基层行政事业单位合同管理内部控制研究

李诗瑶

（广州市气象台，广东 广州 511430）

作为政府采购和政府购买服务的重要主体，基层行政事业单位所签署的经济合同数量日益增多，同时《民法典》的正式实施对合同的签订与履责提出了更高的要求。但由于基层行政事业单位处于行政架构和财政体系中的下级、末级位置，面临着“事多、钱缺、人少”的局面，各种主客观因素造成其内部控制工作长期滞留在“重制度建设，轻执行和防控”的阶段，尤其在合同管理内部控制方面凸显了各种问题——签署前缺乏对合同条款开展充分的研讨和集体决策，签署审批流程过于简单或流于形式[1]，签署后忽视条款执行的及时性和严谨性等。这些不良情况容易为基层行政事业单位产生较大的法律风险和审计风险。

一、基层行政事业单位合同管理内部控制的存在问题

（一）合同条款未能完全符合单位需求

在合同的拟稿环节基层行政事业单位人员的技术水平、专业能力和责任心直接影响合同的好坏[2]。但基层行政事业单位普遍偏重执行细项任务，而在政策理解和大局意识方面上仍相对薄弱，因此造成所设立的合同条款未能完全符合单位业务发展的需求，具体体现为：一是合同内容不全面，未能完全涵盖项目既定的绩效目标。二是设定的条款过分参照旧合同或合同模板，忽视当前面临的新情况和新要求。三是条款缺乏时效性，约定的阶段性任务与单位实际业务进展不同步。四是缺乏前瞻性和全局性，合同内容只关注短期事项，较少考虑中长期规划和情况，或存在对其他合同执行产生不利影响的风险。同时，由于缺乏相关法律知识，未能设定适当的违约条款，忽视了对单位权益的保护。再者，部分单位缺乏集体研讨和需求论证的过程，草率拟定采购需求和合同条款，更容易加剧这些问题。

（二）合同的审批机制未有效执行

目前大部分基层行政事业单位都建立起合同管理制度，形成了会签流程。但由于基层人员配备数量较少，事务繁杂，各职能部门业务人员真正投放在合同管理的时间和精力十分有限，尤其是科研类行政事业单位人员的法律知识水平和法律思维相对薄弱，更增加合同纰漏的概率。其次，部分基层行政事业单位还存在责任意识不强的问题，造成合同审批流于形式。再者，由于财政经费紧缺，即使基层领导班子认识到内控风险，单位的财政经费仍然会被优先投放至业务发展及其他刚需支出上，而不会用于聘请长期服务的法律顾问。

（三）合同条款与财政法规制度相悖

基层行政事业单位的经济事项既要遵守《民法典》，也要符合纪检和审计的要求。科室负责人、单位领导班子和法律顾问参与合同的审批时，往往侧重检查合同的内容是否有误、有失公允以及是否违背国家宪法和法律，但甚少将合同与现行的财政制度和内控制度相核对。缺乏财务人员的有效审批，容易使合同出现各种问题，如合同约定有效期过长、合同标的及其金额不符合预算、购置资产的单价和类别不清晰、首付款比例过高、尾款比例过低、未约定结算条件或方式、未合理设置履约保证金额以及增补金额比例超标等。

（四）合同的履行缺乏跟进和督促

进入履行合同的阶段，一方面，由于基层业务人员身兼多职，未能及时跟进合同造成单位未按期支付中期款和尾款，或在合同到期后未能及时续签而造成了合同“倒签”的情况。这既可能影响业务的正常开展，也严重耽误财政资金进度和衍生法律风险。另一方面，由于大部分基层行政事业单位缺乏专项财政资金而未能搭建合同信息管理系统，或上级部门统筹搭建的合同系统存在功能粗糙、操作低效和智能化不足的缺点，造成对合同的履行未能起到有效的提醒和督促作用[3]。

二、基层行政事业单位合同管理内部控制问题的改进对策

纵观基层行政事业单位目前存在的合同管理的内部控制风险点，可以发现其最主要的原因始终是基层单位自身人力与财力不足的困难。随着节约型机关的推行，基层行政事业单位更要“勒紧腰带过日子”，要做好合同管理等内部控制工作更加考验基层行政事业单位管理的智慧和水平，笔者提出当前改进合同管理内部控制工作的几点建议。

（一）落实科学决策与“三重一大”机制

1.确立科学决策机制

编制准确、完整的采购需求是签署合同的重要基础。在签署合同前，基层行政事业单位应建立科学决策机制并使之融入申报财政预算至编制采购需求的整个过程中。因此，基层行政事业单位应制定有效的项目管理办法，根据不同的项目类别或金额起点设定项目开展前期必需的论证和决策流程。针对重大项目的前期设计，基层行政事业单位还应统筹运行经费，在项目开展前期尽可能预留资金用于咨询行业专家或专业的造价机构。

2.落实“三重一大”决策机制

一方面，把重大项目的前期准备纳入把领导班子决策的议事清单。在采购环节正式启动前，领导班子应加强对重大项目的采购需求进行集体决策。立足单位大局、发展战略和长远方向，结合业务需求和主客观可行性，准确把握采购需求的准确性、完整性和科学性，为合同的拟定奠定良好的基础。

（二）完善合同签订和审批机制

1.完善合同签订和审核制度

在有限的人力中，基层行政事业单位应结合自身情况，持续优化单位合同管理制度，理顺工作流程和各环节的工作事项[4]。重点明确各工作流程的具体审核人及其审核权责，确保不相容岗位相互分离。制作各个审核环节的工作指引和事项清单，也可以根据不同的采购类型或金额起点设定不同的审批权限，提高合同审核的效率。所有的合同最终应由法人或法人授权的负责人进行签署。

2.优化合同模板

一是资金确实困难的单位可以聘请一次性的法律顾问，专门为既定类别的项目或业务事项确立合同模板，尤其是结合单位自身情况设定恰当的双方违约责任条款。二是针对重大项目的合同，应当呈交上级单位的法规部门协助审批。三是随着各级财政采购平台的优化，部分政府采购合同已匹配固定的模板，基层行政事业单位应充分善用这些合同模板，选好、用好支付条款。

3.重大项目合同再次呈交领导班子审核

基层行政事业单位应结合各年度的项目立项情况，在合同管理制度中明确重大项目或特定类型项目的合同应呈交领导班子会决策审批后方可签署。单位领导班子应增强责任意识和政治站位，把好合同审批的最后一关。对于领导班子未审批通过的合同坚决不予盖印单位公章或合同专用章。领导班子应熟悉合同约定的重要事项和权益，在合同执行和最终验收的阶把关关键性问题，切实维护合同权益。

4.根据新情况及时调整合同条款

基层行政事业单位项目负责人应根据业务需求、预算资金不足或调整、经济社会变化或其他非常原因等新情况，应及时与合同方协商签订补充协议。补充协议同样需要符合《民法典》和各项财务制度、内控制度的规定，其签署流程与常规合同的审批流程一致。

（三）充分发挥财务管理岗的作用

在合同内控管理中，财务管理岗的角色尤为重要。财务管理人员应从合规性、经济性、可操作性的角度和视野去投身到合同会签和支付的程序中，充分发挥自身专业性和严谨性的作用。

1.合同与预算的一致性审核

合同会签时，财务人员审核合同内容是否与预算相一致，包括是否有预算支持或缺乏预算调整的审批手续。另外审查合同明细是否与预算明细相一致，涉及的方面包括采购的存货、固定资产和无形资产的名称、型号、单价和数量；服务和工程明细以及项目的执行年份、服务周期等。

2.合同与采购文书的一致性审核

合同会签时，财务人员结合单位采购制度，审核合同是否已完成必要的采购流程。采购经办人向财务提供必要的采购文件，如《招标书》《投标书》《评标书》《中标通知书》《中标公告》等。财务应审核合同记载的实质性内容、金额是否与采购文件相一致。

3.合同金额的正确性审核

合同会签时，财务人员审核金额的主要包括以下几个小项：其一，金额所对应的货币的符号、计量单位是否有误，在合同前后位置是否保持一致；其二，计价是否出错；其三，金额大小写的撰写是否正确和相互一致；其四，合同附件资料如结算单、供货单等是否与主合同内容相一致；其五，合同支付比例是否不符合预算安排或计算有误。

4.结算条款的合规性审核

各基层行政事业单位应建立相关财务制度，明确结算条款的要求。合同会签时，财务人员对照财务制度开展相关的审核：一是审核合同款项约定的结算方式是否合规，一般不采用现金方式进行结算；二是审核除收款方书面约定总（分）公司、委托第三方收款等情况外，合同当中涉及的收款方账户名称是否与合同签订的收款方、发票专用章公司名称相一致；三是涉及预付款项的，审核合同约定的支付比例以及时间限制是否符合规定；四是涉及分期付款条款的，结合资金到位时间和财政执行进度充分考虑，审核各次付款的条件以及比例是否符合单位内部控制规定；五是结合单位内部财务报销流程和财务人员的配备情况，审核合同款项的支付期限是否合理，避免因付款不及时而造成违约责任。

5.涉税事项的合规性审核

合同会签时，财务人员审核合同是否准确记载标的物，以合同标的物名称确定收款方发票的品目。另外，审核合同是否约定税率以及税率是否符合相关国家税收法律法规。再者，若中标方（收款方）为行政事业单位的，检查合同中是否约定付款条件需提供专用财政收据、银行入账回单加盖财务专用章的复印件或符合税法要求的正规发票。

6.特殊事项的合规性审核

财务人员应检查相关条款是否符合相关的财经法规和本级财政部门、上级管理部门制定的规章制度，如涉及单一来源添购或追加与合同标的相同货物、工程或者服务的，增加的合同金额是否符合《政府采购法》的规定；设定履约担保条款的，是否采用了适当的履约担保方式和担保金额。

7.督促与稽核

合同支付阶段，财务人员密切留意资金支付情况和预算执行进度，提醒合同经办人按时发起支付合同款项的申请。在稽核报销单据时，应重点检查合同、发票、中标通知、采购表、验收结论等原始凭证是否清晰和完整，确认达到合同支付条件的方可操作资金支付，高效办结，确保款项支付符合合同约定的期限。

（四）考核、培训、轮岗、审计相结合

1.制定奖惩和考核措施，基层行政事业单位应将合同管理工作纳入个人绩效考核事项中，为合同管理工作人员配备必要的奖惩措施。合同管理人员应签订岗位责任书和保密协议，同时应善用电脑基础软件，形成登记合同台账的工作规范。对因懒政不作为或重大过错导致合同未按时签订或续签、未有效履行和验收，对单位造成极大影响的个人应追究相关责任。

2.合同管理培训应纳入单位年度内控管理任务，合同管理相关人员、财务人员和领导班子都应加强学习内控管理和法律法规知识。为节省培训时间和经费，提高培训效率，基层行政事业单位的行政部门应联合协助搜集网络教学资源，同时可安排集中测试以提升培训效果。对于有条件的单位，也可聘请法律顾问和财务专家开展专项答疑。

3.基层行政事业单位应建立轮岗制度，定期安排不同的人员参与合同的签署、审批和跟进工作，或合同管理各岗位之间动态调整，充分调动单位人力资源。

4.基层行政事业单位应定期开展财务收支审计和内部控制第三方测评，重点检查合同工作的疏漏，尤其是侧重检查合同签署流程的合规性、合同信息的完整性、验收材料的真实性。单位内部的纪检委员、内控监督小组也应切实履行监督责任，对合同违规行为及时予以揭发、指正。

三、结束语

在当前财政体制改革新形势下，做好合同管理工作是基层行政事业单位提升内控管理水平的应有之义，既有利于从源头上防范法律和审计风险，保障单位自身合法的利益，也有利于把钱花在刀刃上，提升财政资金的使用效益。对此，单位应当从建设制度和完善机制着手，增加领导干部及从业人员在合同管理工作中的责任意识和个人能力。财务人员自身更应主动学习各项财经规章制度，借鉴其他企事业单位好的方法和经验，在合同会签工作当中敢于提出问题和意见。