。民政部门制定的 “居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为补充”的重要指导原则，符合传统文化观念以及未来老龄化事业新方向。[2]在家庭传统养老功能逐渐弱化后，社区养老作为补充，对于特殊老人群体起到托底作用，可以有效缓解我国现阶段养老困境。

2.政府发挥主体作用，推进养老政策良性运作。政府作为养老政策的主要制定者，主要依据监管资金流向以及明确资源分配等方面具体执行。出台法律、可行计划或是制定托底制度，保障市场规范运行，促使养老事业朝着良性方向发展。[3]

3.社会组织细致化、养老服务专业化。我国养老政策在实施的过程中遵循区域化、个性化原则。针对不同情况的老年群体提供多样化服务，以便满足老年人的特殊需求。通过政策倾斜、结合税收减免制度吸引更多企业或个人投入资金，吸引更多专业性工作人员的加入，使养老服务更加专业化。

综上所述，我国社区居家养老服务具有福利性质，相较其他主體在消费体系之上具有非竞争性、非排他性。政府需要充分发挥主导作用，使老年群体在受益上具有普遍性。社会服务组织根据组织特色和当地需求进行竞标，选出适合自己特色承接项目；基层社区组织依托热心居民、居委会进行自组织管理，或者联动其他相关单位进行社会服务。社区自身得到管理权限以及民政厅的支持后，结合开展志愿者活动，做到有效自我管理和自我服务。在自我监督、自我服务、自组织的过程中，不仅提高自我管理、自我统筹和资源调配能力，同时也增强老年主体的灵活性和创能力。服务过程中要确保专业人员队伍学识性和专业素养稳定性，在提高养老服务供给的质量和效率的同时，增强社会群体和服务组织的责任感和自我成就感。

（三）策略与方向

1.奠定可行性基础，规定养老服务健康发展。政策法规对社区居家养老的合法性和可操作性的保护是最为基本的。法律奠定了政策的基调和可行性。用政策明确社区养老设施的覆盖率、确保机构承接项目时应尽的责任和义务，加之道德约束为依托。惠民政策的推行鼓励更多社会工作专业的毕业生从事此行业，最大限度保障社区居家养老行业的人力资源供应和专业化。因此，政策的支持是养老服务健康发展的保障。

2.加大各方整合力度，形成健全政策体系。养老事业由各方力量构筑，养老政策的实施过程是由多个主体相互协调、相互配合，主要包含政府、社区与社会三大主体。目前，这一体系相对完整、内容丰富，但是存在机制欠缺、法制不健全、区域发展落后、社会资源投入严重不足等问题，导致养老服务整体发展不均衡，需要社会与政府协同作用、加大整合力度，形成健全的体系，做到养老服务全覆盖。

3.加大资源多方投入，扩充支持维度扁平化。社区居家养老是一种新型社会化养老模式，现阶段我国养老服务具有福利性、复杂性和特殊性。面对庞大老年群体，服务主体问题较多、需求复杂，需要在政府号召下推行政策加之广大社会群众参与，利用网络平台寻求多方资源投入，扩充支持维度扁平化。[4]目前，有关民政部门已经配套相关有利政策和优化服务项目，政府带头树立行业标杆、明确界限。制定评优和监督制度。吸引更多相关或专业人才参与其中，积极吸收和学习国外相关理论和实践案例，促使养老产业本土化的蓬勃发展，力争做到优质、专业、人性化的养老服务。

4.提高全民认知高度、发扬精准机制供给理念。当前需要提高全民对老龄化以及社区居家养老优势的认知程度，明确国情以及现存问题，根据老年群体的实际需求以及个体差异化、多样化，在听取多方面的意见和建议后，制定有效政策。根据本土情况和不同需求来设计项目和开展特色活动，同时注重老年群体主体的使能功能发挥，这样才能促使养老政策的长远实施和有效推行。民政部门可以在政策基础之上、根据当地民情建立老年群体需求评估机制，明确老年群体的普遍问题和特殊需求，这一举措从微观上不仅加深社会工作者自身服务理念，同时加深老年主体参与度与积极性，宏观上提高社会全民认知高度、为发扬养老政策的精准供给提供坚实基础。[5]

（四）资金来源

我国养老资金筹集的主要渠道分为三个部分：一是政府财政拨款和下放到地方单位的财政补助；二是特殊群体福利金；三是社会慈善或大型企业成立基金会。

1.拓展财税空间

建立以政府投入和支持为导向，依托政府的宏观调控以及微观指挥，形成政策引导、社会力量积极参与其中，力求形成完善的养老体系。对养老体系投入政策以及资金支持，政府、家庭、市场、社会组织多方共担的财政配置，加强财税资源组合。在形成养老专项资金之后。将一般性财政资金纳入专项预算，逐步推进城乡一体化平衡资源投入体系，从根本上突破养老服务资金不足的困境，建立健全养老资金支持和后备保障体系。

2.拓宽资金来源

目前，国内各个地区养老服务执行力较差、推广范围较小、资金来源相对单一。民间机构、非营利组织以及个人等发展后劲不足。在资金来源渠道方面不仅仅局限于公共拨款和财政补贴，在购买服务竞标过程中做到打破供给垄断性，做到自上而下、政务公开、公平竞争。扩宽资金来源渠道，强化税收优惠和完善政府购买服务制度。通过财政补贴，培育养老服务产业链条以及养老集群向下扎根、向上发展。这样才能够为政策执行和服务提供动力与发展潜力。[6]

社会政策具有普惠性、渐进性、敏锐性的标准，要求养老政策要紧跟时代步伐，循序渐进。不仅要与经济发展水平相适应，更要注重基本公众利益问题。非政府组织的联合力量，针对不同类型、地区的老年人，采取差异化的措施。收集基础信息，建立个性化档案，提出不同措施以及制定相对应的计划。使得需要救助的老年群体都能通过线上平台或者线下机构，自费抑或是免费获得服务。促进政府在相关领域资金供给形塑一定长效化特征的制度机制。[7]

三、结束语

在大力推动老龄事业可持续发展以及健全养老体系的背景下，分析社会工作的内在标准及其价值特殊性，不断提高社会工作者个人素养和资历，重建社会的道德公信力。优化居家社区养老服务模式，满足老年群体的要求和社会需要，以便于更好地服务于老年群体。这一研究对丰富和完善养老领域的理论知识和实践领域也具有积极的作用。推动居家社区养老服务的区域化、本土化。让我国社区居家养老政策朝着规范化、可持续性方向扎实、稳步发展。

参考文献：

[1] 孙璇.养老模式的第三条道路探索：社区居家养老的实践检视与模式建构[J].中共南宁市委黨校学报，2014，16（05）：43-47.

[2] 舒荻，李小马，甘德欣，等.城市老人社区居家养老的现状与对策[J].社会与公益，2020，11（10）：70-71.

[3] 沈慧煌，赵静，傅云翔，等.政策工具视角下我国社区居家养老政策文本分析[J].卫生软科学，2021，35（06）：86-91.

[4] 王雪，赵成玉，白灵丽，等.中国社区居家养老现状[J].中国老年学杂志，2019，39（04）：12-15.

[5] 陈为智.福利政策视角下社区居家养老服务关键议题的反思[J].重庆工商大学学报（社会科学版），2016，33（05）：53-58.

[6] 陈为智.当前社区居家养老服务中的关键问题反思及前瞻[J].西北人口，2016，37（03）：100-104.

[7] 钱宁.中国社区居家养老的政策分析[J].学海，2015（01）：94-100.