乡村振兴视域下宅基地“三权分置”的法理阐释与制度构造

米 恒

目前，农村部分宅基地闲置、宅基地交易隐形市场等现实问题，或导致宅基地价值无法实现而出现闲置，或导致人们为实现其价值突破限制进行地下隐形交易。乡村振兴旨在促进各类要素跨越城乡地区间的阻隔实现自由流动、合理配置，这种宅基地“法外”流转状态不宜笼统禁止，应尽快纳入法律规范体系。过去宅基地制度是立足于中国传统的二元城乡结构，今后农村宅基地流转模式的发展必须立足于现实着眼于未来。顺应新时代下城乡建设发展规律，适应我国城乡结构的已然质变，宅基地经济价值日益凸显，社会各类主体对其经济诉求愈加强烈。在遵循我国土地制度的前提下，挖掘农户宅基地的市场价值，避免其大量闲置浪费，是当前推行乡村振兴战略中宅基地改革迫切需要关注的核心问题。

一、宅基地改革的内在逻辑

在法理层面对宅基地资格权与使用权的关系进行辨析，搭建起政策与理论沟通的桥梁，在此基础上，进一步明确宅基地使用权对外流转的方式途径。

我国宅基地的制度设计源于新中国成立之初，当时农村土地制度主要着眼于保障农民居住的政治功能，在计划经济时代该制度确实一直维系广大农村的社会稳定。[1]“十四五”规划和中央一号文件都不断强调探索宅基地“三权分置”。当前学术界对宅基地资格权、使用权的权利性质以及内涵范畴可谓众说纷纭、莫衷一是。但总体达成共识的是，在继续坚持宅基地社会保障权能的基础之上，扩大宅基地用益物权的权能范围，实现宅基地可以在更广阔的空间进行流转，进而促成农民财产增值和农村土地资源优化配置。

至于如何实现上述目标，需要厘清宅基地“三权分置”权利关系和法律内涵。在“三权分置”下社会主体取得的权利采用宅基地租赁权、宅基地经营权的概念。[2]该主张用资格权吸纳了现行法中的宅基地使用权，变更了宅基地使用权概念及内涵，将其视为社会主体实现宅基地使用权的次级用益物权，进而为宅基地跨越集体流转提供理论依据。相反有学者提出，宅基地“三权分置”政策并没有改变宅基地基本制度，没有改变宅基地是农民住房用地的性质。改革的制度设计必须遵循基本立法政策，符合宅基地使用权的性质，不应单纯为宅基地使用权赋权扩能。[3]总体而言，学界对宅基地权利定位存在分歧，在宅基地使用权方面的争议主要集中在其能否彻底摆脱身份属性的束缚，实现完全财产属性；在宅基地资格权方面则聚焦于其是否具有独立性以及具体权利的内容。基于宅基地三权分置政策的理论解读的不同，后续宅基地改革路径存在巨大差别。可见，准确理解宅基地改革的政策意蕴，确保其与法律阐释的协调统一，是宅基地“三权分置”改革的起点，因此在对宅基地各项权利进行重构之前必须对其进行理论分析与机制定位。

二、宅基地“三权分置”权利性质辨析

(一)分离与依存：资格权与使用权关系辨析

宅基地“三权分置”改革在保有原有权利的基础上，创设出资格权，对于其与使用权关系的论述，大多数学者选择将资格权定位为农户所拥有的蕴含身份属性，体现社会保障功能的一种权利，而将使用权定位为剥离身份属性，还原财产属性的一种私权利。“三权分置”政策意义上的“宅基地使用权”是一种不包含身份属性的权利，其单纯承担宅基地的财产属性。资格权与使用权相分离，资格权只是农户取得宅基地使用权的前提条件，并不是宅基地使用权的组成部分。原本宅基地的基本保障功能由“农户资格权”实现，“宅基地使用权”侧重体现财产权。[4]由此，宅基地使用权跳出了权利身份属性的桎梏，为其在更广阔的空间进行流转扫清了理论层面的障碍。

在实践中，浙江义乌模式通过将宅基地使用权在本市范围内不同经济组织之间转让，逐步解绑了宅基地的身份枷锁。四川泸县采取农户与社会主体共建共享的模式，农户与社会主体签订共建共享协议，建成之后，社会主体获得部分农房所有权和对应面积的宅基地使用权，并可以通过登记获得对世效力。[5]可见，剥离了身份属性的宅基地使用权可以解放农户房屋使用权，有利于盘活闲置的宅基地。事实上，就宅基地“三权分置”中的农户资格权而言，确立农户的宅基地资格权是一种手段而不是最终目的，其首要功能是通过资格权实现农村集体成员居住权的保障性权利。农户的集体成员资格是其取得宅基地使用权的前提，只有通过资格权这一纽带农户才可以顺利取得宅基地使用权，正是基于这一纽带关系，宅基地资格权和使用权在属性上很难做到泾渭分明，各自可以承担完全独立功能。

(二)宅基地使用权性质的界定

农村居民其集体成员的资格既可视为一种福利，也可看作一种居住保障，宅基地在保障居住的同时对其用途又有着非常严格的法定限制，即仅限于建造住宅保障本集体成员的居住权。农户无权超出该使用范围对宅基地进行支配。所以，探讨宅基地使用权的属性定位必须将宅基地的主体身份和用途考虑在内。宅基地使用权设立的目的是保证农户的居住权益，福利保障是其天然属性，宅基地流转范围受到严格限制，正是体现了其特定福利身份属性。

在当前乡村振兴的背景下，宅基地使用权的用途向多元化扩展，其复合利用和经营性价值日益凸显。事实上，宅基地福利保障属性与财产属性并不是非此即彼互不相容的关系，当前宅基地三权分置改革试图在宅基地财产属性与保障属性之间寻求兼容重合地带，在保障村民居住权的前提下充分发挥宅基地的财产属性，进而弥合宅基地立法规定与目前乡村发展中的矛盾。当前宅基地制度改革试点过程中，在法律方面以稳妥为主，突破不大,继续秉持宅基地使用权蕴含身份属性。在政策层面寻求变革，开启了赋予宅基地使用权财产属性的尝试，综合平衡福利和保障属性的基础上，给予宅基地使用权在特定空间内相对的自由度，使其可以在有限度的条件下进行流转，进而在一定程度上实现农户宅基地的财产价值。而这种有限度的流转同时又不能危及农户居住权益，因此，宅基地使用权是一种戴着镣铐的复合型权利，其可以定位为受福利属性所羁绊的财产性权利。

三、宅基地“三权分置”权利内容之展开

依据宅基地“三权分置”改革的政策导向，宅基地使用权可以涵盖住房保障与财产价值两项属性，其权利内容有所扩充，必然对之前宅基地权利体系带来冲击。因此，必须重新填补宅基地各项权利内容，给予其更明确具体的含义。

(一)明晰宅基地集体所有权的内容

鉴于《民法典》第九十九条规定，农村集体经济组织依法取得法人资格。笔者建议，将过去抽象空洞的农村集体经济组织宅基地所有权各项内容予以具体化，明确宅基地所有权的主体有利于充实其各项权利。

确立农村集体经济组织对宅基地使用行为的管理权利。既然农户所居住的宅基地是向集体提出申请并且无偿获得的，他们在占有使用宅基地时就应当遵守乡镇以及村庄整体土地利用规划。农村集体经济组织有权依照宅基地整体规划和设计对农民宅基地的使用方式进行有依据的治理。居民应当严格依据集体分配而取得相应面积的宅基地进行使用，不能私自超出集体分配面积而私自多占用集体土地。对于宅基地利用过程中私自超出分配面积侵占集体土地的，农村集体经济组织有权收取宅基地超占部分的使用费，严重违反乡镇以及村庄整体土地利用规划可以要求农户恢复原状，情节严重拒不配合的集体有权无偿收回宅基地。

确立农村集体经济组织对宅基地的收回权利。宅基地是农户居住权的兜底保障，进城务工的农民在无法融入城市条件下还可以返乡安居，因此，对闲置宅基地的强制收回要在稳定农民居住权的前提下稳妥进行。详言之，集体经济组织对宅基地实行强制退出的前提是，农民进城工作，整个家庭也逐渐融入城市生活，他们与农村宅基地之间的联系也越来越少。

明确集体经济组织对宅基地使用权流转的监督权利。农村集体对本辖区内宅基地使用权流转、抵押应具有知情权和管理权，宅基地使用权的流转应当在集体经济组织设定相关的备案程序。考虑宅基地使用权的流转可能使农户失去居住保障，部分试点地市增设了集体审查同意或者提供最低限度合法居住场所证明这一程序。但本文将宅基地使用权定位为财产与福利双重属性，宅基地使用权流转过程中因其用途及期限受到一定程度限制。土地的用途不变，土地流转有固定的期限，从而确保农户在宅基地流转之后基于资格权仍然有较为确定的居住保障。

(二)构建宅基地资格权的权能

资格权是宅基地三权分置改革中政策设计新增加的权利，宅基地三权分置中的资格权属于政策话语，对宅基地资格权的解读，应当将政策的文义及逻辑与宅基地相应法律权利构造相对照，从而探究其权利内容。宅基地三权分置改革既然将宅基地资格权与所有权、使用权相并列，说明其承载独立的社会职能，在宅基地权利体系中具有独特的意义，不应该被并入宅基地使用权之中。从“资格权”的文义以及政策表述上来看，宅基地资格权是一种具有身份属性的权利，主要承载着农户居住权益的社会保障职能，内容涵盖以下两个方面：

一方面，农户基于宅基地资格权向集体经济组织申请无偿分配一定面积的宅基地使用权。由于农民作为农村集体成员，与农村集体所有土地紧密相连，宅基地资格权具有成员权属性，农户凭借自身的资格权可以向本村集体组织申请无偿取得宅基地使用权。鉴于宅基地和村民最基本住房诉求相联系，农村集体在收到村民宅基地申请时，应公平地保障每一位集体成员居住权。概言之，农户依据资格权请求分配宅基地时，应当遵循一户一宅以及宅基地面积法定原则，以户为单位，每一户根据一定的标准申请分配特定面积的宅基地。宅基地福利保障属性决定其分配时应当继续坚持无偿取得原则。在分配过程中，宅基地资格权一般只能行使一次。

另一方面，村民将自家宅基地流转之后，其仍然拥有资格权，在特定条件下依旧可以通过行使资格权恢复并保有宅基地使用权。依据一户一宅的原则，宅基地资格权伴随着“户”而存在，因此，拥有资格权的农户终生有权依据资格权而请求获得的宅基地使用权。这主要是因为资格权人作为土地集体所有的一员，其基于资格权获得的宅基地使用权，在法律性质上应属于一项自物权。当前宅基地“三权分置”的改革，赋予资格权更大范围的权利内容，尤其是当宅基地跨越村一级实现更大空间范围流转时，资格权依然能够成为维系村民与宅基地使用权之间的纽带，并且为二者构建起法律关系，保证相关村民在一定条件下重新获得使用权。对宅基地资格权这种权能构建，可在不改变现行立法规定，充分保障农民居住权益的前提下，畅通宅基地使用权流转范围，盘活闲置土地，给农户带来切实的经济利益。

(三)扩展宅基地使用权的范畴

当前乡村振兴背景下，为提高农村整体土地的利用效率，可以考虑适当扩大宅基地使用权的相关权利辐射范围，促使其在一定范围内可以适度扩张。宅基地使用权可以从村民单纯居住用途延伸至符合政策与城乡规划要求的个人居住和商业经营相结合的复合型用途。在向集体经济组织备案之后，可以考虑允许农户尝试开发自家的宅基地的相应经营性用途，促进宅基地的集约节约利用。同时可以探索在更大的范围内实现宅基地使用权交易、抵押。中央宅基地“三权分置”改革政策仅明确提出禁止在宅基地上建设别墅大院和私人会馆，在中央没有对宅基地流转范围作出明确性限制的条件下，各地区可以根据本地实际情况对宅基地使用权尝试一些试点性探索。资格权依据集体身份取得，一户一宅，并且在宅基地使用权流转时，依据一定条件和期限，请求恢复并保有宅基地使用权，保障农户的居住权益。在资格权实现保障功能的前提下，通过宅基地使用权流转期限、流转用途等居住保障性条件限制，将宅基地使用权流转的受让人的范围扩展到设区的市甚至更大范围内，既不至于使农户完全丧失宅基地，为其免除一定的后顾之忧，又可以给农户带来经济上的实惠。

四、宅基地使用权流转实现路径设想

探索“使用权”流转方式是宅基地“三权分置”改革的重点和核心，当前放活宅基地使用权仍然处在试点阶段，为了避免贸然放开致使宅基地流失的风险，应当在宅基地使用权流转的过程中设置具体的条件和期限。

(一)宅基地法定租赁权之提倡

如前文所述，宅基地使用权虽然具有财产属性，但因资格权而取得，所以延续了身份的限制。为了克服宅基地使用权的身份属性的桎梏，在稳妥的条件下扩大其流转范围，笔者主张引入宅基地法定租赁权，所谓宅基地法定租赁权是指通过法律的形式规定宅基地在抵押、买卖等过程中双方享有的权利义务。宅基地法定租赁权的“法定”是指即宅基地双方当事人就相关权利协商一致的基础内容是法律规定的内容和期限。而所谓“租赁”则反映了该种权利并非物权性而是债权性利用，只是该种债权性利用因“法定”产生了物权化效应。宅基地法定租赁权的设置，不仅为农村宅基地交易、抵押等行为提供了法律保障，确保宅基地保障属性不动摇，而且突破了宅基地使用权身份限制，明晰了宅基地相关权利义务方相关的法律关系，赋予受让人物权性质的权利形态，使其享有更加明晰具体且具有法律保障的权利内容。

首先，宅基地法定租赁权为宅基地在更广阔的地理空间进行流转奠定了基础。借助宅基地法定租赁权，农村集体之外的人员在取得房屋所有权的同时，以债权的外在形式，实现宅基地使用权物权化实质内容，通过法定租赁权的适用可以不再限制宅基地使用权的主体身份。部分地区宅基地“三权分置”改革允许宅基地跨集体流转，但对流转对象和范围仍有严格限制。宅基地法定租赁权因其法定性可以实现对农民宅基地的保障，同时因对流转范围的扩大能够实现宅基地经济价值增值。由此可见，借助宅基地法定租赁权可以使宅基地使用权摆脱多年以来一直缠绕的身份束缚。

其次，宅基地法定租赁权适用的过程中农户房屋不仅在用途上有一定限制而且还应当附有期限。宅基地法定租赁人只能延续宅基地的生活居住用途，不能擅自将其用来经营盈利。农村集体经济组织基于福利保障的目的，无偿将宅基地分配给农民居住，宅基地自身功能属性蕴含着对其用途限制。宅基地如果被转变为经营用途，就违背了宅基地制度设立本意。同时，宅基地法定租赁权应当设置一定的期限，期限届满后，资格权依然伴随着农户，农户基于资格权从而享有住房保障的最后一道防线，避免了住无所居的风险。笔者建议，宅基地法定租赁权最长年限应与国有土地住宅用地最高期限相同，设立70年是宅基地法定租赁权最长年限，同时，农户可以与法定租赁人自由协商较短的期限。设立最长年限可以更充分稳定发挥宅基地各项功能，让市场主体充分信任宅基地使用权长期性和持续性，进而保证其经济价值。

最后，宅基地法定租赁权效力的设定。在期限范围内农户宅基地使用权处于形式上的隐身状态，法定租赁权人享有农房的所有权和实质意义上宅基地的使用权，同时需要向农户和农村集体分别支付租金和收益金; 此时农民集体组织和农户应保障法定租赁权人宅基地的各项合法权益，宅基地法定租赁权期限届满后，资格权与农户并未分离，农户依然可以申请其住房保障。

(二)宅基地转化为集体建设用地的构建

当宅基地使用权在流转的过程中改变其用途，将土地转化为商业等经营性用途时，需要依据法定程序把宅基地转化为集体建设用地，然后依据集体建设用地相关规则对该土地进行流转。笔者认为，宅基地制度以保障农民居住权益为根本宗旨，如果农民宅基地的用途发生根本改变，则该土地的性质需要重新定位，概言之，不作居住使用的土地已经不能再称之为宅基地，需要将它转化为集体建设用地。个别地区已经率先做出尝试，开始将宅基地的用途扩展为商业开发领域，例如，通过租赁或者共建共享等方式将闲置的宅基地改造为餐饮、民宿等，事实上已经让宅基地承担着商业开发的用途，由此可见，在宅基地流转以后用途改变的具体制度设计时，需要稳定社会主体的权利预期，将宅基地转化为集体建设用地的全过程纳入法治化的规范管理。

宅基地改变用途的流转应当由农户主导，具体到宅基地流转方式、价格以及用途等内容应当充分尊重农户与社会主体的协商意见。农村集体在宅基地流转过程，其职能主要定位于宏观土地规划的审核以及土地流转程序性审批。由于宅基地用途发生改变，为充分发挥宅基地的经济价值，接受集体建设用地流转的主体应当不受身份限制。所以，宅基地改变用途的流转是在农户和社会主体就土地流转达成一致以后，向农村集体提出申请，请求将宅基地使用权退还给集体组织，经集体审查符合土地整体规划之后，将宅基地使用权转化为集体建设用地使用权，再流转给社会主体。宅基地转化为集体建设用地应当按照在全国统一标准，依照商业用地最长使用年限确定，即最长期限应当不超过40年，具体年限可由农户与社会主体协商。农户在整个流转的过程中并未丧失资格权，流转合同期满后集体建设用地应当回归为宅基地使用权，农户可以根据资格权重新获得居住保障，避免因宅基地流转而致使农民失去土地。