太湖流域片水土保持重点区域空间管控要求探讨

臧贵敏　冯昶栋　周婷昀　杜婧

［关键词］ 水土保持；重点区域；管控；太湖流域片

［摘 要］ 建立水土保持空间管控制度是贯彻中央精神、落实水土保持法规和全国水土保持规划要求、全面提升水土保持功能的重要前提和基础。国家级水土流失重点防治区和水土流失严重、生态脆弱的区域是水土保持空间管控的重点区域。在梳理水土保持相关政策法规规定的管控要求、不同重点区域关系的基础上，结合太湖流域片实际和国土空间划定情况，分析提出了水土保持重点区域的水土保持空间管控要求，包括生产建设项目选址选线避让或优化方案、严格监管等通用性要求，以及结合“三区三线”对项目建设、农林开发等生产建设活动的分区分类等相对差异化要求，落实差别化的保护、治理、管理措施，为太湖流域片乃至全国水土保持空间管控制度建立提供参考。

［中图分类号］ S157［文献标识码］ C［文章编号］ 1000－0941（2023）09－0061－03

中共中央办公厅、国务院办公厅2023年初印发的《关于加强新时代水土保持工作的意见》提出“按照国土空间规划和用途管控要求，建立水土保持空间管控制度，落实差别化保护治理措施”，明确新时代水土保持工作需要贯彻落实中共中央、国务院关于国土空间用途管制的决策部署，充分运用生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等国土空间分区分类的划定成果，形成水土保持空间管控制度，强化水土流失源头防控，推动高质量发展。根据《全国水土保持规划（2015—2030年）》，国家级水土流失重点防治区及水土流失严重、生态脆弱的区域是水土保持空间管控的重点区域。《中华人民共和国水土保持法》《中华人民共和国长江保护法》《中华人民共和国黄河保护法》中均提到“生产建设项目选址、选线应当避让水土流失重点预防区和重点治理区”“水土流失严重、生态脆弱的区域，应当限制或禁止可能造成水土流失的生产建设活动”。但目前有关水土保持空间管控的要求分散在各项水土保持政策法规、全国水土保持规划，以及生产建设项目的相关标准和管理规定中，水土保持重点区域的水土保持空间管控要求尚未得到系统梳理，也未衔接国土空间划定成果。基于上述背景，本研究以太湖流域及东南诸河（以下简称“太湖流域片”）涉及的国家级水土流失重点防治区等水土保持重点区域为对象，衔接地方对农业、生态、城镇三大空间以及永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界三条控制线“三区三线”的划定成果，探讨提出水土保持空间管控要求。

1 太湖流域片水土保持重点区域概况

1.1 国家级水土流失重点防治区基本情况

太湖流域片涉及新安江国家级水土流失重点预防区、粤闽赣红壤国家级水土流失重点治理区两个国家级水土流失重点防治区，两区均属南方红壤区。根据2022年水土流失动态监测成果，新安江国家级水土流失重点预防区太湖流域片部分共涉及10个县（市、区），土地总面积1.77万km2，水土流失面积占土地总面积的13.08%，其中91.81%属轻度侵蚀。粤闽赣红壤国家级水土流失重点治理区太湖流域片部分涉及福建省14个县（市、区），土地总面积2.98万km2[1]，水土流失面积占土地总面积的9.04%，其中82.96%属轻度侵蚀。两区中土地利用类型均以林地为主，园地、耕地次之，各县（市、区）均划分了“三区三线”，其中生态保护红线范围均占土地总面积的30%以上。太湖流域片两区主要土地利用、土壤侵蚀情况统计见表1、2。

1.2 水土流失严重、生态脆弱的区域情况及分析

我国现有水土保持相关政策法规对于水土流失严重、生态脆弱的区域进行了突出强调，并提出了明确、极其严格的管控要求，但因其具体位置尚未划定，限制了水土保持空间管控制度的建立。《全国生态保护红线划定技术指南》中指出，生态脆弱区是指生态系统 组成结构稳定性差、抵抗外在干扰和维持自身稳定能力较弱、易出现生态退化且难以自我修复的区域[2-3]，主要涉及土地沙化区、石漠化区、崩岗区、水蚀风蚀交错区、高寒生态脆弱区等，这与国家级水土流失重点防治区划定有较大程度的关联与重合。因此，在确定水土流失严重、生态脆弱的区域范围时，应作为既生态脆弱又水土流失严重的一个整体来划定，包含在国家级水土流失重点防治区内。对太湖流域片而言，水土流失严重、生态脆弱的区域应在粤闽赣红壤国家级水土流失重点治理区涉及易产生退化劣质地、崩岗地区的县（市、区）内划定，划定指标可考虑中度以上侵蚀面积占比等。从生态保护红线划定结果看，陆域生态保护红线占土地总面积的30%以上，其中各类自然保护地约占土地总面积的18%，且国家对自然保护地的各类人为活动管控有非常严格、明确的要求，而国家级水土流失重点预防与重点治理面积仅约占土地总面积的10%，远小于生态保护红线面积，因此水土流失严重、生态脆弱的区域范围宜划在生态保护红线内，且与自然保护地不重叠。

2 水土保持重点区域空间管控要求

太湖流域片水土保持重点区域为新安江国家级水土流失重点预防区、粤闽赣红壤国家级水土流失重点治理区，其中粤闽赣红壤国家级水土流失重点治理区的生态保护紅线内还存在水土流失严重、生态脆弱的区域这类需要更加严格管控的区域。针对太湖流域片水土保持重点区域提出水土保持管控要求，应梳理水土保持相关政策法规的管控要求，衔接“三区三线”，根据不同区域特点制定不同的水土保持正负面清单，提出差别化的保护、治理、管理措施。

2.1 通用性要求

以提升和维护水土保持功能为目的，普遍适用于农业、生态、城镇三类空间或者至少两类空间的管控要求，主要涉及生产建设项目选址选线、施工、弃土（渣）或者取土、挖砂、采石等资源开发性质的人为活动。通用性要求包括：

1）生产建设项目选址、选线应当避让水土流失重点预防区和重点治理区；无法避让的，应当提高防治标准，优化施工工艺，减少地表扰动和植被损坏范围，有效控制可能造成的水土流失[4]。项目施工应优化主体工程建设方案，提高标准与要求，减少工程占地和挖填土石方量，如公路、铁路等线性项目在填高大于8 m时可采用桥梁方案，采用隧道、定向钻、顶管等方式进行管道工程的穿越建设[5]，山丘区的工业场地可以优先采取阶梯式布置等。水土保持措施方面，应提高水土保持措施防治标准，占地范围内除建（构）筑物、场地硬化占地外的扰动及裸露土地均应实施土地整治；对于需实施的截排水工程、拦挡工程，其工程等级和防洪标准需要在原基础上提高一级，并布设雨洪蓄积、沉沙设施；结合地区实际适当提高林草覆盖率，通常提高1%～2%；在有公共设施、基础设施、工业企业、居民点等容易产生重大影响的区域禁止设置弃土场、弃石场、弃渣场、矸石场、尾矿场等。

2）进一步强化人为水土流失监管，在依法落实生产建设项目水土保持方案制度的基础上，跟踪检查生产建设项目水土保持方案实施情况，加强全链条全过程监管。

3）对崩塌、滑坡危险区及泥石流易发区等容易产生严重水土流失危害的区域范围，应尽快依法以县为单位划定并公告，同时严禁在该区域内进行取土、挖砂、采石等容易造成水土流失的人为活动。其他行业主管部门在规划有关基础设施建设、矿产资源开发、城镇建设、公共服务设施建设时，应提出水土流失预防和治理的对策与措施，并征得同级水行政主管部门的同意。

2.2 结合“三区三线”的相对差异化要求

2.2.1 农业空间

对农业空间实施水土保持管控的主要目的是提升蓄水保土、农田防护等水土保持功能。其中：永久基本農田主要对耕作措施、灌溉排水、坡耕地整治等提出相应要求；其他农业空间则建议将管控重点放在农林种植、农林开发监管、乡村振兴等方面。

1）永久基本农田。对于禁止开垦坡度以下的坡耕地，应根据具体情况修建梯田，实施蓄水池、水窖、沉沙池等坡面水系工程，以及采取少耕免耕、覆盖种植、等高耕作、草田轮作等蓄水保土耕作措施［4］，如在土层厚度超过25 cm的坡耕地集中连片区宜修筑梯田，并配套建设田间生产道路及坡面截排水工程等。此外，还应健全耕地休耕轮作制度，推进高标准农田建设，完善农田灌溉排水系统，保护农田生态，推广绿色农业。

2）其他农业空间。对于耕作用地，应采取轮耕轮作等有利于水土保持的耕作制度。已在禁止开垦坡度以上的陡坡地开垦种植农作物的，应当按照国家有关规定退耕、植树种草，耕地短缺、退耕确有困难的，应当修建梯田或者采取其他水土保持措施[4]。应优先考虑在水源和土壤条件较好、坡度较缓的地方种植茶叶、中药材、经果林；在坡度5°以上坡地进行种植的，应当采取坡改梯、坡面水系整治等水土保持措施；当种植区域的坡度超过25°时，还应合理确定种植规模，推广种植经济高效型水土保持植物，并采取保留灌草等覆盖物、种草或条播灌木植物篱等水土保持措施，以有效减少林下水土流失。此外，需要进一步完善农林开发活动水土流失防治标准，严格依照标准实行监管，在有条件的地方开展以绿色产业型、和谐宜居型为主的生态清洁小流域建设。

2.2.2 生态空间

对生态空间实施水土保持管控的主要目的是提升水源涵养、生态维护、水质维护等水土保持功能。其中：生态保护红线范围内需结合国土空间管控要求，根据水土流失严重、生态脆弱的区域，以及重点生态功能区的特点，针对人类活动提出严格的禁止或限制要求；其他生态空间则建议突出重点区域，加强对农林开发等活动的限制或禁止，做好水源保护，实现乡村振兴。

1）生态保护红线。禁止开垦、采石、采砂等不符合主体功能定位的各类开发活动，严格禁止毁林、毁草开垦，铲草皮，挖树兜，倾倒砂、石、土、矸石、尾矿、废渣等不合理的人为活动。加强封育保护，提升生态系统水土保持功能。对林分结构和稳定性失调、系统功能退化或丧失、林木生长发育迟滞或衰败死亡的生态公益林，应采取低效林改造，优化林分结构，提高多样性和稳定性，严禁皆伐防护林，只能进行抚育和更新性质的采伐。需要指出的是，粤闽赣红壤国家级水土流失重点治理区相关县要重点关注生态保护红线内的水土流失严重、生态脆弱的区域，实施向外移民，严格保护植被，并禁止一切可能造成水土流失的生产建设活动。

2）其他生态空间。县级人民政府应尽快依法划定和公告小于25°的禁止开垦的陡坡地范围，在禁止开垦坡度以下、5°以上的荒坡地开垦种植农作物的，开垦阶段应当采取水土保持措施，开垦后参照农业空间进行管控。土地所有权人、使用权人或者有关管理单位应当在河岸、湖泊、水库周围建设植物保护带，并禁止破坏、开垦和开发利用。采伐林木的区域应采用合理的采伐方式，控制皆伐，采伐后及时对采伐区域、采伐道路等采取造林更新等水土保持措施。在林区采伐林木的，还应编制包含水土保持措施内容的采伐方案，报水行政主管部门备案，由林业部门和水行政主管部门严格监督，确保水土保持措施落实到位。在坡度5°以上的坡地进行植树造林、抚育幼林的，应结合立地条件和选定树种，科学确定造林密度，分别采取鱼鳞坑、水平竹节沟或穴状整地等措施。拟进行茶叶、中药材、经果林种植等农林开发活动的，在报批时，相关材料中应有水土保持措施的内容。有条件的地区应开展以水源保护型、生态旅游型、休闲康养型为主的生态清洁小流域建设。

2.2.3 城镇空间

对城镇空间实施管控的主要目的是提升人居环境维护及生态维护等水土保持功能，并且充分考虑城镇化发展需求。对该类空间一般不提出生产建设活动禁止或限制的水土保持管控要求，而是在加强生产建设项目水土保持监管的同时，积极推进水土流失治理提质增效，不断改善人居环境。在城镇开发建设过程中，推进城市水土保持和生态修复，建设海绵城市、绿色城市，并开展以和谐宜居型为主的生态清洁小流域建设。

3 结束语

加强新时代水土保持工作，急需建立水土保持空间管控制度。明确水土保持空间管控要求，落实不同区域差别化的保护、治理、管理措施，是水土保持空间管控制度的主要内容。本研究提出太湖流域片水土保持重点区域的水土保持管控要求，是建立水土保持空间管控制度的基础。今后，还需尽快划定国家级水土流失重点防治区重点预防、重点治理，以及水土流失严重、生态脆弱的区域的具体范围，以更好保障水土保持空间管控要求落实到位。

[参考文献]

［1］ 张玉刚，张辰.太湖流域片水土流失动态监测现状与思考[J].亚热带水土保持，2016，28（4）：59-62.

［2］ 全国生态保护红线划定技术指南出台[J].中国资源综合利用，2014，32（1）：54.

［3］ 梁小英.生态脆弱区宏观土地利用功能变化的微观驱动机制研究[D].西安：西北大学，2018：10-20.

［4］ 中华人民共和国水土保持法[J].水利建设与管理，2011，31（1）：14-18.

［5］ 袁普金，程复，高旭彪.生产建设项目水土保持方案技术审查工作探讨[J].中国水土保持，2017（2）：4-7，34.

收稿日期： 2023-06-05

第一作者： 臧贵敏（1978—），男，山东诸城人，高级工程师，硕士，从事流域水土保持管理工作。

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（责任编辑 李杨杨）