关于事业单位项目预算绩效管理问题的思考

庄金霞 潍坊市疾病预防控制中心

引言

在新的时代背景下，事业单位一定要对实行全面预算绩效管理的重要性有一个更加清晰的认知，要更加科学合理地构建出一个全方位的预算绩效管理模式，并通过完整的预算绩效管理系统来完成各项工作，这样才可以更好地与市场经济体制的发展需要相匹配。为此，事业单位应对项目预算绩效管理中存在的问题进行调查与剖析，并针对产生这些问题的原因，寻找出切实的对策。唯有如此，才可以将项目预算绩效管理的效果完全地体现出来，整体地提升资金的利用效率，更好地分配各种资源，为提升事业单位服务品质起到了重要的推动作用。

一、事业单位实施项目预算绩效管理的意义

当前，事业单位制度改革已成为我国改革开放的一个重大课题。事业单位是指社会服务机构，主要为人民群众提供各项服务，具有公益性质。推行项目预算绩效管理，可以细化绩效目标，量化评估指标，提高项目预算绩效的透明程度，使项目绩效的成果可以被社会大众所关注，也可以让纳税人得到一笔“明白账”，从而提高国家的公信力[1]。

事业单位通过使用公共财政资金，发挥自己的功能，在项目实施的整个过程中，要对项目进行事前评估，梳理各个环节中的风险点，论证项目的必然性和可行性，依据考核结果，编制预算，拨付资金，并负责监督项目进度，及时发现偏差，并予以纠正。在项目结束后，通过对项目实施效果进行评估，可以使事业单位的服务更加规范化，从而提升事业单位的整体服务水平。

我国的事业单位在项目实施过程中，存在着一些难以避免的问题，公共服务的工作态度不够积极，对服务工作的重视不够，预算绩效评价较为粗放，缺乏科学性。推行预算与业绩考核制度，可以有效地转变预算绩效管理工作现状，加强职工对业绩的认识，提升项目预算的精准性，强化费用控制，从而让政府的各项开支都得到最大限度的利用。

二、事业单位项目绩效管理工作中存在的不足

（一）绩效意识不强

事业单位的职能是为公众提供公益服务，它不以盈利为目标，在这一方面，它与普通的公司存在着根本的不同。但由于事业单位自身的特点，在很长一段时间内，很多人并未认识到绩效对事业单位的重要性，有的还产生了事业单位无需开展绩效管理工作的误区。正是由于这种认识上的误区，导致了对项目预算的认识上的滞后。这就造成了大多数机构的工作人员，对项目预算绩效的理解不够，没有充分认识到绩效管理工作的重要意义，对项目预算绩效的认知也比较薄弱[2]。

当前，在我国各事业单位中，由于实行了“重分配，轻管理，重产出，轻投入”的传统思维方式，一些事业单位并没有给予足够的关注，在这一领域的工作理念也比较薄弱。比如，财政部门在编制财政预算案时，为了确保财政预算案的顺利进行，常常采取多报、谎报的做法。这些问题的产生，归根结底在于对绩效管理的认识不足。

（二）绩效目标及指标体系不完善

要保证项目预算绩效管理可以在事业单位中有效实施，必须有清晰的预算绩效管理目标和健全的项目预算绩效管理指标体系。清晰的目标可以为项目预算绩效管理的执行提供指导，进而可以有目的地进行项目预算绩效管理，增强各种管理手段的实效性，让项目预算绩效管理可以最大限度地实现其价值，有利于提升事业单位的工作品质，促进社会公共服务的整体优化[3]。而一个健全的项目预算绩效管理指标体系，可以确保项目预算绩效管理标准化、规范化，同时也可以为开展项目预算绩效管理工作提供重要的参考依据。在项目实施中，预算绩效管理是一种行之有效的方法。

当前，在进行项目预算绩效管理工作时，机构在申报绩效目标和绩效指标时，其基本原则是以国家相关法律法规、社会经济发展规划、相关部门和单位的历史数据及责任为基础，没有明确、具体的参照标准，更多地依赖于专家的建议。这就造成了在进行申报的时候，因为工作量大、时间紧、信息不对称以及措施效力不够等问题，所以，财政部门很难对事业单位的申报指标进行精确的判定，也就不能充分地对它的科学性和合理性进行判断，从而造成了在审核环节中，不能充分地起到把关的作用，也造成了绩效指标的科学性和合理性的程度比较差，并且还具有很强的主观随机性。另外，一些事业单位的资料是不对外公布的，这就造成了这类机构在设定绩效指标时，经常会缺少外界的监管，所以它们所采用的资料很有可能会出现不够真实和精确的情况，它们所设定的目标也太过保守，只是设定了一些比较容易达到的目标，从而造成了绩效指数成为一种没有实际意义的东西，使得预算绩效管理不能够有效地进行下去。

（三）激励约束措施不足

第一，事业单位现有的激励制度，都是在单位层面实施，缺少有效的外部监督，同时因为缺乏内在的激励和制约，导致外在的激励和制约措施所能发挥的效果也比较局限。

第二，事业单位是面向社会的公益性机构，其财政支出的多寡，将直接关系到政府机构的公益性。所以，在进行项目预算时，一定要进行一种科学、合理的测算与计划，以免造成经费的消耗，同时防止出现经费短缺问题，从而保证公务活动的质量。所以，在进行项目的绩效评价时，不能一味地进行简单的降费工作。

第三，针对事业单位的所有工作，在进行预算绩效管理时，要根据管理对象和内容的不同，而且还要从全局出发，根据事业单位每年的总体工作状况来进行整个的全年预算绩效管理。当前，我国各事业单位对一些项目进行了全面、系统的研究，并提出了相应的对策和建议。而由公共财政对其业绩评估的结果所构成的制约，属于非刚性制约，制约作用比较局限。

（四）绩效评价不完善

绩效评价在单位项目预算绩效管理工作中发挥着非常关键的作用，它是引导项目预算绩效管理工作的方向，并对其进行持续的调整和优化，进而有效地保障项目预算绩效管理有效性的重要措施。当前，在对事业单位进行预算业绩评价时，“自我评价+财务评价”是一种较为普遍的做法。因为各单位在开展自我评价方面的工作时，缺乏足够的实践，这就使得自我评价的质量很低，并且在自我评价的时候，会受到很多方面的影响，从而导致自我评价存在着很大的主观性，自我评价的结论无法得到很好的运用[4]。此外，因为事业单位的数据和项目很多，但是财务部门的人力资源却很少，这就造成了财务部门不能对单位和项目的绩效进行大比例的抽样，从而造成了财政评价的覆盖度很小，所以评估结果的全面性、客观性也很差，这对事业单位提升项目预算绩效的效率是不利的。

三、解决事业单位项目预算绩效管理问题的有效方法

（一）全面提高工作人员的绩效意识

第一，各事业单位要对项目预算的业绩进行责任划分；按照国家有关政策及法律法规的要求，地方各级政府、部门和单位都是项目预算绩效管理的责任主体。事业单位应制定相应的制度，实行规范化的管理，明确项目预算绩效管理的责任边缘，以确保每一项工作都可以顺利完成。另外，对于事业单位而言，也不能忽略了对其自身责任与对项目预算的责任之间的协调，要将二者充分结合在一起。

第二，事业单位在开展项目预算绩效管理工作时，可以成立专门的项目领导团队，实行“组长责任制”，在项目实施中起到主导和示范的效果，并实行“全面管理”。此外，还要细化对项目预算绩效管理工作的分工，将工作任务分解到具体的个人，对各部门的工作职责和权力都进行明确，保证各部门的工作任务和权力都可以被切实地贯彻下去，让项目预算绩效管理可以更好地发挥出效果，对于加强事业单位的功能、提升公众的服务品质，起到了非常好的促进作用。

第三，要以事业单位所有员工为对象，加大培训力度，增强员工的项目预算绩效观念，主要内容有：加大对有关政策的研究，加深对项目支出与业绩的认识，激发广大工作人员对项目预算绩效管理工作的高度关注，进而保证事业单位项目预算绩效管理制度的高效实施，让员工们能够全面地参加到工作中来，进而实现人人参与单位项目预算绩效管理，真正地提升项目预算绩效管理的效果和品质。

第四，事业单位的经营理念与其工作的进行和工作的品质有着很大的关系。所以，要在事业单位中实现项目预算绩效管理目标，就得做好思想保障，要主动改变自己的观念，建立起正确的业绩观，这是确保预算绩效管理效果的一个关键的先决条件[5]。要主动地对项目预算绩效管理的概念进行改变，具体体现在两个层面上：首先，要加强对单位的管理和输出工作的关注，并与现实相联系，引入一种比较成熟的项目预算绩效的概念和方式，同时要着重指出，在预算绩效中，一定要符合相关要求，这样才能最大程度地发挥出项目预算绩效的优点。其次，在进行预算绩效管理时，成本是一个很关键的因素，既要注重效益，更要对公共支出的费用进行严格的控制，这样才能让事业单位的项目预算绩效管理工作取得良好的结果。

（二）完善绩效指标体系

财政部门要结合目前的项目预算绩效管理工作的需要，建立健全项目预算绩效评价指标。在构建绩效指标体系时，要根据各单位的需要，从领域、行业及层次等角度进行科学、合理的划分，不断完善绩效指标内容，建立标准库并向社会公开，为实现项目预算绩效管理的标准化发展提供重要的依据。财政部门一定要对单位申报的项目预算绩效管理目标和指标展开严格的审核，要转变以往的审核方式，还要加强对单位的抽样，运用现场审核等方式，有效防止违法违规行为的发生，进而让绩效目标与指标的客观性、科学性及合理性得到全方位的提高。此外，事业单位要强化对绩效指数及标准的动态管理，强化指标库的构建，通过完善入库、调整和退库机制，使其能够高效地进行对指标的动态管理，以适应社会和经济发展对事业单位项目预算绩效管理工作的新需求。

（三）完善事业单位项目绩效管理制度建设

建立科学、健全的绩效管理制度，是确保事业单位顺利进行绩效管理工作的前提。在事业单位中，要推广项目预算绩效管理，就必须按照有关的法律和法规，建立一个完善的绩效管理制度，来对财政资金的使用进行规范。一是按照执行单位的不同，对执行单位的工作机制进行界定，并对每个职责单位和工作人员进行分工。与此同时，要对绩效管理的工作重点进行强调，要求绩效管理人员要履行好自己的工作责任，要利用标准的绩效管理流程，将预算绩效运行监督、预算绩效考核评价都做好。二是要有针对性地制订出一套绩效管理条例，根据各单位的具体情况，选择出一套符合其特点的绩效管理方法，并在该方法中明确项目预算绩效评价的指标，保证程序清晰，标准明确，确保绩效管理的工作过程有一个完善的系统作后盾，从而促进各项工作都能得到有效的执行。

（四）加强项目绩效跟踪管理

对项目资金的运用进行实时的监控，利用指标控制、合同控制等方法，可以对不正常的资金支付进行快速地检测，确保符合设定的业绩指标，并对不合理的开支进行及时的矫正。此外，在建立纪检监察和巡视工作机制的过程中，要确保相互之间的良好协作，从而使监督工作发挥出更大的作用。同时，要进一步完善项目费用的标准数据库，为项目预算的制定、项目业绩的评价提供依据。在制定预算方案时，需要对单位所要完成的工作进行一个科学的规划和计算，在评价项目绩效时，将项目支出资金与基准相对比，来评估项目绩效管理的完成效果。如果实际费用超过相应的支出标准，应由实施部门进行分析和调查；如果真实开支少于支出标准，就有可能是受到了市场环境因素的干扰，就需要及时调整支出标准。

（五）强化项目预算绩效评价结果的分析与应用

首先，完善绩效评价、反馈与应用的制度设计，实现绩效评价成果在后续项目中的应用，使绩效评价结果的作用得到发挥。在原则上，对评价结果较好的项目予以重点扶持，有的项目整体看起来很好，但在某些地方还不够完善，应该进行有目的的改进和完善；对评价结果中规中矩的项目进行改善，对经费效率低下的项目，要减少或终止。其次，要对业绩进行公示，并对业绩进行评估。对绩效目标、绩效报告以及评估结果等绩效管理信息进行适当的公开，提高员工的绩效意识，帮助员工树立良好的工作理念。在申报下一年度的预算时，应参照本年度项目业绩的表现来决定是增还是减。因内部管理问题而无法按期实施的项目，可以适当减少预算或是撤销预算。推进项目预算绩效的公开化和透明化，并加大绩效目标、指标和评价结果的对外公开。将业绩考核和内部控制有机地联系起来，依据考核的结论，对业绩不佳的项目进行全面分析，并从中寻找出问题的根源，依据问题原因改进项目的内控。

结语

总而言之，事业单位要对开展项目绩效管理的必要性形成正确认识，找准自己的不足之处，从管理制度、评价体系、结构应用等各方面着手，始终贯彻以绩效促管理的思想，对项目预算绩效管理工作进行深入的研究，这样就可以将绩效管理的效果最大限度地发挥出来，从而提升事业单位的服务水平，促进资源的优化配置。