新时期国内现代有轨电车发展模式创新研究

胡飞、苏宝健、苏立强

（中咨海外咨询有限公司，北京 100048）

0 引言

现代有轨电车具有运量大、能耗少、排放低的特点，是绿色、高效的城市交通出行方式，有效契合了新时代我国城市发展的需求。尤其是随着城际铁路以及地铁发展的提速，特大城市外围新城市内交通与大容量轨道交通的衔接需求突出，现代有轨电车快速集散客流的能力受到广泛重视。但是在实践中，现代有轨电车由于受信号优先实现率低、路口平交等多种因素制约，与社会车辆存在干扰问题，旅行速度慢，多数线路客流效果不理想，发展有轨电车存在一定争议。本文通过深入研究现代有轨电车的经济技术特点，进一步明确其功能定位，提出有轨电车线网规划、制式比选、土地综合开发、投融资模式创新等建议，旨在为新时期国内现代有轨电车的发展模式开拓新的思路。

1 现代有轨电车的基本特点

1.1 有轨电车的兴衰之路

传统的有轨电车一般指高地板有轨电车，地板面距轨面一般在0.8～1m 之间。传统有轨电车最早发端于1881 年的柏林，曾在20 世纪初的欧洲、美洲、大洋洲和亚洲的一些城市风行一时。20 世纪中期以后，随着私家车、公共汽车及其他路面交通方式的发展，传统有轨电车由于噪声大、舒适度差、外观差、性能差、效率低而逐渐被淘汰。进入21 世纪以来，以汽车为主导的交通模式所带来的能源危机、环境污染、土地紧缺、交通拥堵等问题日显严重[1]，为了更好地满足城市公共交通出行需求，具有低噪声、低振动、低能耗、高速度的现代有轨电车重新回归城市。

1.2 现代有轨电车技术特征

低地板化是现代有轨电车发展的主要方向和追求目标，按照车辆低地板区域达到客室面积的百分比，低地板车主要分为70%低地板和100%低地板两类，100%低地板车辆现已得到广泛应用。一般服务于短程客流，运输能力介于轻轨及地面公交之间，发车间隔能够达到1.5～2min，旅行速度为15～30km/h，设计最高车速为60～70km/h，单向设计最大运能为0.8 万～1.5 万人/h，运输能力约是普通公交的3 倍以上。线路一般沿城市主干道敷设，线形基本与道路一致，分为隔离线路和混行线路。混行路段采用专用槽型轨；最小曲线半径为50m，困难情况下可采用20～30m；最大纵坡60‰以上[2]；车站设简易站台；牵引供电系统采用分散供电方式。运营控制系统相对简单，公务通信及专用电话利用市区程控电话、调度指挥系统、无线通信系统可以满足运营管理要求。

1.3 现代有轨电车比较优势

现代有轨电车是融合轨道交通和市政道路两种特质的、承担公交主要职能的一种中低运量轨道交通工具，具有建设成本低、审批门槛低、投资建设模式多元化、安全舒适、节能环保等特点，是完善城市公交体系结构、提升公交服务水平的一种新方式。相较于地铁、轻轨等其他城市轨道交通工具，现代有轨电车虽然运量小，但相应的基础设施建设工程量也小，能大大节省投资，其造价在1.5 亿～2 亿元/km，为轻轨的1/2，不到地铁的1/3。全成本票价约为6 元/人次，介于地铁和地面公交之间，可节省大量运营、维护资金。投资见效快，前期审批周期为6 个月至1 年，建设周期为1.5～2 年，从项目谋划至开通试运营总周期为2～3 年。城市空间适应性强，可灵活利用城市道路、辅路、绿化带、滨河带等敷设，造型美观，现代感强[3]，本身就是城市亮丽的风景线，是10 万～150 万人口的城市骨干公共交通的理想选择。

2 国内现代有轨电车的发展状况

2.1 规划建设运营情况

据不完全统计，国内有北京、上海、天津、广州、深圳、武汉、南京、沈阳、长春、大连、成都、苏州、佛山、青岛、淮安、珠海、天水、三亚、嘉兴、文山共20 个城市的有轨电车已投入运营，总运营里程达503km。此外，成都、常州、安顺等20 多个城市规划建设新线总里程达到460km，计划投资额达780 亿元。南平、绵阳等91 个城市提出建设现代有轨电车线路的意向或规划现代有轨电车线网，约为560 条线路，规划里程高达1 万km，分布在华北、华东、华南、华中、西北、西南和东北七大区域，发展势头迅猛。

2.2 功能定位和作用

2.2.1 丰富轨道交通层级，拓展轨道交通功能

有轨电车承担轨道交通站点覆盖区域内客流集聚功能，通过轨道交通实现新城与中心城客流快速交换，其实质是一个线性的“P+R”集散系统。在地铁放射线覆盖的边缘组团以及大干线铁路覆盖的远郊区新城全面推广，极大地缓解了进出中心城的地面交通压力，推动了特大城市交通拥堵治理模式和措施的创新，是交通供给侧结构性改革的新举措。

2.2.2 提升中小城市公共交通城市服务能力

有轨电车较地面公交系统更为集约高效，能有效适应“窄马路、密路网”的城市路网发展趋势。在大城市新城，通过与轨道交通干线和公交线路换乘，新城公交服务能力和水平显著提升，疏解中心城人口与功能的交通条件进一步增强；在中小城市，作为区域的公共交通骨干，一举形成“骨干网络+集散系统”级配合理的公交体系，提升城市公共交通系统的承载力和集约化发展水平，是中央关于加强城市工作精神的具体实践。

2.2.3 优化城市空间结构，提升城市发展品质

发挥城市骨干交通作用，实施TOD 开发，促进交通项目与城市功能融合，推动实现职住平衡[4]；敷设于绿化带，交通与景观融为一体，打造城市流动的风景线，使城市生活更加宜人。

2.2.4 促进节能环保，助力打造绿色城市

代替小汽车出行，提升绿色出行比例，减少地面公交排放，促进交通减排，打造低碳城市[5]。

2.2.5 服务景区开发，带动旅游发展

发挥与景观融为一体的天然优势，打造景区观光专线，既作为连接景区的重要交通工具，又新增景区风景线，进一步带动旅游开发。

3 国家对有轨电车发展采取的特殊政策

3.1 审批政策要求

2015 年1 月，《国家发展改革委关于加强城市轨道交通规划建设管理的通知》（发改基础〔2015〕49 号）明确“发展地铁和轻轨的城市将有轨电车纳入建设规划做好衔接，其余城市有轨电车建设规划由省级发展改革部门做好衔接”，即有轨电车项目不纳入城市轨道交通审批体系（编规划报国务院批、立项省级批），而是由省级编制规划、地方组织审批。

2018 年6 月，在严控轨道项目形成地方隐性债务的大背景下，国务院办公厅印发《关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》（国办发〔2018〕52号）明确“有轨电车项目由省级发展改革部门负责审批（核准），并做好与相关规划的统筹衔接”，即明确有轨电车立项由省级发展改革部门负责审批，虽未将其纳入城市轨道交通审批体系，但是明显增加了审批难度。

2021 年8 月，国家发展和改革委员会、住房和城乡建设部联合印发《关于印发“十四五”城市轨道交通规划建设实施方案的通知》（发改基础〔2021〕1302 号）明确“未列入省级建设规划的项目不得启动审批（核准）程序”，“原则上低运量轨道交通项目直接工程投资（工程费用和车辆购置费）不得超过1 亿元/km，初期客运强度不得低于0.1 万人次/km·日，对不满足的项目应反复比选论证后方能开展审批（核准）程序，相关情况要提前报国家发展改革委”，即明确有轨电车项目须纳入省级建设规划，并进一步提高了有轨电车的建设门槛，有轨电车项目审批难度骤增[6]。

3.2 中低运量轨道系统审批情况

有轨电车、中低速磁浮、跨座式轨道、云轨、云巴等运输能力小于30000 人/h 的轨道交通称为中低运量系统。在制式、运量、速度上有一定差异，但在审批体系中，除有轨电车外，其余系统均未明确审批政策，地方操作惯例上，除了园区线、旅游线外，基本纳入了城市轨道交通审批体系。北京中低速磁浮S1 线、长沙磁浮线、重庆跨座式单轨2 号线等线路均列入城市轨道交通建设规划中履行相关审批程序。

4 现代有轨电车发展模式创新建议

4.1 发展中低运量轨道制式线路应慎重考虑

国务院办公厅印发《关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》（国办发〔2018〕52 号）明确“引导轻轨有序发展，申报建设轻轨的城市一般公共财政预算收入应在150 亿元以上，地区生产总值在1500 亿元以上，市区常住人口在150 万人以上”，“严禁以市政配套工程、有轨电车、工程试验线、旅游线等名义违规变相建设地铁、轻轨项目”，受该政策影响，计划实施兼具城市通勤以及旅游服务功能轨道交通线路的城市，基本上处于停滞和观望状态，银行等金融机构对于此类项目也持谨慎态度。因此，发展具备城市通勤功能的中低运量轨道制式线路应慎重考虑，在制式选择上应遵循成熟可靠、慎重研究、科学决策的原则。对于主要承担城市通勤功能的线路，需纳入城市轨道交通范围，重点考虑审批程序，建议考虑目前仍享有特殊政策的有轨电车系统，编制有轨电车线网规划、近期建设规划并报省级投资主管部门批复后，启动项目可研、立项工作，按现行建设程序推动项目实施。

4.2 从省级层面加大规划和产业扶持统筹力度

积极落实国家关于有轨电车的审批政策，将有轨电车线网规划纳入城市总体规划和轨道交通线网规划编制过程中，通过省级统筹和科学论证，努力探索建设符合城市特点的轨道交通、现代有轨电车和常规公交有效结合的现代城市公交体系，推动形成省级层面的有轨电车规划线网，统筹推动规划落地实施。同时，加大有轨电车产业的扶持力度，做好有轨电车特色产业的建设指导工作，配套设立市级有轨电车战略性新兴产业专项基金，切实支持有轨电车核心系统的自主化，增强自主创新能力，促进有轨电车产业快速发展，引导产业链不断延伸[7]。

4.3 建立健全有轨电车相关标准和规范

与传统轨道交通制式相比，有轨电车具有路权与设置灵活、环境开放、运营组织模式灵活等特性，不能完全照搬轨道交通标准及法律法规。目前有轨电车标准体系尚不健全，地方标准各不统一，部分有轨电车项目在设计、建设、验收、评估等阶段面临无章可循的问题。为有序推进有轨电车发展，亟须建立健全有轨电车标准体系，编制更有针对性的国家及地方标准和规范，为有轨电车的可持续发展提供支撑。

4.4 创新政府引导、市场运作机制和路径

为加快推动有轨电车项目落地实施，集合产业链上下游不同发展环节主体组建专业化、一体化合作平台，推动有轨电车市场化实施模式创新。为避免形成巨大债务压力，应着重解决项目投融资模式，提前研究项目沿线站点土地综合开发资源、旅游资源，利用线路、车站、车辆段城市空间，创新土地使用、建设指标、收益分配等方案，开发建设城市综合体和城市微中心，利用开发收益平衡项目资金，形成可落地资金平衡方案，缓解地方政府财政支出压力，最终实现地方政府财政零补贴。引入市场力量时应选择综合实力较强的优质社会投资人，在重视轨道投资建设运营能力的同时，优先选择具备地产开发、商业运营能力的社会投资人，保障开发收益水平。

5 结语

从国内城市轨道交通线网规划和建设情况来看，新城区域大规模建设地铁、轻轨等轨道交通的性价比不高，而现代有轨电车是构建新城区域内部骨干交通体系、解决区域快线末端客流集散问题较为理想的方案。特别是当前受疫情影响的背景下，现代有轨电车作为新型基础设施建设的重要组成部分，对于实现政府“少花钱办大事”和拉动有效投资具有重要意义。

现代有轨电车正面临城市化进程不断加快、国家投资力度加大、市场蓬勃发展的历史性发展机遇，市场前景广阔。新时期、新需求、新业态对现代有轨电车发展提出了全新要求，从规划建设、投融资平衡、标准规范、产业体系等多方面实现发展模式突破创新，对促进现代有轨电车高质量发展具有重要价值。