行政事业单位清理中小企业欠款的意义及对策

□ 沈阳 卜晓艳

国家高度重视中小企业的纾困，行政事业单位对中小企业欠款亟待清理。但如何清理欠款，笔者根据实践经验进行阐述，以供实务工作者参考借鉴。

一、清理中小企业欠款的现实意义

目前，我国中小企业数量已超过3000万，占我国企业总数的90%以上，吸收了80%以上的劳动力，创造了70%以上的技术创新成果，贡献了全国60%以上的GDP，税收贡献占全国的50%以上，在促进国民经济发展中发挥了重要作用，是我国经济的重要组成部分。我国中小企业要生存、发展，内部动力来自自身建设，外部环境需要政府相关职能部门给予支持，包括政策支持、税收支持、融资支持、法律支持等等，换言之，中小企业的良性运行需要良好的营商环境支持。

疫情背景下我国中小企业经营发展遭受严重冲击，现如今，我国疫情蔓延已得到有效遏制，但是防控形势依然严峻，疫情短时间内对我国经济发展产生了不利影响，集中表现在中小企业的生产经营中。不少中小企业有的签不到合同，有的即使已经签订购销合同，但资金链断裂，被迫面临违约风险，生产经营举步维艰，甚至有些已经闭店倒闭。党中央和国务院高度重视中小企业的纾困，中央及地方各层面都进行了决策部署。

1.抓紧完成政策的制定。作为国家政府，想要搞活民营经济，需要通过制定好的政策刺激民营经济的增长，从减免增值税、延长贷款支付期限，政府采购中鼓励购买中小企业产品及服务等多个层面助力中小企业生产发展。根据工业和信息化部数据，2021年国家层面出台支持中小企业发展政策20多项，各省市出台政策40余项（牛大勇，2022）。近几年中央政府发布了很多扶持中小企业发展的政策，主要包括2017年9月全国人大常委会发布的《中华人民共和国中小企业促进法》；2019年4月中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于促进中小企业健康发展的指导意见》；2020年7月国务院发布的《保障中小企业款项支付条例》；2020年7月国务院办公厅发布的《关于进一步优化营商环境更好服务市场主体的实施意见》；2020年7月工业和信息化部联合发展改革委、科技部、财政部等17个部门共同印发发布的《关于健全支持中小企业发展制度的若干意见》；2020年7月国家发展改革委、工业和信息化部、财政部、人民银行发布的《关于做好2020年降成本重点工作的通知》；2020年12月财政部、工业和信息化部发布的《政府采购促进中小企业发展管理办法》；2021年11月国务院办公厅发布的《关于进一步加大对中小企业纾困帮扶力度的通知》；2022年5月国务院办公厅发布的《关于印发防范和化解拖欠中小企业账款专项行动方案的通知》；2022年5月工业和信息化部办公厅发布的《关于抓紧抓实防范和化解拖欠中小企业账款专项行动的通知》等等。同时，地方政府也积极响应，从各个部门职责出发出台适用本地的地方政策。以辽宁省为例，2020年12月辽宁省财政厅、省工业和信息化厅印发了《关于做好政府采购促进中小企业发展有关工作的通知》；2022年5月省财政厅印发了《关于进一步加强政府采购保证金管理的通知》；2022年5月辽宁省减轻企业负担工作领导小组办公室印发了《关于抓紧抓实防范和化解拖欠中小企业账款专项行动台账报送工作的紧急的通知》；2022年6月辽宁省促进民营经济（中小企业）印发了《辽宁省保障中小企业款项支付投诉处理实施细则（暂行）》；2022年6月辽宁省财政厅印发了《关于做好清理拖欠民营企业中小企业账款工作的通知》；2022年6月辽宁省财政厅发布的《关于进一步加强政府采购保证金管理的通知》等。

2.有效保证政策落地。行政事业单位需要切实履行采购主体责任，依据政策采购行为，根据采购合同，保证财政资金正向流入，做到“取之于民，用之于民”。行政事业单位应根据深化改革相关要求，为进一步优化营商环境，切实减轻企业负担，降低制度性交易成本，应及时清理并支付对中小企业的合同欠款，助力中小企业健康发展。2021年1月开始施行的《政府采购促进中小企业发展管理办法》（财库〔2020〕46号）。2021年11月，国务院办公厅发布《关于进一步加大对中小企业纾困帮扶力度的通知》指出：进一步加大助企纾困力度，减轻企业负担。2022年，国务院办公厅印发了《防范和化解拖欠中小企业账款专项行动方案的通知》（国办发明电〔2022〕7号）及《工业和信息化部办公厅关于抓紧抓实防范和化解拖欠中小企业账款专项行动的通知》（工信厅企业函〔2022〕102号），督促行政事业单位应付尽付。特别针对质量保证金，财政部门出台相关规定进一步规范了质量保证金管理工作。例如辽宁省财政厅出台了《关于进一步加强政府采购保证金管理的通知》（辽财采函〔2022〕320号），明确要求采购人要加强保证金管理，规范保证金收退流程，不得无故拖延退付保证金，及时上缴不予退还、无人认领的保证金。

综上，应付款是行政事业单位应付给有关单位或个人而形成的一种停留在结算过程中的资金，体现的是行政事业单位与有关单位或个人的一种债务关系。应付款管理作为行政事业单位财务管理中较为重要的一部分，它直接反映了单位财务管理水平的高低。行政事业单位清理中小企业欠款，完善应付款管理对提高单位管理水平、维护政府信誉，帮助中小企业纾困，营造好的营商环境有着重要的现实意义。

二、中小企业欠款成因分析

1.管理缺失造成应付未付。行政事业单位大多属于非经营性质，在运行中缺少成本控制与盈利能力的考虑，对合同往来款管理未引起足够的重视，造成在往来款管理方面风险意识与财务管理意识的缺失，从而对企业欠款产生应付未付。尤其是中小企业质量保证金欠款，由于合同主体已经基本履行完毕，保证金金额相对较小，时间链条长，中间极易因为管理缺失，出现无人督办产生付款不及时的现象。

行政事业单位合同应付款内部管理缺失主要体现在以下几个方面。第一，制度缺失。对于往来款管理部门而言，没有制定专门的往来款管理制度，往来款管理在制度层面未予以规范，导致往来款管理无制度可遵循。第二，内控管理存在漏洞。合同往来款管理涉及多个部门，包括合同归口管理部门，财务部门和业务经办部门等。合同管理部门更多是合同签订、审核，存档等管理工作，并不直接参与付款手续的办理，合同执行及支付意识不强；而财务部门往往根据业务部门提供的全额发票，才对应付款进行记账，所以单从财务账上掌握的欠款信息并不全面；业务经办部门则认为只要完成了采购任务（比如货物已经到位，工程或者服务已经验收等），维护了本单位的利益，付款的事情不着急也不重要。同时在内部管理上对长期挂账的相关责任人没有警告或惩罚措施，导致业务经办部门认为往来款清理工作不属于本部门的工作职责，甚至对质保金抱有“与我无关”的错误观点，清理往来款的动力不足。从而各部门之间未形成联动机制，导致业务与财务脱节，往来款的内部控制存在漏洞。第三，工作移交手续不清。因岗位轮换、调转、离职以及退休等原因造成往来款经办人变更，而经办人不及时办理往来款相关工作的移交手续，项目（合同）执行无人跟踪，合同往来款清理工作无人负责，出现管理“真空”地带。

2.合同分歧尚不能支付。合同签订属于双方共同发生的经济行为，合同执行中双方有可能产生分歧。比如合同签订后，供应商提供的设备、工程或者服务存在质量问题且未做出改进，合同双方意见不一致，不满足验收条件，按照合同约定行政事业单位尚不能支付合同款，供应商前期投入无质量问题部分也因此条款没有得到相应回款，这种情况对经济实力相对较弱的中小企业继续生产发展确实造成一定困难，使其极易出现资金链断流。但另一方面因为政府采购等相关政策规定，主要合同条款（尤其支付条款）需要到财政等部门审批后方可变更，办理手续相对复杂，当然确实存在合同变更审批时间链条过长或者审批不通过等经验案例，大多行政事业单位的经办人也就“望文生畏”了，又有了延缓支付的理由，故由于合同分歧行政事业单位未能向企业支付合同款。

3.供应商注销无法支付。合同执行过程中，有的中小企业已经停业或者破产注销，银行账户已经失效，行政事业单位无法支付货款。比如，由于质量保证金支付时间距离合同主款支付时间大多超过一年，这期间供应商因为应收款未到账导致资金链断裂等原因，无法继续经营，最终破产清算、企业已被注销，待行政事业单位拟进行支付时候才发现已经支付不出去，按照相关规定，确实支付不出去的，相应款项需要缴回财政。这种结果对该企业而言实质上是损失，也缺乏公平；对于政府而言，貌似没有损失，但实质上降低了公信力，在一定程度上是对营商环境的“破坏”。

4.历史遗留加大支付困难。行政事业单位对中小企业有些欠款金额相对较小，因多种原因供应商一直未索要或者索要未果，单位内部管理缺位无人执行，没人监督，账龄过长超过了诉讼时效，形成长期欠款。这类欠款执行起来因为当时经办人等相关人员往往已经不在该岗位，新的接手人很多事项说不清楚，而且潜意识里抱有“新官不理旧账”的观点，主观清理欠款的工作意愿不强，支付手续办理起来困难加大。行政事业单位内部管理不善造成拖欠中小企业欠款的不良后果，对中小企业发展造成障碍，营商环境遭到破坏。

三、中小企业欠款清理对策

1.集中清理存量欠款，摸清底数。中小企业欠款清理是对过往累积的欠款底数的一次集中摸查，是一项复杂而又系统的工作，需要多个部门形成联动机制，分工合作，通力配合。合同管理部门负责清查执行中合同，查全查清合同约定的付款义务；财务部门负责查实财务账上往来款挂账信息；业务部门负责根据合同管理部门、财务部门提供的信息进行对账确认，必要时需要根据以上信息进一步与供应商沟通确认（比如进行函证）。牵头部门组织其他相关部门根据确认结果进行汇总分类，统筹安排，制定处理规则和程序，细化清理方案，确定清理方式方法。首先，存在合同分歧的。比如对于供应商提供的货物、工程或者服务验收不通过的情况，行政事业单位应督促供应商按照合同要求尽快履约，并积极配合相关部门完成验收。如果供应商拒不履行合同义务，行政事业单位应保存好证据材料，将相关事项说清楚，为日后审计、监督、检查甚至司法等部门提供有理有据支撑。其次，没有合同分歧，但保证金未到期的。根据现行政策要求，严禁收取货物和服务项目质量保证金。对于这类欠款就应该及时支付。行政事业单位要根据这个政策变化积极应对，不得拖延懒政，认真研究政策文件及合同条款，并结合合同履行进度实际，对于未到期但应该支付的质量保证金，既要做到谨慎不冒进，区分好合同尾款和质量保证金，做到该验收验收，保护好单位正当权益；又要做到响应国家政策，该支付支付，为中小企业纾困。再其次，供应商已破产或者注销。尽管企业已经破产，但鉴于现在联系方式的多样性，行政事业单位经办人是有能力而且有责任尽力联系到原企业法人，在合法合规下尽量支付欠款，保障债权人权益，保护中小企业利益。对于确实无法支付的合同欠款，按照规定程序进行处理。比如在报纸、网络等媒体刊登公告，公告期满后，将资金按照程序上缴同级财政。

经过集中清理存量欠款，弄清底数后，对现存中小企业欠款做到应付尽付，应缴尽缴。既为后期往来账款管理打好基础，也强化提升了单位往来账款管理意识，也进一步加大助企纾困力度，切实减轻企业负担，优化营商环境，提升了政府公信力。

2.健全内部控制制度，形成长效机制。行政事业单位应健全内部控制制度，制定合同往来款管理办法，强化制度落实，明确责任分工，规范往来账款管理工作。首先，建立定期清理的工作机制。合同管理部门、财务部门应紧密配合，建立定期清理的长期对接机制。建立往来款动态台账，对于中小企业欠款要有标注，提高关注度，持续跟进，滚动更新动态，定期与业务经办部门进行对账，必要时向对方单位进行发函询证或实地对账，定期清理并对特殊情况要及时处理，并做好相关资料的存档工作。其次，建立责任人制度。行政事业单位可以将每笔款项责任落实到经办部门乃至个人，督促及时办理结算业务。当往来款责任人离任时，要办理清晰全面的往来事项交接手续，相关部门参与审核监督，确保交接资料完整，形成良好的责任管理循环机制，有效解决“新官不理旧账”问题。对于行政事业单位而言，及时清理欠款，形成长效机制，健全了单位的内部控制制度；对于中小企业而言，时间就是金钱，时间就是效益，及时收到合同账款，切实减轻企业资金压力，有利于进一步搞好生产，更好地创造社会福利。

3.紧跟政策变化，做好事前控制。行政事业单位须与时俱进，响应党和国家号召，尤其是紧跟国家政策文件的重大变化。比如国务院公布的《保障中小企业款项支付条例》（国务院令第728号），比照以前遵守的政策条款确实有较大改变，在政府采购、预算管理、财务管理等方面都需要结合政策变化加以调整。对于行政事业单位而言，对这些政策文件就必须要认真阅研，结合单位采购业务实际，在采购意向初步形成或者预算编制环节，财务部门、合同管理部门以及法务部门就应参与其中，从各自专业角度提供建议和工作支持。在编制采购文件时候就充分调研学习，比如针对政府采购文件中要求采购中小企业产品或者服务比例方面，该给的支持一定要落实到位。将风险管控关口前移，在采购流程前端就消除隐患，结合预算资金管理各方要求，在招标文件拟订，合同签订，乃至后期实施都要考虑周全，做到科学谋划，合法合规。

行政事业单位要不断提高学习能力，紧随政策变化步伐，从而做到科学谋划和合理合法防控风险，及时验收并支付欠款，这样既保证行政事业单位自身行为合法合规，自身利益不受侵害，提高预算资金执行力和使用效益；又避免分歧，化解风险，为企业纾困，帮助并促进中小企业发展，实现优化营商环境，提升政府公信力的目标。