涉水生态空间规划中水土流失重点防治区的水土保持空间管控研究

刘碧维

（湖南省水利水电勘测设计规划研究总院有限公司，湖南 长沙 410007）

涉水生态空间是国土空间的重要组成部分，涉水生态空间的划定包括了河湖水域岸线、水利基础设施空间、饮用水水源地、水土保持空间管控范围的划定等内容[1]。

为贯彻落实中央关于统一规划体系、建立国土空间规划体系并监督实施的有关部署，适应新形势下“多规合一”要求，做好水利规划与国土空间规划的紧密衔接，为水利工程补短板、水利行业强监管提供规划基础和依据，水利部办公厅于2019 年10 月24 日下发了《关于印发水利基础设施空间布局规划编制工作方案和技术大纲的通知（办规计〔2019〕219 号）》[1]。

按照办规计〔2019〕219 号文的要求，笔者以湖南省国家级和省级水土流失重点防治区为例，对其水土保持空间管控范围、管控措施及存在的不足进行分析研究，以供湖南省各地市（州）及县级涉水生态空间规划参考。

1 水土流失重点防治区的水土保持空间管控范围

在确定水土流失重点防治区的水土保持空间管控范围之前，需弄清水土流失重点防治区、水土流失重点防治面积、水土保持空间管控范围三者之间的相互关系，一直以来，这三方面很容易混淆，本文根据在湖南省水土流失重点防治区划分和涉水生态空间划定过程中的工作总结，进行简述。

1.1 水土流失重点防治区

水土流失重点防治区是指需进行水土流失重点预防和重点治理的区域[2]，是判定项目水土流失防治执行标准的依据。根据《湖南省水土保持规划》（2016—2030年）及水土流失重点防治区划分（以下简称“两区划分”）成果，水土流失重点防治区是基于在线天地图，按照规定的划分原则和标准，运用GIS 技术手段画出的矢量图斑边界范围。

1.2 水土流失重点防治面积

水土流失重点防治面积是指水土流失重点防治区内的重点防治面积，分为重点预防面积和重点治理面积[2]。水土流失重点防治面积是在获取水土流失重点防治区GIS 矢量图斑边界范围后，读取边界范围内面积（用“S图斑”表示），再扣除建筑、河流水系、交通等面积（用“S扣”表示），计算得出S扣所占区域面积比重（用扣除率“i”表示，i=S扣/S图斑），最后得出水土流失重点防治面积，即：重点预防面积S预防=S预防图斑·（1-i预防），重点治理面积S治理=S治理图斑·（1-i治理）。

1.3 水土保持空间管控范围

水土保持空间管控是对水土流失重点防治区内的生产建设活动实行禁止、限制和准入的管理和控制。水土流失重点防治区的水土保持空间管控范围是指水土流失重点防治区涉及的图斑边界内的整个国土区域范围，其面积用“S管控”表示，数量上S管控=S图斑。

1.4 水土流失重点防治面积与水土保持空间管控面积GIS 成果对比

依据湖南省水土流失“两区划分”成果，通过GIS技术手段读取图斑面积，获得全省国家级、省级水土流失重点防治面积及水土保持空间管控面积，对比关系见表1～表2。

表1 湖南省国家级和省级水土流失重点预防区重点预防面积与水土保持空间管控面积对比表 km2

表2 湖南省国家级和省级水土流失重点治理区重点治理面积与水土保持空间管控面积对比表 km2

从表中可以看出，在数值上，水土保持空间管控面积应大于水土流失重点预防（治理）面积，超出的程度取决于水土流失重点预防（治理）区内建筑、河流水系、交通等所占面积的比重。

2 水土流失重点防治区的水土保持空间管控措施

根据湖南省生态保护红线范围与管理规定以及湖南省水土流失“两区划分”的划定成果，在涉水生态空间规划中，水土流失重点防治区内涉及水土保持的相关行为应坚持以生态保护红线为底线的原则，在保护生态红线的前提下，进行水土保持空间管控。

从现有的水土保持法律法规和技术规程规范及相关规定来分析，笔者认为水土流失重点防治区的水土保持空间管控既有政策性方面的管控，也有建设性方面的管制，主要通过法律法规、技术规程规范等管控途径来实施。

2.1 法律、法规的管控措施

1）一般性管控措施。《中华人民共和国水土保持法》《湖南省实施〈中华人民共和国水土保持法〉办法》《全国水土保持规划》（2015—2030 年）、《湖南省水土保持规划》（2016—2030 年）及其他水土保持相关法律法规，除专门针对湖南省以外某些特定区域的规定及特别强调的限制或禁止性规定之外，其余一般性规定均适用于湖南省水土流失重点防治区的水土保持空间管控。

2）限制与禁止性管控措施。根据《中华人民共和国水土保持法》《湖南省实施〈中华人民共和国水土保持法〉办法》等规定，湖南省水土流失重点防治区限制与禁止性规定主要如下：

①禁止在崩塌滑坡危险区和泥石流易发区取土、采石或者开采零星矿产资源等可能造成水土流失的活动[3]。

②水土流失严重、生态脆弱的地区应当限制或者禁止可能造成水土流失的生产建设活动，严格保护植物、地表等[3]。

③在侵蚀沟的沟坡和沟岸、河流两岸以及湖泊和水库的周边，土地所有权人、使用权人或者有关管理单位应当营造植物保护带。禁止开垦、开发植物保护带[3]。

④禁止在25°以上的陡坡地或者20°以上的风化花岗岩、紫色砂页岩、红砂岩、泥质页岩坡地开垦种植农作物；已经开垦种植农作物的，应当按照县级人民政府的规定，退耕还林还草，或者修成梯田、梯土，并采取拦水、蓄水、排水等其他有效措施防止水土流失[4]。在25°以上陡坡地种植经济林的，应当科学选择树种，合理确定规模，采取水土保持措施，防止造成水土流失[3]。

⑤禁止毁林开垦。禁止在水土流失重点预防区全垦整地造林、全垦抚育幼林；禁止在水土流失重点预防区、重点治理区挖山洗砂、铲草皮、挖树蔸或者滥挖中草药材[4]。

⑥依法应当编制水土保持方案的生产建设项目，未编制水土保持方案或者水土保持方案未经水行政主管部门批准的，不得开工建设[4]。生产建设项目竣工验收应当验收水土保持设施，水土保持设施未经验收或者验收不合格的，生产建设项目不得投产使用[3]。

2.2 技术规程、规范的管控措施

2.2.1 一般性管控措施

《生产建设项目水土保持技术标准》（GB 50433-2018）、《生产建设项目水土流失防治标准》（GB 50434-2018）、《水利水电工程水土保持技术规范》（SL 575-2012）及其它水土保持相关规程规范，除专门针对湖南省以外某些特定区域的规定及强制性条款之外，其余一般性规定均适用于湖南省水土流失重点防治区的水土保持空间管控。

2.2.2 限制与禁止性管控措施

根 据GB 50433-2018、GB 50434-2018、SL 575-2012 等规定，湖南省水土流失重点防治区限制与禁止性规定主要如下：

1）生产建设项目主体工程选址（线）应避让水土流失重点预防区和重点治理区，对无法避让水土流失重点预防区和重点治理区的生产建设项目，建设方案应符合下列规定[5]：

①应优化方案，减少工程占地和土石方量；公路、铁路等项目填高大于8 m 宜采用桥梁方案；管道工程穿越宜采用隧道、定向钻、顶管等方式；山丘区工业场地宜优先采取阶梯式布置[5]。

②截排水工程、拦挡工程的工程等级和防洪标准应提高一级[5]。

③宜布设雨洪集蓄、沉沙设施[5]。

④提高植物措施标准，林草覆盖率应提高1～2 个百分点[5]。

2）位于国家级、省级水土流失重点预防区和重点治理区的生产建设项目水土流失防治应执行一级标准[6]。

3）国家级和省级水土流失重点预防区，应以最大限度减少地面扰动和植被破坏、维护水土保持主导功能为准则，重点分析因工程建设造成植被不可逆性破坏和产生严重水土流失危害的区域，提出水土保持制约性要求及对主体工程布置的修改意见[7]。

4）严禁在崩塌和滑坡危险区、泥石流易发区内设置取土（石、砂）场[5]。

5）严禁在对公共设施、基础设施、工业企业、居民点及行洪安全等有重大影响的区域设置弃土（石、渣、灰、矸石、尾矿）场[5～7]。

3 存在的不足

湖南省水土流失重点防治区的水土保持空间管控范围的划定是以水保规便字〔2012〕2 号文、水利部办水保〔2013〕188 号文等文件及湖南省主体功能区、水功能区、土地利用等相关规划进行划定的，自发布以来经实践证明，该成果的划定基本是合理的，为湖南省生产建设项目水土流失防治标准和防治目标的确定、水土保持方案报告的编制、审批及水土保持监测、监理、监督管理和竣工验收等工作提供了重要的技术支撑，但也存在以下不足：

1）由于水土流失是动态变化的，而湖南省水土流失“两区划分”是基于在线天地图和2015 年第三次土壤侵蚀遥感调查成果进行划定的，因此，水土流失重点防治区的水土保持空间管控范围边界的精度存在一定局限性。

2）由于生产建设单位施工队伍水土保持意识普遍不强，部分地方水行政主管部门监督执法力度不够，一些水土保持监测监理流于形式，全省水土保持信息化网络平台、预警预报系统的建设等不健全，因此，在水土保持空间管控措施上存在一定的漏洞和问题。

4 建 议

随着开发建设和水土流失治理的不断进行，湖南省水土流失态势和分布不断发生新的变化，如何做好水土流失重点防治区的水土保持空间管控，提出以下建议：

1）利用近年来开展的水土流失动态监测成果和更高精度的卫片图，通过GIS 技术以及与地市（州）、县（市、区）的对接、协调和复核，使水土流失重点防治区的水土保持空间管控范围进一步完善，提高边界精确度。

2）加大政府部门和水行政主管部门的水土保持政绩考核力度，加快水土保持信息平台和预警预报系统建设，加强水土保持科技示范、法律法规的宣传教育和生产建设单位、施工人员的水土保持技术培训，严查生产建设中水土保持违法违规事件，有助于解决水土保持空间管控措施中存在的漏洞和问题。