论深化司法体制综合配套改革

文/黄文艺

司法体制综合配套改革，是以习近平同志为核心的党中央提出的原创性概念，是新时代新征程中国司法改革的统领性概念。司法体制综合配套改革新战略的提出，在中国司法改革史上具有里程碑意义，不仅表明中国司法改革进入了新阶段，也正在开创一种司法改革新范式、新进路。从理论上看，司法体制综合配套改革，不只是形式意义上的新标签、新符号，而且代表着一种新的司法改革思维模式、作业方式，蕴含着司法改革的中国经验、中国智慧。在世界各国纷纷开展司法改革的时代背景下，通过对中国司法体制综合配套改革实践和经验的学理总结与思想升华，有可能提炼出一种在世界司法改革史上具有创新意义的改革范式，从而为世界司法改革提供中国经验、中国智慧。

司法体制综合配套改革的总体特征

从司法改革推进的历史轨迹看，改革开放以来的中国司法改革进程从逻辑上大体划分为从审判方式改革、司法运行机制改革、司法体制改革再到司法体制综合配套改革四个前后相继的阶段。司法体制综合配套改革是在基本完成司法体制主体性改革任务、构建起“四梁八柱”的司法基础性制度后迈入的新阶段，是对司法改革举措配套完善、系统集成、提质增效的新阶段。

司法体制综合配套改革的新阶段、新范式意义体现在五个方面。第一，司法改革由分向合转变，进入系统性、整体性变革阶段，要求把握好改革举措的整体关联性、层次结构性、先后时序性，增强改革的协同性、耦合性。第二，司法改革由易向难挺进，进入攻坚克难、闯关夺隘阶段，要求围绕制约司法公正和效率的难点、堵点、痛点问题，推动改革不断取得突破性进展。第三，司法改革由内向外拓展，进入外部配套、内外联动阶段，要求相关党政机关在司法人财物管理、执法司法衔接、非诉纠纷解决体系建设等方面细化完善有关配套政策措施，确保党中央的司法改革决策部署落到实处。第四，司法改革由粗向精递进，进入精细化装修、精准化落地阶段，要求在巩固主体框架改革成果的基础上，做好精雕细刻、查漏补缺、治偏救弊的功夫，确保实现改革的预期成效。第五，司法改革由量变向质变飞跃，进入整体效能提升阶段，要求推动中国特色社会主义司法制度更加成熟、更加定型，实现中国司法体系和司法能力现代化。

加快优化司法机构空间布局

由于现代法治奉行司法机构设置区别于行政机构设置的政治地理哲学，司法机构空间布局即司法版图问题，一直是世界各国司法改革的重要议题。近年来，随着新型工业化、城镇化、信息化、农业现代化的迅猛推进，各国司法机构的传统空间布局遇到了前所未有的挑战，世界司法版图革命应运而生。从全球范围看，这场司法版图革命主要包括线下司法机构的重新布局和线上司法机制的快速兴起。尽管中国司法机关布局改革已取得重要成就，但是中国司法版图革命还远未完成。在新时代新征程，应根据习近平法治思想中的构建新型诉讼格局理论，深入探索互联网、大数据时代司法机构空间布局原理，科学谋划和稳妥推进跨行政区划法院检察院、专门法院检察院、线上法院检察院建设，构建线上线下联动、资源配置更优、运行效率更高的司法组织体系。

第一，积极推进跨行政区划法院检察院改革。东西部地区乃至同一省级行政区内部不同地区的法院检察院之间忙闲不均问题相当突出，暴露出以行政区划为基准的司法空间布局模式的明显弊端。为此，可借鉴域外司法改革经验，遵循司法管辖与行政区划适当分离的原理，同时结合省以下法院检察院统管改革，对同一省级行政区内的基层法院检察院进行合并重组，设立跨县（市、区、旗）的基层法院检察院。

第二，审慎新设专门法院检察院。一是司法专业化已不能成为设置专门法院检察院的充足理由。如果允许以司法专业化为由增设专门法院检察院，普通法院将完全被掏空。二是新设司法机构的运行成本高。与在普通法院检察院内设立专门机构相比，增设法院检察院需要新投入大量人力财力物力。三是专门法院检察院设置过多容易导致司法权碎片化。司法权的碎片化，不仅增加司法管辖权划分的难题，也不方便普通群众起诉应诉。

第三，加快推进线上法院检察院建设。首先，应解决中西部地区线上司法发展严重滞后问题，推进线上司法均衡化发展，让各地民众都能共享线上司法带来的便利。其次，应解决各地线上司法建设的技术标准不一致问题，推进线上司法标准化发展，逐步实现线上诉讼专用账号、身份认证、材料规范等标准全国统一。最后，应解决目前线下线上两种司法不能自由切换的问题，推进线上线下司法融合化发展，为当事人自由选择这两种诉讼方式提供可靠保障。

深化司法管理制度改革

在全球公共管理革命的带动下，面临财政紧缩、案件积压等难题的各国司法机关，纷纷在人力资源配置、案件管理、预算管理、成本管理、业绩考评等方面进行改革，探寻破难题、解困境的出路，掀起了一场声势浩大的司法管理革命。与其他新兴市场国家相比，中国司法机关的内部管理事项广、内设机构多、内设机构行政化色彩明显。新时代司法改革在推进司法责任制改革的同时，开展了司法人员分类管理改革、内设机构改革等司法管理改革，取得了实质性进展。深化司法体制综合配套改革，就是持续推进对司法的人、案、事、财等多要素管理制度的创新，构建符合中国国情、遵循司法规律、增进司法质效的优化协同高效的司法管理体系。

（一）深化司法人员管理改革。经过司法人员分类管理改革后，全国法院、检察院已普遍实行法官检察官、司法辅助人员、司法行政人员分类管理制度，推动建立了以员额法官检察官为主体的司法办案团队。应进一步完善司法辅助人员和行政人员招聘管理、待遇保障、发展空间等方面的制度，吸引高素质法律专业人才担任辅助人员、行政人员。司法业绩考评是司法人员管理的重要内容。一是坚持维护司法人员尊严，科学合理设计考评指标，防止指标体系过度复杂化、琐碎化、分数化。二是坚持聚焦主责主业，重点考评办案数量、质量、效率、效果，防止过于偏重司法调研、文章发表等非主责事项。三是坚持操作方法简便易行，主要利用办案信息系统自动提取日常办案数据，自动生成业绩考评结果，防止加重司法人员报数填表的负担。四是坚持考评结果多元应用，除了用于评价司法人员业绩，还要发挥好监测司法整体质效、优化司法管理决策等作用。

（二）深化司法案件管理改革。一是推进标准化管理。在兼顾案件类型和特征差异性的基础上，制定相对统一和稳定的管理制度和评价标准，切实解决多头管理、标准不一等问题，保障案件管理的一致性、稳定性和规范性。二是推进科学化管理。衡量案件管理科学与否，主要看约束和评价案件质效的指标是否符合司法工作规律。把“案—件比”纳入案件管理体系中，有助于引导司法人员办案过程实现公正与效率相统一。三是推进智能化管理。把数字技术、智能技术运用到案件管理中来，推进受案、派案、办案、结案、送案全流程智能化运行，实现案件信息智能采集、智能汇聚、智能分析，解决好案件管理部门任务重、人员少难题。四是推进人性化管理。案件管理应充分尊重司法人员的感受和体验，融服务于管理全过程，使司法人员自觉接受、配合和支持案件管理工作。

（三）深化司法事务管理改革。司法机关的党务、政务、业务分别涉及党的领导权、行政管理权、业务管理权三种权力，涉及党的机构、行政机构、业务机构三类管理机构。司法管理改革的目标，就是依法依规厘清这三种权力的边界，理顺这三大管理机构之间的关系，构建起党务、政务、业务三类管理形式相互衔接、运行高效的内部管理体系。首先，把握党务管理、政务管理、业务管理的界限。司法机关的业务管理应当去行政化，但党务管理、政务管理不可能去行政化。其次，持续推进司法机关内设机构改革，应坚持集约化、扁平化、专业化的方向，构建起优化协同高效的内设机构体系。

深入推进纠纷解决体系创新

从20世纪末以来，随着诉讼案件数量的快速增长，案件积压、诉讼迟延甚至久拖不决，已成为发达国家和新兴市场国家共同面临的司法困境，倒逼各个国家兴起了一场纠纷解决机制革命。这场革命主要包括两方面内容：一是各类替代性纠纷解决机制的兴起；二是深入推进诉讼程序改革，简化诉讼程序，推进繁简分流。中国未来的纠纷解决机制改革必须同时在诉源治理、非诉机制、诉讼程序改革三条路径上推进，妥善处理好无诉、非诉、诉讼三者的关系。

（一）健全诉源治理机制。一是完善社会自我治理机制。应继续健全邻里互助、单位自治、行业自律、社会救助、公益服务等社会自我治理机制，筑牢预防社会纠纷的第一道防线。二是完善基层治理机制。加强乡镇（街道）政法委员、综治中心、派出所、派出法庭、检察室、司法所等基层法治工作机构和力量建设，推进基层治理法治化。三是完善前端治理机制。应健全落实党政机关依法决策和编制规划程序，完善严格规范公正文明执法机制，落实政府部门依法监督责任，推动前端治理环节从源头上防范和减少社会矛盾纠纷。

（二）提升非诉机制竞争力。构建争端解决市场的关键，在于非诉机制的充分发展，让国民获得选择更广、质量更高、速度更快、成本更低的非诉类服务。非诉机制的市场化发展，是激励优质人力资源进入非诉领域，从而解决非诉机制人员专业性、权威性不足的可行道路。从国内外情况看，市场化有两种代表性模式：第一种模式是以商业化运营方式有偿提供纠纷解决服务；第二种模式是一些大企业自主创设的交易纠纷解决机制。在社会治理行业化的时代，行业调解、仲裁等机制在解决行业领域纠纷上的作用更加突显，是实现行业自治自律的重要形式。

（三）深化司法程序改革。未来的司法程序改革，应坚持以人民为中心的诉讼立场，加快完善诉讼程序体系，提高司法正义供给的质量和效率，增强当事人的“客户体验”。第一，防控司法错误风险。为了最大限度防控刑事错案风险，应深入推进以审判为中心的刑事诉讼改革，持续优化刑事司法职权配置，把以审判为中心真正落实到侦查、起诉、审判、执行各环节，从根本上解决公检法三机关之间制约不足的问题。第二，让司法正义进一步提速。以诉讼程序的多元化、精细化促进案件繁简分流、轻重分离、快慢分道，让小案简案轻刑案快办、大案繁案重刑案精办，让司法公正更快抵达当事人。第三，让司法正义更有温度。加快推进一站式、综合性诉讼服务中心和检察服务中心建设，让诉讼当事人、参与人最多跑一次乃至一次不用跑。加快推进跨域立案诉讼服务改革，推动诉讼事项跨区域远程办理、跨层级联动办理，解决好异地诉讼难等问题。

加快推进司法领域科技应用

从发达国家到发展中国家，都普遍重视运用现代科技推进司法改革创新，着力构建先进的司法科技体系，深入推动司法作业模式、正义生产方式、司法质量效率变革。党的十八大以来，中国司法机关充分运用制度优势和科技优势，深入推进数字司法、智慧司法、智慧法律服务等改革计划，纠纷解决和诉讼服务网络化走在世界前列，司法大数据建设居于全球先进水平，司法智能化建设取得显著进展。但是，中国司法科技创新存在投入经费多、产出效益低，低水平重复建设多、高水平创新成果少，各地区各领域推进不平衡等问题，亟须通过综合配套改革加以解决。

（一）完善司法科技创新体系。在中央层面，应成立司法科技工作协调机制，由中央政法委牵头，专门负责全国司法科技创新的统一规划和统筹协调工作。一是统一技术规范标准。在尊重各系统、各地方信息化建设自主权的基础上，适度统一技术规范标准、基础数据标准、数据开放标准，促进政法机关信息互通、数据共享、业务协同。二是推进跨部门大数据办案系统建设。应在中央统一领导下，出台跨部门大数据办案平台建设的实施方案，推动各地加快平台建设步伐。三是加快推进司法大数据集成应用。四是组织实施重点攻关项目。应在司法领域规划和实施一批重大科研项目，对制约司法科技发展的关键核心技术进行原创性、引领性科技攻关，以重点突破带动整体提升。

（二）推进司法全链条智能化。一是提升司法业务智能化水平。要加快研发面向多场景、多应用、高性能的智能机器系统，提升智能感知、智能采集、智能识别、智能分析、智能决策等能力，提高司法过程全要素、全过程、全链条的智能化水平，真正把有限的司法人力资源从机器可替代的机械性、程式化的工作中解放出来。二是推进司法工作全流程智能化。要加快推进智慧审判等骨干业务智能化建设，进一步提高证据比对审核、判例要素提取、法律适用选择、司法文书生成等方面的智能化水平，更有效地减轻司法人员的负担。

（三）健全司法科技安全风险防控机制。一是加强对信息基础设施及运营的安全风险防范。（1）要健全分级保护安全系统，确保日常管理和运营上的安全。（2）要健全外部攻击、侵入行为的预测预警预防机制，筑牢信息网络安全防护之制度堤坝。二是加强对算法安全风险的防范。加强对算法的规制和治理，特别是对算法安全风险的防治，应摆到司法科技安全工作的重要议程，并就此提出战略性、系统性的方案。