当前基层形式主义与官僚主义的根源、表征及整治对策

张洁汝

在党的自身建设上，“形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风是作风问题的集中表现，要作为主要矛盾和矛盾的主要方面来解决”[1]。虽然在党的十八大以来，我们党以钉钉子的精神纠治“四风”，但是“一些党员、干部缺乏担当精神，斗争本领不强，实干精神不足，形式主义、官僚主义现象仍较突出。”[2]在四风问题中，形式主义、官僚主义是需要更加重点关注的问题，因为形式主义与官僚主义具有反复性、复杂性、变异性等特征，不容易被解决，并且常常以“好”的面目出现，甚至在新形势下还会出现其他变种，而形式主义与官僚主义也是相伴而生的，二者虽表现形式不一，但根源一致且互为表里，正如邓小平同志指出的“形式主义也是官僚主义”[3]，这两个问题对党和我国社会主义事业都存在极大的危害，尤其是对基层工作有极大影响，严重束缚了基层干部的手脚，影响基层工作的成效。因此，深刻分析基层形式主义、官僚主义产生的内在根源，对其精准画像，从而精准谋划整治对策是为基层减负的关键，也是新时代党的自我革命的关键。

一、基层形式主义、官僚主义产生的内在根源

形式主义、官僚主义作为长期存在且根深蒂固的问题，具有反复性、复杂性、变异性等特征，因此，要想破除形式主义、官僚主义，需要找准其形成原因。

(一)体制机制因素

在基层工作中表现出来的形式主义、官僚主义，根本原因是体制机制的弊端。首先，基层工作缺乏统筹安排，导致某些部门罔顾实际，比如想要快速看到形式上的效果，一些基层干部只能“上有政策，下有对策”，以形式主义对付官僚主义；再比如缺乏沟通，避责为先，部门之间如果不能及时沟通，就会导致重复工作，工作太多只能“形式主义”，一些干部只想着如何避责，不想着高效工作，明明是协同工作，最后变成转嫁责任，只想着任务分摊，甚至从协同变监督。其次，基层政府“权责利”不匹配。基层政府“权力不大，责任很大”，作为行政体制的低层，基层政府权力有限、制度配套不够完善，但是面对群众的切身利益的相关事情，责任却很大，往往是处在“夹心层”位置，同时基层干部的待遇不高，晋升机会有限，这就可能会出现通过形式主义来应付工作的情况。再次，人员配置不科学。在基层，人员配置问题一是表现为基层缺人，二是表现为基层人员素质不高。由于基层条件相对艰苦，很多人不愿意去，高素质人才去的更少。最后，监督评价体系不完善。比如在考核干部或检察工作的过程中一味注重“痕迹”，就会导致“邀功型”“迎检型”“留痕型”形式主义。

(二)个人主观因素

首先，观念出现了问题。少数领导干部理想信念不坚定，淡忘了党的性质宗旨，偏离了人民立场，只顾个人利益，不顾群众利益，贪图享乐，远离群众，没有用科学的马克思主义理论来武装头脑，导致理想信念缺失，于是在具体工作中只想着升官发财，就给了形式主义和官僚主义乘虚而入的机会。权力观有问题，某些干部面对上级溜须拍马，面对下级颐指气使，产生了一种庸俗的上下级关系。政绩观有问题，某些基层干部追求数据政绩，不为人民做实事，投机取巧，搞面子工程。其次，工作能力因素。由于一些基层工作人员素质不高，工作思路、工作理念不能与时俱进，只能以形式主义应付。还有一些基层工作人员存在唯书不唯实的主观主义以及缺乏系统思维，不愿意根据实际情况全面系统分析实际问题，机械搬运指示或者文本，只凭借感性经验或主观臆断来办事，正如习近平总书记指出，“世界上只有形而上学最省力，因为它可以瞎说一气，不需要依据客观实际，也不受客观实际检查”[4]。最后，封建残余的“官本位”思想影响大。在过去，当官做老爷的衙门威风对现在某些基层干部影响颇深，面对群众，高高在上，缺乏为人民服务的觉悟。

(三)技术条件因素

信息技术的发展和应用在很大程度上改变了政府的工作方式，在为政府工作带来便捷的同时，也逐渐衍生了由信息技术带来的形式主义与官僚主义。一方面是技术治理异化。某些基层干部不去想着如何用信息用技术来高效工作，反而被信息技术控制，形式上跟随信息时代的发展，实际上为了数字化而数字化，导致基层干部忽视本应做的关乎群众切实利益的实质性工作。另一方面信息数据互通局限。由于基层数据互通存在局限，信息不能被及时共享，可能会导致重复工作或者工作缺位的问题，重复工作就是典型的形式主义。

二、基层形式主义、官僚主义的表征

经笔者调查研究发现，当前基层的形式主义、官僚主义主要表现在“唯过程主义”“唯结果主义”以及新技术条件下的形式主义与官僚主义。“唯过程主义”是指工作过度以过程为导向，“唯结果主义”是指工作过度以结果为导向，二者相对应，都会滋生官僚主义和形式主义。新技术条件下的形式主义与官僚主义是伴随着信息技术的发展出现的一种新型形式主义和新型官僚主义。

(一)唯过程主义

“唯过程主义”是指在实际工作中，只在意过程而不追求结果的一种工作方式。具体表现在以下几种情况：一是工作中的应付主义。在实际工作中，一些人面对升职难，产生“躺平”心态，完全不追求结果，当“差不多先生”，工作往往浮于表面，应付了事。对于工作只求“做过了”，有过程就行，而不追求“做好了”。二是目标与规章制度层层加码。一方面，为了不担责任，分解任务、传导压力，抱着吃“大锅饭”的心态，抓工作以会议落实会议、以文件落实文件，文山会海，注重形式，追求场面热闹、数字好看、不出意外，把“做过了”当成“做成了”“做好了”。尤其表现为“盆景大赛”“演讲大赛”等，如上级部署“五项任务”，下面第一时间开动员会，喊出诸如“六大举措”“十项具体安排”等。另一方面，过度注重留痕。工作布置推动中过度强调过程。一些基层干部提出要依纪办事，结果变身“过程控”。事无巨细都要过问，布置工作时不从实际出发，推动工作时习惯让下属“早请示、晚汇报”。当过度强调过程成为一种考核标准时，就会导致过度重视“痕迹”的现象，基层工作片面强调处处留痕。由文字、图片、视频现场留痕，发展到微信、APP实时留痕，再到GPS定位留痕，重复的材料报送等增加了基层的工作任务，导致一些基层工作人员无暇无法深入农村一线进行调研、开展工作。

(二)唯结果主义

“唯结果主义”是指在工作中只在意结果而忽视过程的一种工作方式，在实际工作中表现为以下几种情况：一是工作中的命令主义。某些领导干部面对任务，不动脑筋、不顾实际情况、不愿意担当，以简单粗暴的命令推动工作，害了“急性病”。二是只着力领导可视范围的“面子工程”。有些基层单位积累了丰富的迎检经验，拥有完善的工作台账和可供展示的各类可视化的成果，甚至存在一次开会多次更换电子屏内容、一次调研更换多次衣服的“欺骗性”现象。在任务分解执行过程中，本着功利主义的心态，“我不修饰，别人修饰”的竞争导致为了迎检而迎检的“面子工程”。三是考核监督中存在好人主义。其表现在不顾客观事实，讲私情不讲原则，检查之前通风报信等。

(三)新技术条件下的形式主义与官僚主义

新技术条件下的形式主义与官僚主义是指在工作中过度依赖信息技术的一种工作方式，这种工作方式使得应用不当的信息技术异化为形式主义、官僚主义“新变种”的“温床”。信息化、网络化、智能化推动政府治理现代化时，也伴随形式主义、官僚主义的隐形变异，产生“信息形式主义”“智能官僚主义”“指尖上的形式主义”“电子衙门”等新型形式主义、官僚主义。一是网络形式主义。强制工作人员网络打卡，不以实际工作情况为准，而是唯积分、唯拍照、唯数据来衡量工作情况，线下“文山会海”悄然转变为线上“信息轰炸”，这会带来大量没必要的工作负担，影响基层工作人员的积极性。二是工作网络化严重。线下工作因数字化转型为线上，尤其是涉及服务预约、材料报送、行政审批的业务，某些不会线上处理事务的人群，尤其是老年人群，就会出现“办事难”的情况。三是利用信息技术“懒作为”。某些领导干部不进行实地调研，把网络平台作为工作阵地，出个文件就当布置工作，布置下去就让工作人员在群里打卡，领导干部就在群里“监督”，这样的工作模式成为了某些领导干部“不作为”“懒作为”的借口。网络办公本应该是提高效率的方式，但是某些干部却把它当成了“电子衙门”，本可以正常办理的业务，总是推脱网络技术原因，不给人民群众正常办理。

三、基层形式主义、官僚主义的危害

“唯过程主义”会削弱基层工作过程中的创新性与积极性，使得基层干部产生避责自保、无为而治的行为，容易引发基层干部应付心理，降低甚至消解基层治理效能。

“唯结果主义”会形成错误政绩观，某些领导干部“不怕群众不满意，就怕领导不满意”，导致基层领导干部脱离群众、脱离实际，甚至会出现贪污腐败、文牍主义等现象，对政府公信力有极大的负面影响。

新技术条件下的形式主义与官僚主义会导致政务平台运行不畅等问题。全天候、留痕打卡的电子政务运作模式产生的新问题凸显了形式主义官僚主义的隐秘性、欺骗性等，使得“技术赋能”变为“技术负能”，引发“动因漂移”现象，即取得成果功在技术应用者、出现问题则罪在智能设备、程序和算法等技术升级，这只会浪费行政资源、损害政府形象。

四、基层形式主义、官僚主义的整治对策

(一)完善体制机制

习近平总书记指出，“我们不仅要从思想上作风上坚决反对形式主义、官僚主义，而且要从制度上坚决反对形式主义、官僚主义，扫除形式主义、官僚主义滋生蔓延的土壤”。[5]因此要完善体制机制，为治理形式主义、官僚主义构筑制度屏障，为基层减负打出“组合拳”。首先，要以问题为导向，深入做好调查研究。“没有调查就没有发言权，没有调查就没有决策权。调查研究是我们做好工作的基本功”，[6]一方面是带着问题深入基层，根据基层实际情况扎实推进统筹安排，切实减少文山会海，为基层干部减负建立长效机制，以便基层更加高效地工作，“不定不切实际的目标，不开不解决问题的会，不发没有实质内容的文，不做‘只留痕不留绩’的事，坚决克服形式主义官僚主义”[7]。另一方面是在开展专项调研时，要围绕基层反映的急难愁盼问题，精心制定调研方案，扎实开展调查研究，以有见地的调研报告多解难题，推动调研成果转化为工作动力和成效。要杜绝“纸来纸去”，调而不研、研而不办，真正使调研成为落实工作的“推进器”。其次，要重构体制关系，为基层赋权，推动基层权责相配，厘清权责边界，理顺上下级与同级关系，赋予乡镇更多管理和公共服务权限，给予必要财力支持，遵循“费随事转、权随责走”原则，改变基层“全能政府”和“无限责任”现状。激发基层活力，全力挤压“唯过程主义”空间。最后，完善监督体系，改进干部考核评价方式，考核评价标准要多维，考核评价要求要适宜，考核评估要实际，让基层干部把工作重心放到关系群众利益的事情上。注重考核与激励并行发展，建立科学合理可行的激励机制。另外，宣传典型案例。一方面曝光负面典型案例，加强警示教育，如天津拍摄的《疾风厉势治慵治懒治无为》《校准担当作为的标尺》等；另一方面大力宣传整改力度大、成效突出、人民群众认可的正面典型案例，加强示范效应。最后，重构工作理念。重塑留痕管理，建立基层容错纠错机制，完善基层人员薪酬待遇制度，明确职业上升通道，激发基层“敢为、能为”的动力。

(二)提升个人素质

首先，要对基层工作人员加强思想政治教育。强化观念培育，强化理想信念教育，加强党性教育，使其树立正确的权力观、政绩观，“要知行合一、言行一致，保持对理想信念的激情和执着，牢固树立正确的世界观、权力观、事业观，用自己的实际行动为坚持和发展中国特色社会主义、为实现共产主义远大理想不懈奋斗”[8]。其次，要提高基层工作人员业务能力。除了思想素质，工作能力也很重要，要通过各种渠道提高基层干部业务能力，解决基层干部的本领恐慌，从而以能力为突破来提升干部素质与岗位配比。再次，要发挥“关键少数”的引领作用。以上率下，以下督上，形成对形式主义、官僚主义的倒逼机制，“各地区各部门党委(党组)要履行主体责任，紧盯形式主义、官僚主义新动向、新表现，拿出管用有效的整治措施。各级领导机关要把自己摆进去，带头查摆自身存在的形式主义官僚主义问题。各级纪检监察机关要把整治形式主义官僚主义摆在突出位置来抓，对典型案例一律通报曝光”[9]。

(三)规范技术应用

一方面，规范政务信息技术使用流程。广泛开展针对催要材料过多过急、政务APP随意推广、互联网群组痕迹“打卡”等问题的自查清理。细化相应管理制度与工作纪律，规范网络在线工作流程和办公秩序；同一主题不同级别视频会议尽量合并召开，避免层层召开、层层办会，提高基层工作效率。另一方面，强化信息技术支撑，消除数字鸿沟。以科技为支撑，提高工作效率，建立基层智慧治理体系。“重视运用人工智能、互联网、大数据等现代信息技术手段提升治理能力和治理现代化水平”[10]，比如，要“充分利用大数据、云计算等信息化手段提高督查效率和质量，探索运用‘互联网+督查’，让数据多‘跑腿’，让干部群众少‘跑路’”[11]。要持续优化电子政务系统和OA平台，规范适用“钉钉”等办公软件；推进数据共享，打破信息壁垒，利用云资源整合基层报送数据供各级各部门调取使用，减少基层重复报表时间；利用大数据平台解决报表重复问题，合并同事项，实现“打包检查”、一次通检，推进集成办公、集成建设、集成管理。要利用科技为政务服务，不要让政务被科技束缚。